Предыдущий | Оглавление | Следующий

Ю.А. Тихомиров

ГЛАВА 7. УКРЕПЛЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное управление всегда отражает наиболее динамичную и многообразную деятельность государства. Оно осуществляется преимущественно органами исполнительной власти, но включает в свою орбиту и другие государственные органы, а также учреждения, организации и предприятия Государственное управление – регулирующее, оперативное, распорядительное, контрольно-надзорное – должно строиться на основе норм разных отраслей права и особенно административного права.[1] Само предназначение управления и всей исполнительной власти – действовать на основе и во исполнение закона. Такова незыблемая конституционная доминанта любого вида государственной деятельности.

К сожалению, государственное управление пока грешит забвением закона, а его субъекты часто превышают меру легально разрешенного и дозволенного, то игнорируются и нарушаются положения Конституции и уставов, то обостряется противоборство исполнительных органов с представительными органами и местным самоуправлением, то подзаконный акт «подавляет» нормы закона, то самоуправство и произвол государственных служащих вызывают резкое недовольство граждан. Одна из причин в том, что в статутных законах и положениях о министерствах и иных органах задачи обеспечения законности и соответствующие средства выделяются редко и очень скупо.

Президент Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию, в своих выступлениях не раз обращал внимание на плохую работу органов исполнительной власти, порождающую правонарушения и преступность. Выдвинутая формула «управление на основе закона» должна стать основой для всех видов государственной деятельности. И ее последовательное применение служит обеспечению строгой законности в управлении и повышению его эффективности.[2]

Пока же уровень законности в сфере государственного управления очень низок Причины правонарушений здесь весьма разнообразны, но их

99

можно в укрупненном виде выразить следующим образом: а) слабая правовая урегулированность управления, б) низкая управленческая квалификация и правовая культура должностных лиц, служащих, в) коррумпированность части государственных служащих и «сращение» некоторых государственных структур с преступными группами, г) боязнь новых решений и перестраховка, бездействие, д) противопоставление законности и целесообразности в процессе деятельности, принятия решений, оценка ситуаций и функциональных поступков работников, е) преувеличенная роль административного усмотрения сверх рамок закона и легально установленной компетенции органа, должностного лица, служащего.

Названные причины являются довольно устойчивыми и не исчезают в ходе больших и малых административных перестроек. Поэтому их нужно хорошо знать, вовремя выявлять и умело предотвращать. Многообразные и динамичные управленческие ситуации не должны скрывать подобные причины, поскольку их игнорирование ведет к отклоняющемуся «управленческому поведению».

Разумеется, в государственном управлении решающим является человеческий фактор, т.е. служащие, знающие свои задачи и полномочия, и умело их выполняющие. И сколь бы ни были полезны четкие нормы процедуры, именно от работников управления[3] зависят отношение к ним и объем и характер применения. Показательны в этом смысле оценки ориентации служащих регионального уровня, полученные в результате социологических опросов. Так, 24,4 % чиновников ориентированы исключительно на власть, 7,6 % – на граждан, 52,2 % – на обе цели, 16,8 % – затруднились ответить, 26,5 % опрошенных признали, что не имеют четкой стратегии, 23,9 % – считают главными процедурные вопросы, 89,6 % сообщили, что знают об установлении их должностных обязанностей, но 21,3 % не знакомы с их содержанием. Лишь 60,4 % считают, что решения принимаются вовремя. Как видно, есть резервы для упорядочения и стимулирования труда служащих.

В сфере государственного управления важнейшим вопросом ее правового обеспечения является правильное установление компетенции государственных органов и ее строгое соблюдение. Первое – необходимо, прежде всего, в специальных законах и Положениях определить статус каждого органа – его задачи, функции, полномочия, взаимодействие, ответственность. Пока это делается не всегда.

Второе – объединение в понятие «полномочие» прав и обязанностей исполнительного органа диктуется тем, что он не может не реализовать

100

свои права и обязанности, и наделен легальными средствами для исполнения возложенных на него задач. Ведь госорган является «правообязанным» не только перед государством и перед обществом, но и перед гражданином[4].

Как этого добиться? Можно рекомендовать. На каждую сферу (экономическую с ее отраслями, участками, социальную, политическую и др.) как на объект деятельности органов исполнительной власти «наложить» соответствующую функцию, каждая из которых состоит из общих и специальных полномочий. Предложим следующую классификацию:

1) руководящие функции-полномочия «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»;

2) регулирующие функции-полномочия «регулирует», «устанавливает», «обеспечивает»;

3) расчетно-аналитические функции-полномочия «изучает», «разрабатывает», «подготавливает», «рассматривает», «оценивает»;

4) организационные функции-полномочия «организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»;

5) контрольные функции – «проверяет», «заслушивает», «контролирует».

Каждое полномочие в свою очередь может быть дифференцировано. Например, полномочие «решает» можно выразить как решение, принимаемое «самостоятельно», «по согласованию», «совместно», «предварительно».

По способу юридического закрепления полномочий можно различать «компетенционно-рамочный», «закрытый» перечень, «открытый перечень», «перечень с допущением других нормативно установленных полномочий». Для органов общей компетенции (Правительства, администрации и др.) более целесообразно сочетание первого и четвертого способов, для органов специальной компетенции (министерств, комитетов, отделов и др.) лучше применять первый и второй способы, для публичных корпораций и государственных акционерных обществ – первый. Для однородных органов комбинация полномочий меняется сверху вниз.

Третье – весьма противоречиво протекает процесс осуществления компетенции государственных органов. Это выражается в следующих нарушениях законности, а) вмешательство в сферу деятельности других органов и должностных лиц, б) подмена и присвоение функций других органов, в) неисполнение государственных функций, г) ошибки в принятии

101

правовых актов, д) препятствие в осуществлении законных действий, е) необеспеченность действий госорганов и должностных лиц легальными средствами.

Изучение практики государственного управления свидетельствует о многочисленных компетенционных нарушениях положений Конституции, законов, актов Президента и Правительства, губернаторов. Но есть немало отступлений от «правовых параметров» и в деятельности федеральных органов и в их взаимоотношениях с государственными органами субъектов Российской Федерации, а также в отношениях последних с органами местного самоуправления. Например, в Ступинском районе Московской области были ликвидированы выборные поселковые и сельские органы. Возникающие вследствие этого «сбои» резко снижают эффективность деятельности государственного аппарата. И жаль, что они часто остаются безнаказанными.

С сожалением приходится отмечать слабое и эпизодическое «включение» государственных органов, учреждений и предприятий в процесс выполнения законов. Чаще всего они ориентируются на последующие и запоздалые реакции, на обнаружившиеся нарушения законности. Редко принимаются программы реализации одного или пакета взаимосвязанных законов, хотя их составление в прошлые годы рядом министерств СССР себя вполне оправдало Правительство, администрация, министерства, департаменты и службы – на уровне Федерации и на уровне ее субъектов – от случая к случаю принимают решения о мерах по выполнению отдельных законов, притом чаще в случаях прямого указания закона. Так, Федеральное Правительство приняло 1 ноября 1997 г. постановление «О мерах по реализации Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Но это – редкий случай.

Между тем, гораздо полезнее иной механизм обеспечения законности в государственном управлении. Речь идет, во-первых, о комплексе взаимосвязанных мер в виде долгосрочной целевой ориентации, программы, плана мероприятий; во-вторых, о систематической и последовательной деятельности в русле закона; в-третьих, об издании правовых актов «во исполнение закона», как указанных, так и предполагаемых, об изменении и отмене устаревших актов и норм; в-четвертых, о перестройке функций и структуры органов и организаций, их взаимоотношений в новом легальном режиме; в-пятых, о высокой юридической квалификации кадров руководителей и специалистов, когда она рассматривается в качестве обязательного требования к любой должности («правовой стандарт»).

102

Реализация названных элементов, несомненно будет способствовать более высокой эффективности государственного управления путем повышения уровня законности.

Первостепенное значение имеет стабильный порядок подготовки, принятия и выполнения правовых актов. Введение их официальной и устойчивой классификации затруднено из-за задержки принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах». В ряде республик и областей приняты подобные законы, но в них немало путаницы в нормативной характеристике видов актов, оснований их принятия, способов толкования, механизмов разрешения юридических коллизий. На федеральном уровне полезны «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной уласти и их государственной реализацию). Отступления от них в виде выбора произвольной формы актов, нарушений норм законов, процедур согласования, требований к оформлению часто таят в себе ограничения прав граждан и юридических лиц. И это побуждает Министерство юстиции РФ требовать корректировки таких актов.

Полезные правила подготовки, принятия и выполнения решений (правовых актов) подготовлены Институтом законодательства и сравнительного правоведения и одобрены администрациями Тверской, Воронежской и других областей, а также Министерством топлива и энергетики.

Приходится преодолевать устойчивые противоречия между законом и подзаконным актом. Назовем ряд требований к подзаконным актам, которые необходимо неукоснительно соблюдать:

а) подзаконные акты издаются строго в пределах компетенции (полномочий), установленных законом. Рамки компетенции служат как нормативным ориентиром, так и юридическим ограничителем;

б) подзаконные акты по своей форме должны соответствовать тем видам, которые определены в законе для данного органа или вида деятельности;

в) органы исполнительной власти обязаны принять те виды актов, которые точно и конкретно названы в законе, или в положении об органе;

г) подзаконные акты издаются для решения тех вопросов, которые определены в законе, в виде типологии или перечня вопросов;

д) подзаконные акты должны быть изменены или отменены в соответствии с законом.

Равным образом требуют преодоления допускаемые превышения меры договорного регулирования, когда договоры и соглашения между Федерацией и ее субъектами, между их органами исполнительной власти либо дублируют законы и положения об органах, либо нарушают нормы конституций и законов. И жаль, что договорной «бум» по-прежнему поддерживается на разных уровнях.

103

Законность органически связана с государственной дисциплиной[5]. Пока не в полной мере применяются положения Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». В нем установлено, что однократным грубым нарушением дисциплины является нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов и решений судов. Виновные в этом не подлежат в течение года премированию, представлению и награждению, повышению в должности и т.п., они могут быть понижены в должности и направлены на внеочередную переаттестацию.

И отрадно, что Главное Контрольное Управление Президента РФ за первое полугодие 1997 г. проверило исполнение 673 указов и 1820 содержащихся в них поручений. По итогам проверок освобождены от занимаемых должностей 25 руководителей исполнительных органов, возбуждено 25 уголовных дел. Возвращены в бюджеты 29,3 млрд. рублей[6].

В сфере государственного управления возникает много административно-правовых нарушений. Их устранению посвящен Кодекс об административных правонарушениях, ныне в Государственной Думе рассматривается его обновленный вариант. В действующем КоАП главы 5-14 посвящены видам административных правонарушений, как в различных сферах государственной жизни (торговля, финансы и т.п.), так и применительно к установленному порядку управления. Часть статей главы 14 регулирует составы, связанные с посягательством на порядок отправления правосудия, часть – прокуратуры. Большая часть статей посвящена нарушениям административных правил, а также самоуправству, неповиновению или невыполнению законных распоряжений или требований соответствующих госорганов или должностных лиц.

В этих составах нужно видеть не только систему административных санкций. Важно, чтобы уполномоченные органы и должностные лица строго соблюдали основания и процедуры их применения. Пока здесь немало злоупотреблений и нарушений прав граждан.

Укреплению законности в сфере государственного управления способствует реализация Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (1993 г.). Подчеркнем в данной связи ряд его положений. Во-первых, гражданами могут быть обжалованы в суд любые действия (решения) государственных органов, учреждений, предприятий и организаций. Кроме

104

случаев, предусматривающих иной порядок субъектного обжалования Во-вторых, круг государственных органов не ограничен. Это органы, образуемые в соответствии с Конституцией Федерации или ее субъекта, законодательными органами. В-третьих, могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения)' государственных органов, учреждений, организаций. В-четвертых, установлены основные критерии обращения граждан- нарушение их прав и свобод, создание препятствий для осуществления прав и свобод, незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности либо незаконное привлечение его к ответственности.

Уместно в данной связи отметить: преступления против государственной власти ввиду их большой общественной опасности и уголовной наказуемости выделены в раздел X Уголовного кодекса. К преступлениям против основ конституционного строя и безопасности государства отнесены, в частности, такие составы, как насильственный захват власти или насильственное удержание власти (ст. 278), публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя (ст. 280). К преступлениям против государственной власти и интересов государственной службы отнесены злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), превышение должностных полномочий (ст. 280), присвоение полномочий должностного лица (288), получение и дача взятки (ст. 290, 291). Строго караются преступления против правосудия, в частности, воспрепятствование его осуществлению, против порядка управления (дезорганизация нормальной работы учреждений, самоуправство, сделки с документами и т.д.).

Судебный контроль становится элементом правообеспечения любой деятельности[7]. Приведем некоторые факты. Все чаще на действия и решения должностных лиц, государственных органов, организаций и органов местного самоуправления подаются жалобы в суд.

В октябре 1997 г. Новгородский городской суд рассмотрел иск экологов об отмене решений местных администраций по отводу земель для Российского акционерного общества «Высокоскоростные магистрали». Не считаясь с опросами общественного мнения и не дожидаясь результатов государственной экологической экспертизы, что предусмотрено законом. Суд, однако, отклонил иск. Готовится разбор дела в областном суде.

Иной исход аналогичного дела – во Владимирской области, где глава администрации издал постановление о региональном центре технического

105

захоронения промышленных и твердых бытовых отходов, без согласования с органами местного самоуправления. Прокурор подал протест, который губернатор оставил без внимания. Обращение прокурора в областной суд помогло – суд признал постановление незаконным, поскольку нарушались статьи земельного, водного, лесного законодательства, закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Еще пример. Минфин задолжал местным органам Волгограда более 250 млрд. рублей для выплат пособий, пенсий и т.п. По инициативе мэрии был организован сбор подписей граждан под жалобой на бездействие Минфина, препятствующее осуществлению конституционных прав граждан. Мэр города по поручению своих избирателей передал коллективную жалобу в Генеральную прокуратуру и предъявил иск Правительству через Басманный суд города Москвы.

И Минфин обращается в Арбитражный Суд Москвы с исками по поводу взыскания долгов государству разных акционерных обществ.

Довольно часто министерства и ведомства не реагируют на положения закона и не издают актов для их исполнения. Например, доверенность на получение пенсии или вклада можно удостоверить не у нотариуса, а в отделении связи или банке, к тому же бесплатно (ст. 185 ГК). Однако Министерство труда и социального развития, Министерство связи ничего не сделали, чтобы их низовые структуры действовали в соответствии с нормой закона. А те ждут... указаний сверху и изменений инструкций. Волокита чиновников, поборы, взятки и нарушения прав граждан порой достигает страшных масштабов (Российская газета, 1996 г., 7 декабря). Нормы таможенного кодекса, иные правила бесцеремонно попираются на таможнях, а таможенные управления и государственный таможенный комитет не пресекают беззаконий. Сигналы прессы и письма граждан остаются без внимания (Российская газета, 1996 г., 10 октября; Московский комсомолец, 1996 г., 20 июля).

Весьма показателен механизм судебного рассмотрения вопроса о законности актов законодательных и исполнительных органов. Так, осенью 1997 г. Мособлсуд признал незаконным отказ Мособлдумы провести – по просьбе губернатора – референдум о сокращении числа депутатов, работающих на постоянной оплачиваемой основе. Суд назначил проведение референдума. Обддума посчитала решение суда противоречащим федеральному и областному законодательству о назначении референдума законом. В ноябре коллегия по гражданским делам РФ рассмотрела жалобу депутатов и оставила ее без удовлетворения. Но дело не закончилось.

В повестке дня – постепенное формирование в стране административной юстиции. Как известно, согласно п. 2 ст. 118 Конституции РФ од-

106

ной из форм осуществления судебной власти является административное судопроизводство. Даже обновленный КоАП, чем занимаются юристы в последние годы, не позволяет решить данной задачи. Нужна административная юстиция, о которой немало писали русские дореволюционные юристы и которую в том или ином виде признают современные юристы Делались первые шаги в данном направлении, когда несколько лет назад был подготовлен проект закона об административной юстиции. Сотрудники Института, среди которых был и автор, высказались тогда против ее поспешного введения. Ведь нужны предварительные действия и постепенные новации. Во-первых, требуется обновление КоАП. Во-вторых, необходимо приступить к подготовке Федерального закона об административной юстиции. Постепенное введение его в действие означает, что сначала могут создаваться административные коллегии в крупных регионах или Верховных, областных судах. Другой вариант – Высший Административный суд может пока работать по «польской модели» «выездными составами» в регионах. Лишь через несколько лет будут созданы предпосылки для формирования системы административных судов.

В-третьих, к моменту создания системы административных судов нужно подготовить Кодекс административного судопроизводства. Он без труда «впишется» в основы административно-процессуального законодательства, а именно в ту часть «федерального регулирования», которая требует единообразного регулирования.

Конечно, нельзя исключать того, что положения действующего Закона о судебном обжаловании вполне могут быть использованы. Не исключены также коррекции подведомственности дел, отнесенных к арбитражному судопроизводству. Главное же состоит в планомерном формировании административной юстиции, которая сможет способствовать решению двух задач – обеспечению прав граждан в управлении, в отношениях с госорганами и публичными службами, и разрешение споров о компетенции органов исполнительной власти.

Обеспечению законности в сфере государственного управления способствует и общий надзор органов прокуратуры. Правда, в отличие от прошлых лет эта функция оказалась довольно ограниченной, с чем никак нельзя согласиться. Отказ или сужение общенадзорной деятельности ввиду якобы универсальности судебного контроля не отражают российских исторических традиций и реальных потребностей практики.

Поэтому закрепленную в Федеральном законе «О Прокуратуре Российской Федерацию) функцию надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,

107

органами высшего управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст. 2) нужно осуществлять в полном объеме и эффективно. Принесение протестов, представление прокурора, участие в правотворческой деятельности, рассмотрение и разрешение заявлений и жалоб граждан служат реализации этих функций. Их надо осуществлять последовательно и настойчиво, добиваясь предотвращения и устранения нарушений законности. Важно, чтобы действие органов прокуратуры не игнорировались, а получали бы легальную поддержку со стороны государственных органов, учреждений, предприятий и должностных лиц.

Так, 8 января 1997 г. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга рассмотрело протест прокуратуры города на статью 8 Закона Санкт-Петербурга «О сборе за парковку автотранспорта в Санкт-Петербурге». Признав обоснованными требования прокурора Законодательное Собрание поручило координационной группе по законодательству представить проект закона о внесении соответствующих изменений в названный закон. А 26 февраля того же года Законодательное Собрание отклонило протест прокурора на свое постановление о разграничении государственной собственности в Санкт-Петербурге.

В целом же предстоит как расширять сферы общего надзора, так и менять отношение к нему со стороны властей и должностных лиц.

Разумеется, юридические коллизии, споры и нарушения законности в сфере государственного управления следует предотвращать и устранять с помощью комплекса средств. Имеется в виду точная регламентация статуса госорганов, должностных лиц и др. правовая ориентация управленческой деятельности[8]. Знание гражданами своих прав и умение их использования, система приостановления и отмены незаконных решений, судебные и иные процедуры, переговоры и достижения согласия по поводу подведомственности дел[9], функций госорганов. Можно сделать общий вывод: укрепление законности в государственном управлении является важнейшим средством его эффективности и демократичности.

108

Предыдущий | Оглавление | Следующий



[1] Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998

[2] Федеральные законы и исполнительная власть // Журнал Российского права. 1997. № 3

[3] Зинченко Г. Региональная элита на государственной службе // Власть. №11. 1997. С. 56, 61.

[4] Исполнительная власть в Российской Федерации М., 1996

[5] Государственная дисциплина и ответственность. Л., 1990.

[6] Президент, Парламент, Правительство. 1997. Ноябрь. С. 16-17.

[7] Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации: Учебное пособие. М., 1996

[8] Так, социологические исследования ученых показывают, что половина опрошенных служащих нацелена на внутриведомственные интересы, треть – на задачи своих руководителей, и только десятая часть – на удовлетворение нужд граждан (Власть. 1997. № 11. С. 57) В Томской области 71 % признали, что считают себя ущемленными властью. А вот образ власти в представлениях томичей инструмент решения городских областных проблем – 29 %, способ решения своих проблем – 38 %, враждебная простым людям сила – 15,3 % (Томская область: управление, политика, экономика. № 1. 1997. С. 36)

[9] Обращение Государственной Думы и Президента о нецелесообразности изменения подведомственности государственной противопожарной службы // СЗ 1997. № 48. Ст. 5529.










Главная| Контакты | Заказать | Рефераты
 
Каталог Boom.by rating all.by

Карта сайта | Карта сайта ч.2 | KURSACH.COM © 2004 - 2011.