|
Сегодня |
||
УНИВЕРСАЛЬНЫЙ УЧЕБНИК |
||
Предыдущий | Оглавление | Следующий
Правозащитная функция – приоритет прокуратуры
Разумеется изложенные наметки прогноза даны применительно к неблагоприятному варианту развития ситуации, которое может быть блокировано естественным ходом общественных процессов (экономического, социально-правового), подкрепляемого целенаправленными мерами усиления противодействия правовому нигилизму во всех его проявлениях.
Дальнейшее ухудшение правопорядка может привести страну к необратимым последствиям. Распространенность преступности, падение планки законности стало реальной угрозой национальной безопасности России, и справедливо расценивается общественным мнением как одно из проявлений разложения государственности. Фиксируемое в последние два года некоторое снижение регистрируемой преступности (порядка 5-7 %) не отражает реальной картины и не свидетельствуют об ослаблении криминальной напряженности. Несоответствие массива официально регистрируемых преступлений фактическому становится особенно очевидным при анализе многочисленных экспертных исследований. Так, по их данным, выявляется не более 3-5 % экономических преступлений, около 1 % взяточничества. Зарегистрированные и латентные части краж характеризуются, в зависимости от способов и предметов посягательства, соотношениями: 1:115, 1:97 и т.д. Серьезные сбои в работе правоохранительной системы привели к тому, что стала латентной даже часть убийств. По самым осторожным экспертным оценкам, в целом реальный массив преступности составляет более 10 млн. уголовно наказуемых деяний в год, из которых менее 3-х млн. регистрируются в статистике.
Дальнейшая криминализация общественных отношений может стать непреодолимой преградой на пути демократических реформ. Для того чтобы этого не допустить и взять криминальную ситуацию под контроль, необходимо последовательно реализовать взвешенную государственно-правовую политику, в эпицентре которой должны стоять долговременные комплексные меры возрождения созидательной функции законности.
Особая роль государства в осуществлении этого животворного курса обусловлена самой природой его социального предназначения. Российское государство располагает на федеральном и региональном уровнях соответствующими властными полномочиями, имеет в своем распоряжении социальные, культурно-воспитательные, принудительные, а также другие средства борьбы с преступностью и несет перед обществом и его
125
гражданами прямую обязанность надежно защищать их от противоправных посягательств.
Давно доказано, что преступность- продукт общества, следствие объективно существующих в его жизни противоречий. Поэтому нереалистичной является задача ее полной ликвидации, окончательного искоренения причин и условий правонарушений. Общество, государство, какими бы они ни были совершенными, вынуждены считаться с существованием преступности и других деформаций законности, как с неизбежным злом. Но они в состоянии контролировать и сдерживать преступность, преодолевать ее наиболее разрушительные тенденции, нейтрализовать причины и условия, защищать личные права и общественные интересы от преступных посягательств, а если они совершены- восстановить нарушенную справедливость, наказать виновных, возместить причиненный вред.
Такая выверенная и взвешенная государственная политика сегодня имеет шансы для максимально возможного ограничения преступности, сведение ее к такому уровню, при котором она перестанет быть угрозой для безопасности страны, устоев жизни общества и его сограждан.
Концептуальные основы такой политики были разработаны коллективом Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка с участием коллег из других исследовательских центров, экономистов и социологов, доложены Президенту РФ и получили одобрение Совета безопасности.
Предметная цель и содержательная сущность политики состоит в том, чтобы на основе четкого определения приоритетов и путей борьбы с преступностью, планомерного наращивания усилий не только государства, но и всех здоровых сил общества, совершенствования законодательства, средств и методов предупреждения и раскрытия преступлений, всей деятельности уголовной юстиции, обеспечить активное, наступательное противодействие преступности и добиться в рамках переходного периода перелома криминальной ситуации.
В документе, не смотря на остроту криминальной ситуации, подчеркивается, что исходным принципом и условием реализации государственной политики является принцип законности, в соответствии с которым все органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны проявлять приверженность Конституции и законам Российской Федерации.
Требования законности должны пронизывать как процедуру подготовки и принятия законодательных и иных правовых актов, так и деятельность всей системы правоприменения, всех ветвей государственной власти.
126
Принцип законности означает, что государство, все его органы признают приоритет права, подчиняются праву, не могут обходить его предписания и несут политическую, юридическую и моральную ответственность перед народом за невыполнение взятых на себя обязательств. Государство, издавшее закон, не вправе само же его нарушать. Нарушение закона не может быть оправдано никакими ссылками на целесообразность.
Императивность принципа законности должна быть противопоставлена любым формам произвола, своеволия, вседозволенности. Должностные лица органов, ведущих борьбу с преступностью, несут ответственность за бездействие, ненадлежащее или несвоевременное выполнение своих обязанностей, вытекающих из закона.
Принцип законности предполагает соответствие закону всех нормативных правовых актов, обеспечение их строгой иерархии на уровнях Федерации и ее субъектов. Правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации, не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам.
В обеспечении законности велика роль уголовно-правовой политики. Она является как бы задающим генератором совершенствования наиболее значимых для системы правоохраны и судов направлений и механизмов, включая их нормативное обеспечение. Именно уголовно-правовая политика определяет криминализацию и декриминализацию деяний, дифференциацию ответственности и наказания за совершенное преступление, экономию или более полное использование репрессий с учетом внутренней ситуации и международных обязательств, вытекающих из договоров и конвенций, ратифицированных нашей страной. От уголовно-правовой политики и стратегии ее реализации зависят приоритеты защиты личности и общества, целенаправленность и эффективность деятельности правоохранительной системы по контролю и сдерживанию преступности.
Следует отметить, что государственная политика в сфере борьбы с преступностью еще только формируется, хотя многие ее структурные элементы, а отчасти и идеология уже определились. Это стало возможно с принятием новых Уголовного и Уголовно-исполнительного кодексов, внесением существенных корректив в уголовно-процессуальное и административное законодательство. Такая политика находит отражение также во многих документах федеральной власти, в том числе в программах борьбы с преступностью.
Однако до сих пор чувствуются последствия аморфности, фрагментарности действий власти, как отражение атрофии управленческой функции государства в социально-правовой сфере. Слишком долго, с опозда-
127
нием и издержками обновлялось уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, до сих пор под него не подведена соответствующая процессуальная база. Продолжается нестыковка законодательного процесса и правоприменения. Официально на высшем уровне признан кризис уголовно-исполнительной системы.
Ахиллесовой пятой стала ослабленная система правоприменения, где резко снизилась планка профессионализма, особенно оперативно-розыскных и следственных служб. В первом полугодии 1997 г. число лиц, оправданных судом, возросло на 52,3 %, и среди них 23 % – были под стражей. О неудовлетворительном качестве следствия свидетельствует также не снижающееся число дел, возвращаемых судами и прокурорами на доследование – более 10 %.
Но главное, на что должны обращать внимание творцы уголовной политики – это снижение числа выявленных преступников, на то, что среди выявленных рост безработных составил 52,6 %, не имеющих постоянного источника дохода – более чем 30 %, на 9 % больше стало лиц, ранее совершивших преступления.
При улучшении статистических показателей раскрываемости всех преступлений до 70 % в 1997 г. против 65 % в 1996 г., по тяжким она составляет 64 %, а по определяющему криминальному массиву (грабежам и кражам) – чуть более половины. Коварство статистики отмечается даже по убийствам, о чем свидетельствуют «ножницы» между некоторым их сокращением и ростом числа пропавших без вести, похищений людей. То же по статистике телесных повреждений. Здесь, судя по экспертным оценкам, разница между первоначальным учетом в милиции и данными Центра судебно-медицинских экспертиз достигла пятикратного разрыва.
Есть блок проблем собственно правосудия, от которых зависит действенность правоприменения и всей уголовной политики.
Не углубляясь в анализ судебной практики с ее плюсами («стала более стабильной») и, как всегда, – отдельными минусами (в виде нарушения сроков, ошибок в квалификации и назначении наказания) требуется прояснить главный вопрос – участвует ли судебная власть в формировании уголовно-правовой политики? Или суду, как нейтральному арбитру в состязательности сторон, не пристало сверять жизнедеятельность духа и буквы закона с криминальными процессами?
Акцент на эту проблему не случайный. Сейчас, когда впервые формируется упомянутый выше проект основ политики борьбы с преступностью, во весь рост встает проблема выстраивания уголовно-правовой стратегии государства.
128
Какой она должна быть сегодня и на перспективу? Теоретически ответ вроде бы очевиден.
Поскольку Россия стала на путь построения правового демократического государства, ее уголовно-правовая политика может успешно развиваться, исходя из стратегических целей ее демократизации и гуманизации. Ее идеал: минимум репрессий- максимум контрольно-профилактического обеспечения. Однако в отличие от состоявшихся демократических обществ не следует забывать, что для переходного периода, в котором находится российское государство, характерна противоречивость и нестабильность социальных процессов, сопровождающихся, как видим, повышенной криминальной напряженностью, кризисом законности. Эти объективные факторы, наряду с криминогенно значимыми просчетами реформ, диктуют необходимость учитывать особенности нынешних реалий при формировании уголовно-правовой политики. Она должна полнее отражать правозащитные потребности общества, своевременно реагировать на изменения в преступности.
В нынешней ситуации при вакууме профилактики, борьба с преступностью должна вестись в режиме жесткого противостояния, включая более строгие меры уголовного воздействия.
Разумеется, строгость закона должна прежде всего относиться к идеологам и организаторам криминальных структур, авторитетам преступного мира и рецидивистам, формирующим и контролирующим криминальную среду.
Более того, усиление воздействующих мер нельзя сводить только к физическому противостоянию, ужесточению репрессий. Гораздо важнее пресечь, прервать процессы самодетерминации организованной и экономической преступности, подорвать ее материальную и коррупционную базу.
При всех обстоятельствах это противодействие может осуществляться только в строгих рамках закона, исключающих режим чрезвычайщины и процессуального упрощенчества. Сбалансированная уголовно-правовая политика предполагает скоординированность действий властей при ее формировании и реализации. Такое взаимодействие позволяет избежать принятие противоречивых, скоропалительных, ресурсно-необеспеченных решений.
В этой связи принятие нового Уголовного кодекса при всех его недостатках, стало важным этапом реформы уголовного законодательства. В нем с принципиально новых позиций решены многие ключевые проблемы уголовной ответственности и наказания, отражены те глубинные
129
социально-экономические и политико-правовые преобразования, которые произошли в России.
Возрастающая роль уголовного закона, в том числе превентивная, очевидна. Известно, что традиционно уголовному праву отводится вспомогательная роль в борьбе с преступностью В недавнем прошлом в системе средств противодействия преступности особое место занимали профилактика, общесоциальные, нравственные, экономические меры. В нынешних условиях при ослаблении социально-нравственных факторов уголовное законодательство стало одним из немногих реально действующих средств контроля над преступностью.
Критерием оценки нового Уголовного кодекса несомненно должна стать правоприменительная практика, а для основательного анализа требуется время. Тем не менее уже сейчас новый УК поставил перед правоприменительной практикой ряд серьезных проблем. Основными из них являются: пробелы в нормах, призванных защищать экономические интересы общества и государства, в том числе во внешнеэкономической сфере; необоснованное занижение оценки общественной опасности преступлений в сфере экономики и ряда преступных деяний, связанных с оборотом оружия, похищением людей или совершенных рецидивистами, участниками организованных групп и т.д.
Существенным пробелом является слабая защита культурного достояния России. Анализ действующего УК РФ показывает, что соответствующие статьи УК (ст. 190, 214) не охватывают собою многие деяния (например, вывоз культурных ценностей, их разрушение) и не обеспечивают их охрану уголовно-правовыми средствами.
Причина в том, что разработчикам, а затем законодателю не удалось преодолеть негативное влияние противостояния властей по определению приоритетных направлений борьбы с преступностью, что имело место, например, при разработке и принятии законов о борьбе с коррупцией и организованной преступностью, да и самого уголовного кодекса.
В то же время в новый УК, несмотря на возражения правоохранительных органов и некоторых ученых, были включены трудно реализуемые в существующих экономических условиях такие наказания, как арест, ограничение свободы и обязательные работы. В результате был нарушен принцип сбалансированности альтернативных санкций за преступления небольшой и средней тяжести, что может повлечь более широкое применение лишения свободы на краткие сроки и последующее переполнение следственных изоляторов и исправительных учреждений со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. Речь идет не о мафии, а о низовых звеньях криминальной среды.
130
Вызывает сомнение явно конъюктурная новелла – введение в действие статей, исполнение которых откладывается вплоть до начала нового века.
Выход один, и это показал опыт нормотворчества и правоприменения – не отрываться От земли, исправлять промахи, не усугублять ситуацию.
Полагаем, что с учетом криминальной ситуации, приоритетными направлениями уголовно-правовой политики должны стать:
- дальнейшее совершенствование уголовного законодательства и практики его применения с учетом обнаружившихся недостатков ныне действующего Уголовного кодекса и деятельности правоохранительных органов;
- синхронность в развитии уголовного и иных отраслей законодательства, прежде всего, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного, административного. Без надлежащего судопроизводства, материальный закон, да и вся уголовно-правовая политика обречены на аморфность и беспомощность. Но при этом необходимо учесть горький опыт забегания вперед при хроническом ресурсном дефиците, что произошло, например, с формированием системы судов присяжных, обеспечением защиты на ранних стадиях уголовного процесса.
Бесспорный приоритет – разработка и принятие уголовно-правовых актов, направленных На борьбу с преступлениями, подрывающими основы общественной безопасности.
И здесь возникает вопрос, в каких формах целесообразно закреплять необходимые меры уголовного воздействия непосредственно в самих социальных законах по борьбе с коррупцией, организованной преступностью и т.д., которые в этом случае становятся законами прямого действия, или одновременно с их принятием должны вноситься изменения и дополнения в уголовный кодекс. Думается, что каких-либо норм уголовно-правового характера вне уголовного кодекса России быть не должно, что прямо будет работать на единство законности.
Дальнейшее развитие уголовного законодательства будет определяться изменениями в криминальной ситуации, а также социальными факторами профилактического характера. Презюмируется, что профилактический потенциал государства, уровень его взаимодействия с гражданским обществом возрастут, что прямо или опосредованно скажутся на нравственно-правовом климате, состоянии законности и преступности в стране.
Мы можем позволить себе расслабиться, заметнее гуманизировать законодательство и Судопроизводство лишь на базе сильной и работаю-
131
щей системы социальной профилактики, как важной составной государственной политики противодействия преступности.
Многофакторным профилактическим резервом и одновременно стимулятором законности может явиться кардинальное изменение позиции государства в отношении жертв преступлений.
В нашей стране приоритеты борьбы с преступностью традиционно определялись значимостью объектов наиболее опасных посягательств. Недавно это была защита политического строя и экономической базы социализма – государственной собственности. В наши дни внимание фокусируется на борьбе с организованной и экономической преступностью, а также терроризмом, коррупцией, наркобизнесом, представляющими наибольшую опасность для реформируемого общества.
Более широкий взгляд на преступность, как фактор социальной дестабилизации, позволяет выделять то общее, что в конечном счете определяет все или почти все разновидности преступлений: это последствия преступных посягательств- их жертвы, или, говоря процессуальным языком, – потерпевшие, которых миллионы, а с учетом латентности и низкой эффективности работы органов уголовной юстиции в раскрытии преступлений – десятки миллионов, нуждающихся в защите и помощи, и зачастую не получающих ни того, ни другого.
Опрос нескольких тысяч граждан показал, что почти каждый четвертый из них был в последние пять лет жертвой преступлений, в том числе каждый десятый- в течение двух последних лет. Но оказывается, что многие из них не обращаются за помощью в правоохранительные органы, не веря в их возможности.
Ощущение личной незащищенности российских граждан подрывает доверие к государственной власти, усиливает социальную напряженность.
Разумеется, многие проблемы, особенно материального порядка, нашему государству не под силу сегодня решить в одиночку, без привлечения коммерческих и частных финансово-экономических структур. Потребуются и средства и время. Однако стартовый этап должен без промедления начинаться прежде всего с осознания и политиками, и юристами наличия в причинном комплексе разложения законности усугубляющегося фактора «жертв преступлений».
При этом требуется вычленить юридический статус потерпевших. Традиционный «процессуальный» подход к определению фигуры потер-
132
певшего, на наш взгляд, не отвечает реалиям криминализации общества, преступных посягательств на здоровье и жизнь подростков, их жилищные права, вовлечение несовершеннолетних в наркобизнес и проституцию.
Задумаемся, кто они эти десятки и сотни тысяч бездомных подростков, выброшенных из нормальной жизненной колеи и пополнивших ряды воров, наркоманов и проституток? Преступники или жертвы преступлений?
Гуманизм государства, его демократичность должны в первую очередь определяться отношением к согражданам, попадающим в экстремальную ситуацию, чаще всего по его вине.
Жертвы преступлений могут быть классифицированы по характеру причиненного вреда (физический, имущественный, моральный, психологический и др.), по процессуальному положению (потерпевший и гражданский истец в уголовном процессе, истец в гражданском судопроизводстве). Различны способы возмещения причиненного материального вреда – реституция, компенсация, благотворительная помощь.
Автор выделяет и такую проблему, как ответственность за вред, причиненный гражданину государственными органами, осуществляющими расследование и судебное рассмотрение уголовных дел, используя при этом не утратившие своего значения нормативные акты и судебную практику дореформенного периода.
Представляет несомненный интерес анализ зарубежного законодательства и практики различных государств по возмещению вреда, причиненного здоровью потерпевших от преступлений путем выплаты соответствующих компенсаций. При этом преследуется не только чисто гуманистическая цель оказания помощи пострадавшим, но и достигается другая, не менее значимая задача, – «рассеять недоверие к правовой системе страны и подкрепить на деле доверие народа к этой системе» (из закона Японии о выплате компенсаций, принятом в 1980 г.).
Конечно, наше отечественное законодательство не стояло на месте. Но оно развивалось в направлении расширения правовых средств защиты интересов потерпевшего, главным образом инициируя активность самих потерпевших. И в этом отношении мы, как представляется, продвинулись дальше нежели законодатели многих зарубежных государств. Но существенно отстали в деле реального обеспечения интересов жертв преступлений особенно в виде материальных компенсаций за счет государственных и благотворительных общественных фондов.
При подготовке проекта УПК России ее авторы – ученые Института проблем укрепления законности и правопорядка в полной мере осознава-
133
ли то обстоятельство, что потерпевший должен стать центральной фигурой судопроизводства, а защита его интересов – стержнем правосудия и одним из основополагающих принципов уголовной политики государства. Теперь можно отметить, что эти идеи пробивают себе дорогу в официальном проекте УПК, находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе.
Теоретический и прикладной интерес поиска практических путей решения задачи защиты жертв преступлений возрастают, о чем свидетельствуют, в частности, подготовленный Генеральной прокуратурой РФ и Институтом проект Положения о государственном фонде помощи потерпевшим от преступных посягательств. К сожалению, проект пока не стал действующим правовым актом по ряду причин, в основном экономического характера. Но он может стать основой для законодательных решений, призванных укрепить гарантии прав граждан, пострадавших от преступных посягательств.
Проблема жертв преступлений, несомненно, выходит за рамки правозащиты лишь этой категории граждан. Она теснейшим образом связана с реальной ценностью конституционных гарантий, с провозглашенным равенством граждан перед законом и судом, с психологическим восприятием населением нравственно-гуманистического облика кадров правоохраны и т.д.
Поэтому нам придется по необходимости раздвинуть границы исследовательского интереса, выйти на комплексный содержательный анализ правозащитной конституционной формулы, касающейся этой категории людей. В частности, напрашивается критическая оценка однобокости законодательных гарантий с акцентом на защиту прав лишь обвиняемого и осужденного.
Справедливый, выверенный жизнью императив, гарантирующий защиту каждому привлеченному к уголовной ответственности, должен наконец обрести и другой равнодействующий юридический постулат: «каждому пострадавшему от преступления – полная безусловная гарантия государства на возмещение ущерба».
Нужны свежие подходы к теоретической разработке проблемы, более четкая дефиниция понятийного определения жертвы преступления. Почему, например, в оценке уровня преступности принято оперировать стандартами о числе зарегистрированных преступлений без учета их жертв, нанесенного им ущерба? Да и сама учетно-аналитическая оснастка измерения преступности по существу абстрагируется от потерпевших. Нет должного порядка в регистрации сигналов потерпевших, в учете реагирования на их обращения в органы правоохраны. Единый и строгий госу-
134
дарственный учет, доступный общественности, подменяется ведомственной статистикой, «удобной» службам правопорядка, собственной «бухгалтерией», инструкциями и циркулярами. Не отлажена процедура обжалования действий должностных лиц, ущемляющих права потерпевшего. Наконец, не сконструирована сама система правовой, материальной и моральной защиты жертв преступного насилия.
Если руководители государства все чаще говорят об «адресной» социальной поддержке сограждан, то ее приоритетом несомненно должен быть человек, пострадавший от преступления.
Законность- универсальная ценность демократического общества. Многофакторный и комплексный характер ее обеспечения очевидны.
Анализ причинного комплекса деформации законности, разработка действенного механизма реализации права – центральная задача не только государствоведческой, но и в целом юридической, а также социологической науки. Объектом комплексного исследования должен явиться имеющийся разрыв между провозглашенными положениями Конституции и их пока что зыбкими гарантиями. Именно здесь, как представляется, лежат объективные первопричины нарушений законности и распространенности правового нигилизма. Негативные последствия такого разрыва могут оказаться менее разрушительными при возрождении системы государственного контроля, с сильным механизмом правоприменения и исполнения законов. Укрепление всех звеньев этого механизма – предмет особой заботы государства.
Может показаться некорректным подчеркивание здесь роли какого-то одного института, к примеру прокуратуры. Тем не менее нам представляется логичным обратить внимание на еще далеко не использованный потенциал прокуратуры в условиях нынешнего кризиса законности.
Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в истории России провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью. Из 137 ее статей 48 закрепляют основы правового статуса личности, которые полностью корреспондируются со Всеобщей декларацией прав человека и международными пактами.
Только в органы прокуратуры за истекший 1997 г. поступило около миллиона письменных обращений граждан. Конечно, не все они прямо связаны с нарушением законности, ущемлением прав человека. Но в ходе проверок выявлено 210 тыс. таких случаев нарушений или в полтора раза больше чем два-три года назад.
Массовый характер приобрели жалобы на многомесячную задержку заработной платы и выплаты пенсии. По экспертным оценкам
135
около 30 млн. граждан стали жертвами обмана коммерческих банковских структур. Лишь по Москве в связи с этим было возбуждено более 100 уголовных дел.
В условиях становления демократического государства вызывают озабоченность нарушения избирательных прав граждан. Например, Закон Республики Северная Осетия – Алания «О выборах в Парламент» препятствовал внесению в списки избирателей граждан, вынужденных временно проживать за пределами территории республики, а также беженцев и переселенцев.
В Республике Калмыкия в качестве обязательного условия регистрации кандидатом в депутаты требовалось внесение избирательного залога; фактически вводился имущественный ценз, что противоречит Конституции России, провозглашающей равенство всех граждан, независимо от имущественного положения. Эти нарушения с помощью прокуратуры устранены.
Всего по протестам прокуроров за 1997 год отменено и изменено около 55 тыс. незаконных правовых актов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц.
После эйфории на старте преобразований лучше видятся плюсы и минусы концепции судебной реформы, ошибочность курса на свертывание прокурорского надзора. Жизнь опрокинула прогностические оценки концепции, в которой презюмировались так называемые естественные стимулы укрепления законности на базе саморегуляции рыночных отношений. На деле оказалось, что уродливо формирующийся рынок стал не стимулятором законности, а плацдармом криминализации экономики, рассадником коррупции.
Для ученых и практиков, стоящих на почве российских реалий, очевидно, что в условиях нестабильности социально-правовой жизни было бы по меньшей мере неосмотрительным ослаблять, подвергать без нужды ломке сохранившиеся контрольные и правоохранительные механизмы государства.
Не случайно в последние годы существенно расширены полномочия не только судов, но и прокуратуры, развивается конституционное правосудие, другие службы правоохраны.
В новом Законе «О прокуратуре», в отличие от его советского аналога, охрана прав человека рассматривается в качестве определяющего направления во всей ее деятельности. Особый упор сделан на усиление надзора за соблюдением прав и свобод человека федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления.
136
На прокуроров возложены рассмотрение и проверка заявлений, жалоб о нарушении прав, разъяснение пострадавшим порядка их защиты, принятие предупредительных мер, привлечение к ответственности нарушителей, возмещение причиненного вреда. Для этого прокурор вправе требовать устранения вскрытых нарушений, о признании их недействительными. При необходимости прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или уголовное дело. В определенных случаях он призван воздействовать восстановлению нарушенных прав в порядке гражданского судопроизводства.
Эти правомочия прокуроров не только дань российской традиции, но и отражение специфики переходной ситуации в России, где привычные для Запада варианты правоохраны могут оказаться неэффективными.
Недавно в России учреждена должность парламентского уполномоченного по правам человека. Как на омбудсмена в других странах, на него возлагается осуществление опосредованного парламентского контроля за правомерностью действий всех государственных должностных лиц, но без изменения принятых ими решений. Несомненно институт Уполномоченного – шаг в нужном направлении, но он ни в коей мере не альтернатива и не конкурент специальных органов, обеспечивающих законность и правопорядок, а их союзник в укреплении режима правозащиты.
С аналогичных позиций и, естественно, с признанием главенствующей роли судебной власти рассматриваются в наших условиях взаимоотношения прокуратуры и суда.
Об этой, пожалуй, самой болевой точке наших разночтений с оппонентами говорилось и писалось немало, но следует задуматься хотя бы над некоторыми стандартами, чтобы представить себе, каким бы было сегодня качество правосудия, а следовательно, и гарантий прав человека в уголовном судопроизводстве без участия прокуратуры. Во всяком случае на первых стадиях процесса.
Прокурорами ежегодно выявляется и ставится на учет около 50 тыс. преступлений, ранее незарегистрированных другими органами. Ими же разрешено жалоб по вопросам следствия и дознания свыше 200 тыс. в год, из которых пятая часть удовлетворяется. Справедливость восстанавливается.
Впечатляют и такие данные. Вышестоящими судами за год пересматривается до 50 тыс. судебных приговоров, определений и постановлений. При этом по протестам прокуроров отменяется и изменяется до половины судебных решений от числа всех пересмотренных в кассационном порядке.
137
Об объеме, характере, гуманистической направленности надзорной деятельности прокуратуры свидетельствует повышение ее результативности. Так, если в 1993 г. прокурорами выявлено 142 тыс. случаев нарушений законов, в 1994 г. – 198 тыс., в 1995 г. – 241 тыс., в 1996 г. – 286 тыс. За первое полугодие 1997 г. – свыше 182 тыс., в том числе нарушений законов о труде – 43880, более 6600 – о жилищном, около 7400 – о пенсионном законодательстве, охране прав инвалидов и престарелых и почти 24 тыс. нарушений об ущемлении прав несовершеннолетних. И это только заодно полугодие!
За это же полугодие по протестам прокуроров всего отменено или изменено более 38400 правовых актов органов власти, управления и контроля, большинство из которых грубо нарушало права и свободы граждан.
Разве эта деятельность прокуратуры не является помощью суду в защите прав человека? В чем же здесь усматривается препятствие для эффективности судебной власти, как об этом твердят ученые радикалисты.
Тем более законом прямо установлен судебный контроль за законностью и обоснованностью действий и решений органов уголовного преследования и самого прокурора. С принятием недавно основ законодательства о судебной системе и вытекающими отсюда целой серии федеральных законов, определяющее влияние судов на режим законности и права человека многократно возрастает. Но все это вовсе не означает ослабления роли прокуратуры в деле надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. И здесь мы убеждены, что прокуроры должны обладать достаточными полномочиями, чтобы предупредить и пресечь неправомерные задержания граждан, неосновательное привлечение к уголовной ответственности, нарушения неприкосновенности жилища, частной собственности, другие нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина, которые, к сожалению, еще весьма распространены и не обнаруживают тенденции к сокращению.
Не следует идеализировать деятельность и статус самой прокуратуры, отягощенной пока еще и стереотипами прошлого и профессиональными недугами. Именно поэтому ее кадры, оказавшиеся на переднем крае борьбы с правовым беспределом, под огнем критики общественности и власти, может быть более чем другие их коллеги по правоохране, заинтересованы в сильной судебной власти. И если мы сегодня ратуем за сильную прокуратуру, то, конечно, не за счет суда.
Суд – это открытая состязательная арена равных, способных самостоятельно отстаивать свои права. Формируя новое гражданское общество
138
на базе плюрализма форм собственности, где коллективистские интересы будут сочетаться с личными, российский суд объективно займет достойное место на вершине природоохранной пирамиды. И не только силой легальных установлений, но и неизбежной эволюцией людской психологии и общественного сознания.
В последнее время упрочилось положение прокуратуры в государственном механизме обеспечения законности. Опубликованная в 1994 г. Концепция развития российской прокуратуры на переходный период выдержала проверку временем.
Главное заключается в том, что прокуратура, как государственная структура, сохранилась в национально особенной форме, несмотря на предъявляемые в этом отношении непростые для российской системы условия со стороны Совета Европы. В заключительном документе международного семинара «Прокуратура в правовом государстве», проходившем в Москве 8-9 января 1997 г. под эгидой Совета Европы, констатируется, что «конституционный статус и компетенция этого института (прокуратуры – ред.) могут различаться в зависимости от страны, ее истории, правовой культуры и хода институционной реформы», а также, что «главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского общества»[1]. Концепция продолжает оставаться теоретическим фундаментом организации и деятельности прокуратуры.
Вместе с тем произошедшие за последние три года изменения в законодательстве, в жизни общества, накопленный опыт государственного строительства и правоприменительной практики делают необходимым некоторые дополнения нормативного развертывания статуса прокуратуры на базе основных направлений ее деятельности.
Требует уточнения, конкретизации формула правозащитной функции прокуратуры. Генеральный прокурор РФ должен быть наделен правом законодательной инициативы (в настоящее время такое право предоставлено многим прокурорам республик, краев и областей законодательством субъектов Федерации) и правом обращения в Конституционный Суд РФ как по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, так и другим вопросам, касающимся нарушений прав граждан и интересов государства. Правомочия прокурора по координации деятельности
139
правоохранительных органов в борьбе с преступностью следовало бы распространить и на сферу других правонарушений, затрагивающих права граждан и интересы государства.
Нуждается в совершенствовании взаимодействие органов прокуратуры с представительными (законодательными) органами, с Уполномоченным по правам человека и аппаратом Президента РФ в целях предотвращения принятия правовых актов, противоречащих нормам Конституции РФ и федеральным законам, регулирующим права граждан и защищающим интересы общества и государства.
Актуальной является необходимость повышения гласности правозащитной деятельности прокуратуры, активизации ее взаимодействия со средствами массовой информации и общественными объединениями, особенно с теми из них, деятельность которых специально запрограммирована на защиту прав и свобод человека. Существенное профилактическое значение имеет участие прокуратуры в правовоспитательной деятельности.
Не ослабляя внимания к другим функциональным обязанностям прокуратуры, таким, как уголовное преследование, участие в правосудии, ее приоритетом в современных условиях является реализация правозащитного потенциала по всем направлениям и отраслям прокурорской деятельности.