Предыдущий | Оглавление | Следующий

ГЛАВА III. ЗАКОН В СИСТЕМЕ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ПО НОВОЙ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

§ 1. Конституционные основы статуса и роли закона

§ 2. Федеральные законы: их основные признаки, виды и верховенство

§ 3. Закон в системе нормативных актов (федеральный уровень)

§ 4. Соотношение закона и указа Президента Российской Федерации

 

§ 1. Конституционные основы статуса и роли закона

Новая Конституция Российской Федерации создала принци­пиально иные общие основы для повышения статуса и роли закона в системе нормативных актов Российского государства по сравне­нию с ранее закрепленными конституционными основами.

Во-первых, Конституция признает Российскую Федерацию не только суверенным, федеративным, но также и демократичес­ким правовым государством (ч. 1 ст. 1).

Прежняя Конституция России не смогла достичь большего, чем заявить «о решимости создать демократическое правовое государство» (преамбула, часть последняя). Слова «демократичес­кое и правовое государство» в основном, нормативном тексте Конституций (ст. 1) просто отсутствовали.

Названные основы лишь начинают складываться, но только упрочение и развитие этих основ откроют путь к достижению успехов демократии и ее правовых устоев. Текст ст. 1 новой Конституции превращает принцип Демократичности и правового характера Российского государства из абстрактной цели в норму сегодняшнего реального ориентира поведения властей.

Во-вторых, одной из незыблемых конституционных основ Российской Федерации (а не только одним из положений нацио­нально-государственного устройства, как это было в прежней Конституции Российской Федерации–ст. 81) признано верховен­ство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2-ст. 4).

В-третьих, в качестве обшей основы закреплено равенство прав всех субъектов Российской Федерации в их взаимоотноше­ниях с федеральными органами и между собой (чч. I и 4 ст. 5). Республика как государство в составе Российской Федерации имеет свою Конституцию и законодательство, а регионы и авто-

44

номии[1] – свои уставы и законодательство. Признание законода­тельства регионов является крупной новеллой в статусе регионов и автономий, закрепленной в качестве одной из основ конститу­ционного строя.

Также установлено, что федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти при разграничении предметов ведения и полномочий, на основе договоров об этом (ч.,3 ст. 11).

Это положение основ конституционного строя придает феде­ральному устройству существенный поворот в сторону единения всех республик и регионов вокруг федеральной власти и ее зако­нов, не посягая на достигнутое разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной властью и властями рес­публик, регионов и автономий. Такое единение тесно связано новой Конституцией с достижением единого экономического про­странства в Российской Федерации, которое также поднято на уровень одной из основ конституционного строя (ст. 8). Насколько это важно для самого выживания России как великого государства и обеспечения благополучия ее населения, видимо, в объяснении не нуждается.

В-четвертых, преодолено существовавшее ранее противоре­чие между принципом разделения властей, на основе взаимодей­ствия которых осуществляется единая государственная власть (но не в одном лице или органе!), и принципом всевластия Советов в лице прежде существовавших Съездам Верховного Совета Россий­ской Федерации, а также Советов народных депутатов в регионах, автономиях и на местах. Все советские высшие органы власти упразднены и заменены системой органов парламентской демо­кратии[2], и на их месте созданы новые законодательные и испол­нительные органы власти–Президент, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, органы власти в субъектах Федерации (чч. 1 и 2 ст. 11).

В-пятых, в числе основ конституционного строя закреплены высшая юридическая сила, прямое действие и применение Кон­ституции Российской Федерации на всей территории России;

обязанность всех органов и должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию и законы Российской Фе­дерации, обязательность опубликования законов, а также значение общепризнанных принципов и норм международного права как составной части российской правовой системы (ст. 15).

45

Подробнее эти положения будут развернуты в дальнейшем изложении, так как составляют основное содержание данной главы.

Почему необходимо выделение проблемы влияния конститу­ционных основ при рассмотрении статуса законов, свойств и места закона в системе нормативных актов? Конечно, главное – в существе самих основ, изложенном ранее. Однако важно подчерк­нуть, что именно общедемократические принципы нуждаются сейчас в особом внимании, развитии и укреплении. Это относится ко всем сферам и фазам нашей жизни, в том числе и к государст­венному строю, к законам и законности. При этом именно пос­ледовательного закрепления и соблюдения общедемократических принципов подхода к сущности, роли закона и его места в системе нормативных актов Российского государства явно не хватило предыдущей Конституции. Они включались в текст прежней Кон­ституции наряду с социалистическими принципами и даже упо­минанием Союза ССР как существующего единого государства. Противоречия между важными статьями, нагромождение законо­дательных органов Федерации и многое другое не давали возмож­ности развернуть применение общедемократических принципов в законодательной деятельности. Эти принципы уже с конца 1990 года нашли свое воплощение и развитие лишь в проекте Конституции, составленном Конституционной комиссией, кото­рый трижды выносился (в разных формах) на обсуждение V, VI и VII Съездов народных депутатов и Верховного Совета, но не получил одобрения хотя бы в первом чтении. Он лишь был принят за основу для обсуждения, получив преимущество перед другими проектами.

Общедемократические принципы, во многом учитывающие наработки проекта Конституционной комиссии, вошли затем и в президентский проект новой Конституции Российской Федера­ции, который в его окончательном варианте был принят на референдуме 12 декабря 1993 г. И только после принятия новой Конституции мы получили незыблемые, юридически прочно ох­раняемые особым порядком их изменения основы конституцион­ного строя (см. ст, 135), в том числе и основы законодательной деятельности, действия и применения законов Российской Феде­рации, о чем речь пойдет в дальнейшем изложении.

§ 2. Федеральные законы: их основные признаки, виды и верховенство

Согласно новой Конституции, закон Российской Федерации:

– федеральный конституционный закон или федеральный закон,

– это принятый Федеральным Собранием – представительным и законодательным органом Российской Федерации – акт, обяза-

46

тельный для всех, имеющий верховенство и прямое действие на всей территории Федерации (ст.ст. 4, 76, 94).

Названные признаки понятия «закон» во многом сходны с признаками, которые закреплялись и прежней Конституцией. Однако некоторые из них свойственны именно статусу закона по новой Конституции Российской Федерации.

Во-первых, такое понятие снимает многозначность органов, создающих законы: с упразднением Съезда народных депутатов единственным законодательным органом в России стало феде­ральное Собрание. Оно, в отличие от Верховного Совета, стало и подлинно прямым представительным органом народов России. Над ним уже не стоит Съезд, который мог отменять законы Верховного Совета (п.14 ст. 104 Конституции Российской Феде­рации – России с изменениями на декабрь 1992 г.). Поэтому всякий федеральный закон становится актом верховной, предста­вительной власти Российской Федерации.

Во-вторых, закон почти всегда – это нормативный акт, уста­навливающий, излагающий, отменяющий, или изменяющий общие предписания – нормы права. Хотя текст Конституции не содержит прямого предписания о нормативности закона, такой его характер прямо вытекает из двух оснований.

1. Этимологически (по своему смыслу) слово «закон» в рус­ском языке означает «правило», «предел, положенный свободе воли и действия»[3]. Иначе говоря, под словом «закон « всегда имеют в виду правило поведения общего значения, обязательное для всех лиц или организаций.

2. Юридический смысл слова «закон» состоит в том, что под законом имеют в виду «правило, постановление высшей власти»[4].

С древних времен и на языках других народов сложилось аналогичное смысловое значение соответствующих терминов (lex – лат., Gesetz – нем., law – англ.).

Общее юридическое правило – это и есть норма права, а закон как акт, принимаемый высшей властью, – тот источник, в котором право (нормы права) рождается и содержится, юридичес­кий источник права[5].

Общий характер (нормативность) закона не означает того, что в законе не могут содержаться отдельные индивидуальные или директивные предписания – поручения Правительству, бюджет­ные или плановые показатели, программные положения, деклара-

47

ции. Закон о государственном федеральном бюджете в основном состоит из финансовых показателей, хотя включает и отдельные нормы обычного типа общих правил.

Также неверно полагать, что нормы права должны устанав­ливаться или отменяться только законом Федерального Собрания: ряд постановлений Федерального Собрания может содержать пра­вила о порядке применения норм закона, о порядке вступления законов в силу, переходные правила. Существуют также регламен­ты палат, не имеющие силы закона, но очень близкие к консти­туционным законам.

Непроходимой грани между общим и частным (отдельным) нет ни в природе, ни в общественной жизни. Поэтому качества явлений типичны для данного их рода или вида, но не абсолютны для всех случаев или особей. Важно, чтобы нетипичные черты не становились основными, главными для данного рода или вида явлений. Это положение распространяется и на правовые явления, в том числе на законы и другие нормативные акты.

К федеральным законам относятся различные виды законов, принимаемых специально уполномоченными высшими предста­вительными органами Российской Федерации или всенародным голосованием.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. различает три вида федеральных законов.

Это, во-первых, сама Конституция (основной закон, которо­му должны соответствовать все другие законы и любые иные акты).

Во-вторых, это федеральные конституционные законы, пред­усмотренные Конституцией.

В-третьих, это федеральные законы, не имеющие значения конституционных. В правовой доктрине они называются обыкно­венными законами.

Конституция 1993 года предусматривает особый порядок вне­сения поправок в Конституцию Российской Федерации и приня­тия новой Конституции. Этот порядок обеспечивает стабильность основ конституционного строя и конституционного статуса прав и свобод человека и гражданина (гл.гл. 1 и 2), а также – самой Конституции (гл. 9). Поправки и пересмотр положений гл.гл. 1, 2 и 9 Конституции могут быть осуществлены не Федеральным Собранием, а особым Конституционным Собранием, созываемым для разработки и вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Для внесения соот­ветствующих поправок и выработки проекта требуется квалифи­цированное большинство голосов. Новая Конституция принимается всенародным голосованием (ст. 135).

Характерно, что никаких иных условий, кроме предусмотрен­ных ст. 135, для пересмотра положений названных глав 1, 2 и 9 новая Конституция не устанавливает.

48

Данный, весьма усложненный порядок пересмотра Консти­туции, несомненно, будет способствовать обеспечению ее стабиль­ности. Однако он может создать затруднения для внесения даже технических, явно назревших изменений, например, в уровень обеспеченности тех или иных прав граждан. Сейчас это очевидно в отношении ч.-2 ст. 43 Конституции об общедоступности и бесплатности только основного общего образования, т.е. девяти­летнего вместо одиннадцатилетнего. Вряд ли целесообразно для повышения уровня гарантий каждого из прав граждан (что пред­усмотрено международными пактами и конвенциями о правах человека как естественный процесс развития законодательства каждой страны) развертывать процесс принятия новой Конститу­ции[6].

Особое положение среди законов Российской Федерации занимают федеральные конституционные законы. Эта форма ре­гулирования установлена впервые в истории Российской Федера­ции, и в прежних российских конституциях не предусматривалась.

К федеральным конституционным законам относятся те за­коны, которые:

во-первых, приняты по вопросам, предусмотренным Консти­туцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 108);

во-вторых, приняты квалифицированным большинством го­лосов, т.е. не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 108).

В отношении федерального конституционного закона, при­нятого Федеральным Собранием, не предусмотрена возможность возвращения его на новое рассмотрение, очевидно, ввиду того, что он уже принят квалифицированным большинством голосов. Такой закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Прези­дентом и обнародованию (ч. 2 ст. 108).

Юридическая сила федерального конституционного закона предусмотрена в ч. 3 ст. 76 Конституции, в которой говорится о том, что федеральные законы не могут противоречить федераль­ным конституционным законам. Было бы более уместно закрепить эту норму в ст. 108, специально посвященной федеральным кон­ституционным законам, и дополнить данное положение Консти­туции естественной гарантией сохранения стабильности правового регулирования в случае наличия такого противоречия, т.е. устано­вить приоритет федерального конституционного закона перед обыкновенным федеральным законом.

49

Формула ч. 1 ст. 108 о том, что федеральные конституцион­ные законы «принимаются по вопросам, предусмотренным Кон­ституцией», была бы яснее, если ее уточнить: к конституционным законам относятся те, издание которых предусмотрено Конститу­цией Российской Федерации в качестве конституционных. Ведь толкуя приведенную норму буквально, можно понять, что консти­туционные законы принимаются по всем вопросам, предусмот­ренным Конституцией Российской Федерации. Но такой вывод опровергается уже тем, что по некоторым вопросам, в частности о выборах в Государственную Думу и о формировании Совета Федерации (ст. 96), о Счетной палате (ч. 5 ст. 101), о Прокуратуре (ч. 5 ст. 129), принимаются обыкновенные федеральные законы.

Предложенная нами формула определения круга конституци­онных законов установила бы жесткий предел числа случаев издания конституционных законов. Сейчас их предусмотрено в Конституции всего 12. Для расширения круга конституционных законов потребуется внесение дополнений или изменений в текст даже тех глав Конституции, которые не подлежат рассмотрению Федеральным Собранием.

Наконец, федеральные обыкновенные законы принимаются обычным порядком, предусмотренным ст.ст. 104 –107 Конститу­ции Российской Федерации для всех федеральных законов, вклю­чая и конституционные. Но в отличие от последних обыкновенные законы не требуют особого квалифицированного большинства при голосовании Федеральным Собранием.

Обыкновенные федеральные законы подлежат также откло­нению Президентом и новому рассмотрению в порядке, установ­ленном Конституцией (ст.ст. 105 и 107). Конституционные законы, как было уже сказано, отклонению Президентом не подлежат.

Важным вопросом является определение в Конституции юри­дической силы, верховенства и прямого действия федеральных законов на территории Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации имеет верховенство на всей территории Федерации (ст. 4). Это означает прежде всего то, что конституции республик и уставы регионов не могут противо­речить федеральной Конституции. В этом положении выражается суверенитет Российской Федерации.

Часть 1 ст. 15 закрепляет высшую юридическую силу Консти­туции, ее прямое действие на всей территории Российской Феде­рации. В той же статье установлено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15). С нашей точки зрения, именно в обязанности соблюдения закона всеми и во всех своих действиях (а не только при издании нормативных актов)

50

состоит верховенство и прямое действие федеральных законов вообще и Конституции России, в частности.

Вместе с тем Конституция Российской Федерации 1993 года, закрепляя достигнутые ранее Федеративным договором от 31 марта 1992 г. разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, сохраняет и уточняет взаимо­отношения между федеральными законами, с одной стороны, и законами и иными актами субъектов Федерации – с другой. Этому посвящена ст. 76 Конституции. Согласно чч. 1 и 2 данной статьи, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство де во всех случаях, а только по вопросам, отнесенным к ведению Федерации или к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Такое соотношение Конституции и законов Российской Федерации с конституциями и законами субъектов Федерации отвечает как самой сущности федеративных отношений в России, так и заключенному 31 марта 1992 г. Феде­ративному договору.

Вне проделов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, при­нимая законы и иные нормативно-правовые акты (ч. 4 ст. 76). И именно в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч.6 ст.76). Иначе говоря, по вопросам собственного правового регу­лирования признается приоритет законов и иных нормативно-правовых актов субъекта Российской Федерации.

Ясные и четкие положения новой Конституции Российской Федерации существенно уточняют и развивают положения преж­ней Конституции о верховенстве и юридической силе федеральных законов в четком взаимодействии с приоритетом законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

§ 3. Закон в системе нормативных актов (федеральный уровень)

Исходя из того, что законы взаимосвязаны с другими норма­тивными актами, необходимо уяснить понятие системы норматив­ных актов государства вообще и Российского государства, в частности.

Система нормативных актов любого современного государст­ва обычно подразделяется на законы и подзаконные (регламентарные, административные) акты. К подзаконным относятся акты органов исполнительной власти, акты местного самоуправления. а также акты внутриорганизационного характера, регламентирую-

51

щие внутреннюю структуру и распорядок деятельности предпри­ятий, учреждений, организаций.

Под подзаконным следует понимать акт, изданный на основе и во исполнение закона. Такой акт не может противоречить закону, выходить за рамки закона и за рамки полномочий издаю­щего его органа, предоставленных ему законом. Таким образом, соответствие закону и законным полномочиям органа правотворчества является главным признаком подзаконности нормативных актов. Подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти характеризуются также тем, что они направлены на орга­низацию исполнения закона. При этом всякое исполнительное действие, в том числе и издание нормативных актов (инструкций, приказов), должно соответствовать закону.

По отношению к подзаконным актам федерального уровня верховенство федерального закона самоочевидно. Конституция прямо закрепляет, что Правительство Российской Федерации из­дает постановления и распоряжения[7] на основе и во исполнение федеральных законов, нормативных указов Президента Россий­ской Федерации (ч. 1 ст. 115). В случае противоречия постановле­ний и распоряжений Правительства Конституции или федеральным законам указанные акты Правительства могут быть отменены Президентом (ч. 3 ст. 117). В Конституции не указано, могут ли нормативные акты Правительства отменяться либо при­останавливаться Федеральным Собранием. Такое умолчание ис­ходит из принципа разделения властей, согласно которому Правительство ответственно перед парламентом, а не подотчетно ему, т.е. в случае серьезных противоречий может быть поставлен вопрос о доверии Правительству. Помимо постановки вопроса о доверии у Федерального Собрания есть два пути разрешения вопроса об отмене актов Правительства

Первый состоит в принятии закона (или изменений к ранее действовавшему закону), перекрывающего неугодное Собранию постановление. В этом случае исполнительная власть будет обяза­на привести соответствующий акт (или акты) Правительства в соответствие с новыми положениями закона.

Второй путь состоит в том, что в случае, если будет усмотрено несоответствие постановления Правительства Конституции (п. «а» ч. 2 ст. 125), а также если правительственный акт издан не в рамках компетенции Правительства (п. «а» ч. 3 ст. 125) и затра­гивает полномочия одной из палат Федерального Собрания, пос-

52

леднее в лице своих палат (одной либо двух) вправе внести запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, который и раз­решает споры по данным вопросам.

Существует еще не властный, а консенсуальный путь разре­шения вопроса об отмене постановления Правительства (или отдельных статей постановления), противоречащего закону либо выходящего за рамки полномочий Правительства. Он состоит в обращении парламента к Президенту с просьбой использовать данные ему полномочия для отмены актов Правительства (ч. 3 ст. 115) или их отмены самим Правительством в порядке исполь­зования Президентом согласительных процедур. С точки зрения соблюдения спокойствия и порядка в государстве, этот последний вариант – самый лояльный и выгодный путь, предусмотренный ст. 85 Конституции для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и других случаев.

Что касается нормативных актов федеральных министерств, государственных комитетов и других ведомств, то новая Консти­туция продолжает хранить полное молчание как о статусе самих этик органов исполнительной власти, так и об их актах. Такое же положение было и в прежней Конституции Российской Федера­ции со всеми ее изменениями, внесенными в 1990 – 1992 годах. Вопрос о конституционном закреплении основ статуса минис­терств и ведомств Российской федерации заслуживает специаль­ного рассмотрения. Говоря же о конституционном закреплении форм, порядка принятия и юридической силы ведомственных[8] актов, следует иметь в виду, что это совсем не пустячное дело, а один из рычагов исполнения законов и указов Президента и обеспечения единства государственной власти в стране.

В Конституции можно не закреплять подробностей, но во­прос о том, какие акты издаются и какими именно исполнитель­ными органами, каковы пределы их обязательности (по территории, субъектам исполнения или пользования правами и во времени), должен быть разрешен хотя бы в самой общей форме на столь авторитетном уровне, чтобы между ведомствами, мест­ными органами и судами не возникало излишних коллизий. Сей­час же совершенно отсутствуют конституционные и другие юридические основания для обязательности нормативных актов таких органов управления, как Фонд управления государственным имуществом. Пенсионный или иной страховой фонд, и многих иных структур, создаваемых Президентом или Правительством. Ссылаться сегодня на старый Закон о Совете Министров не приходится – нужен новый федеральный конституционный закон

53

(ч. 2 ст. 114), который соответствовал бы положениям новой Конституции. Но и при наличии конституционного закона о Правительстве Российской Федерации не будет в достаточной мере обеспечен подзаконный характер ведомственных актов, если не будет заложена его конституционная основа, поскольку испол­нительная власть на уровне Федерации, а особенно на уровне регионов, будет свободна от верховенства российских федераль­ных законов, с достаточной четкостью не оговоренного в Консти­туции.

§ 4. Соотношение закона и указа Президента Российской Федерации

Вопрос о соотношении федерального закона и указа Прези­дента представляет собой наиболее сложную проблему в соотно­шении законов и иных нормативных актов. В этом случае речь идет не только о взаимоотношении нормативных актов, но и о регулировании отношений между двумя «равновеликими», непо­средственно избираемыми народом властями. Именно с учетом сказанного следует подойти к анализу соотношения законов Рос­сийской Федерации и указов Президента

Согласно ст. 90 Конституции, Президент Российской Феде­рации издает указы и распоряжения[9] которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (чч. 1 и 2 ст. 90). Относительно юридической силы указов установлено толь­ко одно они не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации (ч. 3 ст. 90).

Если исходить из текста ст. 90 Конституции, то следует отме­тить, что указы не названы подзаконными актами (слова «издают­ся на основе законов» отсутствуют) Но также не сказано, что сами указы служат основой для издания указов президентами респуб­лик, постановлений правительств субъектов Федерации и иных нормативных актов «по вертикали» исполнительной власти И это не случайное умолчание Оно соответствует сущности федератив­ных отношений в демократическом государстве

В рамках компетенции федерации указы Президента обяза­тельны для исполнения на всей территории Российской Федера­ции для всех органов, должностных лиц и граждан Единственным условием для этого является соответствие указов Конституции и законам Российской Федерации Однако сама Конституция Рос­сийской Федерации и соответствующие ей конституции респуб­лик, уставы регионов и законы об автономиях, а также Федеративный договор от 31 марта 1992 г. ограничивают эту обязательность предметами ведения Федерации. Поэтому все то.

54

что выходит за пределы предметов собственного и совместного с субъектами Федерации ведения Российской Федерации, не долж­но регулироваться указами Президента Российской Федерации, а исполнительные органы субъектов Федерации имеют право регу­лировать это самостоятельно в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации, конституциями, уставами реги­онов и уставами либо законами об автономиях (ст. 66). Конкрет­ные вопросы разграничения предметов совместного ведения федеральных органов и органов субъектов Федерации определя­ются на основе Конституции Российской Федерации и договоров между Федерацией и ее субъектами, а споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами влас­ти субъектов Федерации разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации (п. «б» ч. 3 ст. 125).

Вместе с тем новая Конституция установила важное положе­ние о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации в пределах ведения Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 77) Это означает, что органы исполнительной власти субъектов Федерации обязаны принимать меры к исполнению законов и актов феде­ральных органов исполнительной власти России. Президент Рос­сийской Федерации имеет право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий по данным вопросам (ч. 1 ст. 85), а также вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоре­чия этих актов Конституции и законам Российской Федерации, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответ­ствующим судом (ч. 2 ст. 85) Данные нормы имеют важнейшее значение для сохранения единства Российского государства и реального исполнения законов и указов Президента Российской Федерации.

Не менее важное значение имеет и вопрос о соотношении указов Президента Российской Федерации с федеральными зако­нами[10].

Исходным положением здесь является то, что указы Прези­дента не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации, Однако до принятия новой Конституции 1993 года указы Президента часто устанавливали нормы законодательного уровня, т.е. такие, Которые должны быть урегулированы законом. В тех случаях, когда налицо явный пробел в законе, эти нормы как бы замешают недостающие в законе нормы. Например, указом Президента Российской Федерации вводились нормы о повыше-

55

нии уровня минимальной оплаты труда и пенсий на определенный период, создавались различные федеральные фонды, некоторые иные органы управления, хотя структура Совета Министров под­лежала урегулированию в Законе о Совете Министров (ст. 130 Конституции Российской Федерации – России с изменениями на декабрь 1992 г.). Противоречий с действующими законами при этом часто не возникало, но по существу Президент как бы использовал указы для восполнения законодательных пробелов, выполняя функции законодателя.

Новая Конституция Российской Федерации исходит из прин­ципа верховенства Конституции и законов Федерации на всей территории России (ч. 2 ст. 4). Все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15).

Названные общие положения распространены Конституцией и на соотношение указов Президента Российской Федерации с действующими законами. Часть 3 ст. 90 Конституции закрепляет положение о том, что указы и распоряжения Президента Россий­ской Федерации не должны противоречить Конституции и феде­ральным законам.

Это необходимое для правового режима в государстве консти­туционное положение по своему замыслу отвечает принципу раз­деления ветвей верховной власти и верховенства закона.

Части 1 и 2 ст. 90 Конституции закрепляют полную самосто­ятельность Президента в издании указов и распоряжений, а также – обязательность этих актов Президента Российской Феде­рации на всей территории России. Эти положения Конституции в условиях стабильности отвечают принципам парламентской демо­кратии. Однако в сложных условиях современного кризисного положения в стране они оказываются недостаточными прежде всего потому, что законодательная деятельность не обладает той оперативностью, которая необходима для быстрого принятия жиз­ненно важных решений. Поэтому не является ни случайностью, ни злым умыслом или попыткой узурпации прерогатив законода­тельной власти Президентом то расширение «указного законода­тельства», которое продолжает практиковаться сейчас в условиях действия новой Конституции России. Примером могут служить принятые в последнее время указы Президента в области эконо­мики, социальной политики, борьбы с преступностью. Таковы, например, указы Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. о некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой, о защите потребителей от недобросовест­ной рекламы, о совершенствовании работы банковской системы, о некоторых мерах по стимулированию инвестиционной деятель­ности, в том числе «осуществляемой с привлечением иностранных

56

кредитов. Эти акты содержат нормы законодательного уровня, о чем свидетельствует содержащееся в одном из них поручение Правительству Российской Федерации внести на рассмотрение Федерального Собрания «проекты законодательных актов, выте­кающие из положений настоящего Указа». Такая формула не­сколько видоизменяет соотношение закона и указа: хотя противоречие с законом ею не санкционируется, но возможность опережения указом будущего закона как бы закрепляется офици­ально. Указ вступает в силу с момента опубликования, не дожи­даясь не только принятия будущих законов, но и внесения соответствующих проектов в Федеральное Собрание.

Такое же опережающее значение имеет Указ Президента Российской Федерации от 8 июня 1994 г. «О гарантиях прав граждан Российской Федерации на получение образования», ко­торым сохранен порядок получения бесплатного полного среднего образования до внесения изменений в Закон «Об образовании» 1992 года. При этом срочная необходимость введения такой нормы не вызывает сомнений и предупреждает серьезное снижение га­рантий права на образование в стране.

Перечень подобных примеров можно продолжить. Но такая практика не опирается на прямое закрепление в Конституции полномочий Президента на издание указов, временно замещаю­щих законы, т.е. на издание временных законодательных актов. Если издание Президентом таких указов является необходимым для осуществления реформ, для обеспечения гарантий конститу­ционных прав граждан, обуздания преступности, то не лучше ли облечь эту практику в конституционные рамки, ограничивающие возможность превышения полномочий, стихийной, произвольной замены «указным законодательством» принимаемых парламентом законов?

Подобные конституционные рамки могут, например, состо­ять в предоставлении Президенту Российской Федерации права издавать указы законодательного характера, которые могли бы действовать в течение оговоренного в Конституции срока, напри­мер не более года. Если в течение этого срока Президент или Правительство Российской Федерации по его поручению не про­ведут через парламент соответствующий закон, то тогда прекра­щается действие указа.

Закрепление такого порядка означало бы признание возмож­ности делегирования законодательных полномочий Президенту, принятой в ряде западноевропейских стран. Правда, делегирова­ние в большинстве случаев адресуется Правительству[11]. Однако заключенное в конституционные рамки подобное делегирование ограничивает опасность приведения страны к режиму личной

57

власти и позволяет оперативно решать некоторые важные вопросы безопасности граждан и охраны порядка, экономической жизни, особенно в трудных условиях кризиса, при острых ситуациях, например в борьбе с терроризмом и т.п. Вероятно, этот опыт требует внимательного изучения со стороны российских парла­ментариев, деятелей исполнительной и президентской власти.

Подробнее вопросы взаимоотношения законов и указов Пре­зидента Российской Федерации рассматриваются в специальной главе данной книги.

На основе сложившейся в современной России кодификации можно констатировать наличие следующих относительно обособленных отраслей законодательства. Совокупность этих отраслей составляет отраслевую систему российского законодательства, в которой каждая отрасль выступает в качестве обособившейся подсистемы. К ним относятся:

а) законодательство в области конституционного права;

б) законодательство в области административного права;

в) законодательство в области финансового права;

г) гражданское законодательство; жилищное законодательст­во;

д) семейное законодательство;

е) трудовое законодательство и законодательство о социаль­ном обеспечении;

ж) законодательство в области сельского хозяйства, охраны природной среды и природопользования (земельное, водное, лес­ное законодательство, законодательство о недрах);

з) законодательство в области судоустройства и судопроизвод­ства (уголовно-процессуальное, гражданско- и арбитражно-процессуальное законодательство);

и) уголовное законодательство; уголовно-исполнительное за­конодательство.

Предыдущий | Оглавление | Следующий