Предыдущий | Оглавление | Следующий

В.Д. Ермаков, О.П. Бедный

ГЛАВА 6. ЗАКОННОСТЬ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

На фоне продолжающегося осложнения социально-экономических условий проживания проблема экологического неблагополучия России приобрела особую остроту и представляет реальную угрозу биологическим основам здоровья и жизнедеятельности населения.

По экологическим причинам в стране ежегодно гибнет несколько сот тысяч человек и ухудшается здоровье многих миллионов. 15 % территории фактически представляют собой зоны экологического бедствия. 85 % населения дышат воздухом, загрязненным значительно выше предельно допустимых концентраций. Почти каждый второй житель России использует для питья воду, несоответствующую санитарно-гигиеническим требованиям.

Медико-биологическими исследованиями установлено, что свыше 80 % злокачественных опухолей возникает под действием факторов внешней среды.

Порядка 90-95 % заболевания органов дыхания и 30-40 % заболевании общего характера связано с низким качеством окружающей природной среды.

В России каждый 10-й ребенок рождается с врожденными аномалиями, средняя продолжительность жизни мужчин снизилась до 59 лет. Отмеченные изменения на генетическом уровне можно рассматривать как первые симптомы вырождения нации. Проблема обострилась настолько, что в числе первоочередных необходимо решать задачу обеспечения экологической безопасности страны.

Огромен и материальный ущерб от нарушения экологических требований. В целом масштабы стоимостной оценки вреда от экологических правонарушений соизмеримы с годовыми доходами, поступающими в бюджет страны. В частности, по данным Межведомственной комиссии по экологической безопасности Совета безопасности РФ, последствия ежегодного загрязнения земельных и водных ресурсов разливами нефти экспертно оцениваются в несколько миллиардов долларов. Таких же размеров достигает стоимость незаконно изымаемых и нелегально вывозимых в другие страны биологических ресурсов шельфа и экономической зоны.

Все это дает основание говорить об особой, приоритетной значимости экологических проблем в жизни российского общества и государства.

83

К одному из важнейших условий решения этих проблем относится дальнейшее укрепление законности.

В настоящее время правовая база природопользования и охраны окружающей природной среды, непрерывно обновляясь, представляет собой довольно сложную систему федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных актов межведомственного характера, а также и ведомственных нормативных документов.

В связи с этим в ряде научных трудов дискутируются вопросы определения ответственности за экологические правонарушения[1]. Однако признание в качестве самостоятельного вида эколого-правовую ответственность является недостаточно обоснованным. Убедительной представляется позиция Э.Н. Жевлакова, который считает выделение природоохранительной ответственности в значительной степени условным, поскольку правовое регулирование экологических отношений в полной мере осуществляется в рамках уголовного, административного, гражданского и других отраслей законодательства[2].

Негативное влияние, способствующее росту экологических правонарушений, оказывает и стереотип мышления аппаратных работников, которые даже при наличии в законе норм прямого действия, стараются руководствоваться указаниями вышестоящих инстанций или разрабатываемыми ими ведомственными инструкциями.

Не способствует укреплению законности в сфере экологии некоторая расплывчатость норм в Федеративном договоре, природоресурсных законах и других законодательных актах, вносит неоправданность в полномочия федеральных и региональных органов по владению, управлению и использованию природных ресурсов. Так, в ходе проведенной Генеральной прокуратурой РФ проверки исполнения законодательства о недропользовании, помимо явных правонарушений, были выявлены и спорные ситуации, вызванные тем, что нормы природоохранительного законодательства получали различное толкование о ведомственных документах. Количество таких документов увеличивается. В этих условиях субъекты хозяйственной деятельности и исполнительные органы государственной власти не всегда успевают отслеживать изменения действующего законодательства, продолжая руководствоваться утратившими силу юридическими нормами и правилами, по существу, совершая многочисленные правонарушения.

Экологические правонарушения по массовости и опасным последствиям достигли таких масштабов, что угрожают национальной безопасно-

84

ста. Это связано, в первую очередь, с несовершенством природоохранного законодательства, недооценкой особой общественной опасности экологических правонарушений, высокой латентностью экологических преступлений, а также неадекватным реагированием органов государственной власти, природоохранных и правоохранных органов на ухудшение обстановки в области охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов Наблюдается тенденция к увеличению принятия незаконных подзаконных актов. Органами прокуратуры их было выявлено в 1991 г. – 690, в 1992 г. -1915, в 1993 г. – 1376, в 1994 г. – 2112, в 1995 г. – 2234, в 1996 г. – 2122.

Такое положение с изданием подзаконных документов складывается не только из-за правового нигилизма, который в значительной степени отмечается во всех слоях общества и в различных звеньях властных структур и органов управления. К основным причинам следует отнести и отсутствие четкого разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации по вопросам собственности на природные ресурсы, что создает предпосылки для конфликтных ситуаций и принятию в субъектах Федерации законов и подзаконных актов, противоречащих нормам Конституции РФ по вопросам природопользования и охраны окружающей природной среды.

Анализ экологического законодательства показывает, что порядка 20-30 % правовых норм носят декларативный характер, отсутствуют механизмы их реализации. Нередки случаи, когда нормативные правовые акты, разрабатываемые в развитие федеральных законов, отражают, в первую очередь, интересы определенных министерств и ведомств, в ущерб экологическим интересам населения России. Так, подведомственными нормативными документами органам исполнительной власти и природоохранным органам фактически предоставлено право определения и использования по своему усмотрению обязательных платежей и штрафов за загрязнение окружающей природной среды, расходовать эти средства на собственные нужды (выдачу премий, улучшение условий труда и проживания и др.) или на выполнение мероприятий, мало влияющих на реальное улучшение экологической ситуации в регионах. Отсутствуют юридические нормы, устанавливающие пределы негативных воздействий, превышение которых приводит к административной или уголовной ответственности.

В новом Уголовном кодексе РФ не нашли отражения качественные изменения характера экологических преступлений: повышение их общественной опасности, расширение сферы распространения групповой и организованной преступности, широкое применение в преступных целях новейших достижений науки и техники. В законодательстве отсутствует четкое определение экологических преступлений, без которых их трудно разграничить с иными сходными преступлениями и иными противоправными деяниями.

85

Для устранения перечисленных недостатков действующего экологического законодательства представляется целесообразным, исхода из положений Конституции РФ о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», разработать и в установленном порядке ввести в действие законы субъектов Российской Федерации и подзаконные документы, обеспечивающие необходимую конкретизацию и адресность норм федерального экологического, а также определенные виды юридической ответственности, – гражданско-правовой, административной и уголовной.

Важно в первоочередном порядке разработать Концепцию экологической безопасности в рамках доктрины национальной безопасности Российской Федерации; предусмотреть требования о необходимости прокурорского надзора в сфере экологии во всех законодательных актах отраслевого природоресурсного права.

На исполнение природоохранительного права негативно влияет отсутствие единой государственной экологической политики в стране. До настоящего времени не определен правовой статус целевых и комплексных экологических программ. Государственная стратегия охраны окружающей среды и устойчивого развития страны, утвержденная Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г., содержит основные направления деятельности в сфере природопользования и охраны природы. Но из-за отсутствия нормативно-правового механизма, финансовых и материально-технических средств положения этого документа не реализуются.

О недостаточном внимании со стороны федеральных органов власти к проблемам экологии свидетельствует также полное игнорирование в Федеральной программе РФ по усилению борьбы с преступностью за 1994-1995 гг., утвержденной Указом Президента РФ от 24 мая 1994 г., вопросов, связанных с решением природоохранных задач.

Слабо были отражены экологические вопросы и в аналогичной Программе на 1996-1997 гг., а также в разрабатываемом проекте Программы РФ по борьбе с преступностью на период до 2005 года.

Чтобы поправить положение нужно в федеральной и региональных программах по усилению борьбы с преступностью предусматривать комплекс мер, относящихся к сфере экологии, включая создание организационно-правового механизма, позволяющего устранить разрозненность действий правоохранительных и контролирующих природоохранных органов. Кроме того, в проекте концепции государственной политики борьбы с преступностью, а также разрабатываемой в настоящее время правоохранительными органами, необходимо уделить внимание стратегии и тактике борьбы с экологической преступностью, показать ее общественную опасность, размах и проявление новых видов преступных посягательств, пре-

86

дусмотреть разработку адекватных мер противодействия, учесть предложения по кадровому, материально-техническому, научному обеспечению ее реализации, расширению международного сотрудничества в части борьбы с экологической преступностью.

В последнее время наблюдается процесс, когда при нарастании сложности и масштабов экологических проблем государственное управление на федеральном уровне в этой области постоянно и целенаправленно ослабляется.

При реорганизации Правительства РФ в последние годы произошли серьезные изменения системы управления в экологической сфере, которые могут также привести к еще более негативным последствиям.

В новом Правительстве Минприроды РФ преобразовано в Госкомитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России), с ограничением его некоторых полномочий в сфере экологии. Одновременно создано Министерство природных ресурсов, которому не подведомственны вопросы охраны земель, лесов и животного мира.

Госкомсанэпиднадзор, выполнявший исключительно важные функции в области экологии человека, ликвидирован как самостоятельный федеральный орган. Еще раньше Госатомнадзор был лишен права инспекций всех без исключения ядерных и радиационно опасных объектов.

Слабым звеном существующей правовой системы является отсутствие действующего механизма реализации норм экологического законодательства, что затрудняет взаимоотношения государственных органов управления и власти с хозяйственными субъектами в области охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов. За последние годы заметно снизился контроль за выполнением природоохранительного законодательства. Это связано, главным образом, с тем, что специально уполномоченные органы по контролю в области охраны окружающей природной среды все больше превращаются в информационно-консультативные службы при органах исполнительной власти, нередко сами покрывают экологических правонарушителей, а также принимают собственные незаконные решения. Такие факты находят отражение в многочисленных документах прокурорского реагирования. В настоящее время только органы прокуратуры, и, в первую очередь, специализированные природоохранные прокуратуры, оказались способными эффективно решать задачи по защите законных прав населения России на нормальные экологические условия проживания и рациональное использование природного потенциала страны. В этой связи важно предпринять дополнительные меры по повышению роли прокурорского надзора в сфере экологии.

С развитием рыночных отношений и формированием многоукладной экономики в России в последние годы значительно возросла роль экономических факторов в решении экологических проблем. По экспертным

87

оценкам порядка 60-70 % от общего объема природоохранных мероприятий регулируются нормами экономической ответственности, которые выражаются, главным образом, в форме обязательных платежей за загрязнение (в том числе и сверхлимитное) окружающей природной среды, за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов, за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов, платежей на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Большая часть этих платежей согласно действующему законодательству должна аккумулироваться в соответствующих государственных фондах и затем расходоваться на выполнение различных мероприятий в области охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов. Принимая во внимание, что в условиях разрушения административно-командной системы управления народным хозяйством сложилась определенная тенденция к сокращению объемов финансирования из традиционных источников (в первую очередь, федерального и региональных бюджетов) значение платности природопользования будет возрастать.

С введением платности природопользования в теоретических трудах по экологическому праву появилось новое понятие – экономическая ответственность за правомерные нарушения природоохранных требований[3]. Однако в научных кругах еще не сложился единый подход к этому понятию. Некоторые авторы считают, что экономической ответственности за уже совершенное нарушение не существует, поскольку в подобных случаях она всегда выступает в форме юридической ответственности[4]. Но здесь упускается из виду, что не всякое экологическое нарушение неизбежно становится правонарушением. Так, за выбросы или сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду в пределах установленных лимитов хозяйствующими субъектами вносятся обязательные платежи, которые по установленному ныне порядку определения и взимания скорее сходны с налоговой системой и не рассматриваются в качестве санкции за причиненный экологический ущерб.

Меры юридической ответственности в этом случае следует применять с целью обеспечения правильного исчисления и своевременного взимания указанных платежей.

Между тем уровень правового обеспечения ответственности как за правомерное, так и за неправомерное нанесение ущерба природной среде не отвечает масштабам этой проблемы. Нормы, регулирующие экологические отношения в рамках экономической ответственности устанавливают-

88

ся в основном подзаконными документами, в них узковедомственные интересы нередко преобладают над экологическими, которые, по существу, отражают интересы проживающего на данной территории населения.

Так, порядок определения, взимания и использования платы за загрязнение окружающей природной среды, установленный различными подзаконными актами, предоставляет широкие возможности решения этих вопросов в каждом конкретном случае региональным органам власти и органам местного самоуправления. При определении размеров платежей за сбросы и выбросы загрязняющих веществ, а также за хранение твердых отходов допускается значительная доля субъективизма.

Отмеченные существенные проблемы в действующем экономическом законодательстве привели к тому, что в условиях, когда на территории России большинство предприятий превышает допустимые нормы сбросов и выбросов загрязняющих веществ (ряд предприятий – в десятки и сотни раз), в 1996 г. за загрязнение водоемов и воздуха зарегистрировано 59 преступлений. Для сравнения следует отметить, что за незаконную охоту, занятие рыбными и другими водными добывающими промыслами за этот же период зарегистрировано 5710 преступлений.

Важным условием повышения эффективности природоохранной работы является целевое использование средств государственных экологических фондов и фондов, предназначенных для воспроизводства и охраны природных ресурсов. Проведенная Генеральной прокуратурой РФ в декабре 1996 г. проверка исполнения законов позволила выявить многочисленные правонарушения при расходовании средств экологических фондов. Однако за их нецелевое использование в лучшем случае, хотя и далеко не всегда, незаконно израсходованные средства возвращаются на расчетный счет экологических фондов.

Помимо нарушений закона, в процессе расходования фондов имеют место случаи финансирования мероприятий, которые только условно можно отнести к природоохранной деятельности (улучшение жилищно-бытовых условий работникам природоохранительных органов, командировки по изучению зарубежного опыта и т.п.). Возникают конфликтные ситуации, требующие толкования соответствующих норм закона, что относится к компетенции Государственной Думы Российской Федерации. Все это затрудняет прокурорам выполнение надзорных природоохранных функций.

В связи с этим в действующее законодательство следует внести изменения и дополнения, устанавливающие в процентах долевое распределение средств по основным направлениям расходования государственных экологических фондов, а также уголовную и административную ответственность за нецелевое использование.

Значение экономических факторов в природоохранной деятельности возрастает, и в ближайшие годы эта тенденция сохранится. Поэтому в

89

правоприменительной практике все чаще требуется стоимостная оценка вреда, причиняемого экологическим правонарушением. Однако на сегодняшний день законодательством не установлены даже принципиальные подходы к определению величины вреда Не проведено в законодательстве разграничения между понятием «ущерб» и «убытки». Все это приводит к значительной доле субъективизма в оценке вреда и, как следствие, к возникновению трудноразрешимых спорных ситуаций. Необходимо внести соответствующие дополнения в Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», природоресурсное законодательство, а также подготовить нормативные документы, устанавливающие порядок оценки вреда и определения убытков и ущерба, наносимых в результате негативных воздействий на окружающую природную среду субъектами хозяйствования, работающими как в штатном режиме, так и в условиях аварийных ситуаций. При этом целесообразно установить вид и степень правовой ответственности в зависимости от количественных и качественных характеристик вреда.

К числу приоритетных направлений работы по укреплению законности в сфере экологии следует отнести:

- подготовку экологических частей (разделов, глав, статей) Административного кодекса РФ; проектов федеральных законов о безопасности потребительских товаров и услуг, об ответственности за нарушения правил эксплуатации природных богатств континентального шельфа РФ, за контрабандный вывоз морепродуктов;

- проработку вопроса о целесообразности создания природоохранной полиции вместо госохотинспекции, рыбинспекции и дальнейшего развития сети природоохранных прокуратур;

- проведение согласованных мероприятий правоохранительных органов Российской Федерации и стран Содружества Независимых Государств по усилению борьбы с экологическими преступлениями и их предупреждению.

В рамках единой системы органов прокуратуры России наряду с территориальными прокуратурами сложились и функционируют специализированные природоохранные прокуратуры.

Начало создания системы природоохранных прокуратур относится к периоду 1985-1986 гг., когда надвигающийся экологический кризис и Чернобыльская трагедия вынудили государство усилить контроль за исполнением природоохранного законодательства. Были приняты меры по совершенствованию прокурорского надзора в экологически неблагополучных регионах, увеличена штатная численность прокурорских работников, создана Каспийская бассейновая прокуратура (на правах областной), а также межрайонные прокуратуры на Байкале (Восточно-Байкальская, Западно-Байкальская), в Хабаровском и Приморском краях, в Сахалин-

90

ской и Камчатской областях. В последующие годы с учетом накопленного положительного опыта сеть таких специализированных прокуратур расширилась, и в 1990 г., накануне распада СССР, на его территории их насчитывалось 110, в том числе две трети в России.

В настоящее время в Российской Федерации функционируют Волжская (на правах областной) природоохранная прокуратура и подчиненные ей 15 межрайонных прокуратур, осуществляющих надзор за исполнением экологического законодательства в Волжском бассейне, а также 48 межрайонных природоохранных прокуратур, действующих в рамках территориальных прокуратур.

В тех областях, где указанные структуры не созданы, соответствующие надзорные функции выполняют территориальные прокуратуры.

Создание и деятельность природоохранных прокуратур, особенно на этапе их становления сопровождалось определенными сложностями организационного порядка, связанными с разграничением объектов надзора и подследственностью. Некоторые неувязки сохраняются и сегодня. Тем не менее, десятилетний опыт показал жизнеспособность и более высокую результативность природоохранных прокуратур в сравнении с аналогичной надзорной деятельностью территориальных прокуратур.

Активность реагирования специализированных прокуратур на нарушения природоохранного законодательства по всем учитываемым статистическим показателям уже на начальном этапе оказалась в несколько раз выше, чем у территориальных прокуратур.

Наиболее существенными результатами отличается деятельность межрайонных природоохранных прокуратур, объединенных по бассейновому принципу в Волжскую природоохранную прокуратуру, подчиненную непосредственно Генеральной прокуратуре РФ. Так, статистические показатели Костромской межрайонной природоохранной прокуратуры, входящей в состав Волжской природоохранной прокуратуры, сравнимы с показателями 29 территориальных прокуратур Костромской области, также осуществляющих надзор в экологической сфере. Это характерно и для других природоохранных прокуратур Волжского бассейна.

Придание Волжской природоохранной прокуратуре статуса областной и вывод из непосредственного подчинения территориальных прокуроров природоохранных межрайонных прокуроров, осуществляющих надзор в бассейне Волги, позволили:

- достаточно глубоко вникать в суть экологических проблем, иметь целостную картину состояния законности в сфере охраны природы в Волжском бассейне, реально противостоять местническим и узковедомственным интересам в использовании природных ресурсов, квалифицированно и своевременно реагировать на экологические правонарушения,

91

главным образом межрегионального характера, добиваясь реального устранения нарушений законодательства и привлечения виновных к ответственности;

- проводить проверки одновременно по всему экологически неблагополучному региону и ставить вопрос об устранении выявленных нарушений природоохранительного законодательства не только на местах, но и перед федеральными органами власти и управления.

Волжской природоохранной прокуратуре удалось найти достаточно четкие разграничения ее деятельности в данной сфере с территориальными прокурорами. Трений и конфликтов на этой почве практически не возникает. Со всеми областными прокуратурами Волжского бассейна составлены протоколы разграничения сфер деятельности территориальных и природоохранных прокуратур.

Проводя работу по сбору, анализу и обобщению информации о состоянии законности в сфере экологии всего Волжского бассейна, аппарат прокуратуры имеет возможность активно заниматься аналитической и методической работой. Практически на базе Волжской природоохранной прокуратуры, с учетом опыта ее работы создан методический центр подготовки документов и обучения кадров прокурорских работников, осуществляющих надзор за исполнением природоохранного законодательства.

В ряду других причин относительно высокой результативности работы Волжской прокуратуры (профессионализм кадров, отлаженные взаимоотношения с территориальными прокуратурами и контролирующими органами и т.п.) особо следует подчеркнуть ее правовую и фактическую независимость от местных властей, позволяющую многим прокурорам занимать смелую и бескомпромиссную позицию в борьбе с браконьерством и злостным нарушением природоохранного законодательства.

К сожалению, как в Волжском бассейне, так и во многих других регионах России экологическая ситуация остается крайне сложной, что диктует необходимость наращивать усилия всех государственных, в том числе и правоохранительных органов по охране и восстановлению естественной среды обитания человека. Повседневная практика свидетельствует о том, что только силами природоохранных и контролирующих органов остановить разрушительный экологический беспредел невозможно.

Эти органы снизу доверху замыкаются на исполнительную власть, принимающую окончательные экономические и экологические решения. В силу зависимого положения они часто вынуждены идти на компромиссы, потакать местническим и ведомственным интересам, а принципиальная позиция отдельных контролеров нередко властями просто игнорируется. В самих этих органах в последнее время происходит процесс коммерциализации, сращивания с теневой экономикой, укрытия злоупотреблений должностных лиц.

92

Надзор природоохранных прокуратур необходимо распространить также на исполнение международных договоров России в области охраны окружающей среды, ратифицированных в установленном порядке и имеющих прямое действие.

Осуществление наиболее эффективного надзора за исполнением действующих в сфере экологии (включая природопользование, охрану окружающей среды, обеспечение экологической безопасности) несколько сотен законов и указов нормативного характера Президента РФ, оказание прокуратурой действенной помощи различным ветвям власти в их деятельности в сфере экологии, возможны только со стороны специализированных природоохранных прокуратур.

Совершенствуя систему таких органов прокуратуры, следовало бы не ограничиваться какой-либо одной моделью их организации. В зависимости от сложности решаемых задач, объема надзорной работы в сфере экологии одновременно могли бы функционировать несколько моделей специализированных природоохранных прокуратур

Нынешняя организационная структура органов прокурорского надзора в природоохранной области при всех ее недочетах в основе своей отвечает современным экологическим реалиям и требованиям. В этой связи представляется целесообразным:

- во-первых, сохранить, как наиболее оправдавшую себя, сеть межрайонных природоохранных прокуратур в составе областных, краевых и республиканских территориальных прокуратур;

- во-вторых, оставить функции надзора в указанной сфере за районными, городскими и областными прокуратурами на территориях, где отсутствуют природоохранные прокуратуры. В то же время вряд ли оправдано наличие двух прокуратур – территориальной и природоохранной в городах и местностях с компактным населением. Функции такого надзора могли бы осуществлять городские, районные прокуроры общей компетенции;

- в-третьих, по примеру Волжской прокуратуры, целесообразно создать аналогичные природоохранные прокуратуры на правах областных и в некоторых других регионах России, имеющих жизненно важные природные объекты федерального значения. К таким регионам экологического риска относятся зоны озера Байкал, рек Ангары и Енисея, Северного При-каспия, нефтепромысловые районы Западной Сибири, Норильский промышленный район, рекреационные зоны Черного и Азовского морей, Тихоокеанская зона Сахалина и Дальнего Востока и некоторые другие. При этом надлежит учитывать преимущества межтерриториального (бассейнового) структурного построения государственных природоохранных и контролирующих ве-

93

домств и служб. Возможны также и иные решения, к примеру, создание при прокуратуре РФ комплексных прокурорско-следственных групп для систематического контроля за ситуацией в экологически неблагополучных регионах. О необходимости усиления внимания правоохранительных органов в экологической сфере говорит и опыт зарубежных стран, в частности США, где в аппарате Генерального атторнея по этому направлению функционируют три подразделения со штатной численностью в 300 человек.

Правовые аспекты системы отношений федеральных органов управления и власти с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов относятся к числу ключевых положений действующего законодательства.

Основы этих отношений заложены в Конституции РФ и Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации (Федеративный договор). В Федеративном договоре круг вопросов, относящихся к сфере природопользования и экологии, практически повторяет соответствующие положения Конституции РФ.

Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 76) по предметам ведения Российской Федерации должны приниматься федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. Однако в части природопользования в соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится только установление основ федеральной политики и федеральных программ экологического развития. Для решения этих задач не требуется принятия специальных законов. Их правовое обеспечение предусматривается в отдельных статьях Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Реальные рычаги регулирования экологических отношений, включающие вопросы природопользования, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, охраны окружающей природной среды, в т. ч. особо охраняемых территорий, обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Необходимо принять во внимание, что к совместному ведению относится также координация международных связей субъектов Российской Федерации и выполнение международных договоров Российской Федерации по охране окружающей природной среды.

В этой связи особое значение приобретает проблема разграничения функций и полномочий федеральных органов и соответствующих органов субъектов Федерации в решении природоохранных задач.

94

Принципиальные подходы к решению этой задачи сформулированы в ст. 76 Конституции РФ. Они заключаются в том, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и в соответствии с ними законы и иные правовые нормативные акты субъектов Федерации. При этом той же статьей Конституции РФ по отношению к законодательству субъектов Федерации устанавливается главенство федеральных законов.

На уровне постановки задач такие подходы правомерны и достаточно обоснованы. Однако в конкретных условиях перестройки всей социально-экономической и, соответственно, законодательной систем их реализация связана со значительными трудностями.

Успешное формирование взаимоувязанной на всех уровнях экологической законодательной системы требует наличия двух основных условий: стабильной социально-экономической системы и возможности поэтапного принятия законодательных и нормативных актов. В Российской Федерации эти условия в полной мере еще не сложились.

В социально-экономической сфере активно идет процесс перехода от административно-командной системы к рыночным отношениям. При этом зачастую вместо контролируемого преобразования происходит просто разрушение элементов старой системы без замены их новыми. Все это неизбежно затрудняет решение экологических проблем. В стадии преобразования пока еще находится и сама федеративная система, в частности, идет процесс унификации политического статуса всех субъектов Российской Федерации, что, в свою очередь, должно учитываться при разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере экологии и природопользования.

Далеко не всегда удается обеспечить последовательность создания законодательной базы по установленной Конституцией РФ схеме: Конституционный федеральный закон – федеральный закон – закон субъекта Федерации. Это особенно характерно для республик в составе Российской Федерации, располагающих запасами высоко оцениваемых на мировом рынке природных ресурсов, – нефти, золота, алмазов и др. Республики Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), пользуясь несовершенством федерального законодательства, постарались в собственных законах обеспечить себе максимум суверенитета в части использования природных ресурсов.

В связи с этим уместно отметить, что принятые к настоящему времени законы[5], регулирующие порядок природопользования и устанавли-

95

вающие экологические требования, имеют ряд недостатков. К ним, в первую очередь, относятся:

- недостаточно четкое определение правового статуса и порядка использования природных ресурсов федерального, регионального (субъектов Федерации) и местного значения;

- декларативность ряда юридических норм, связанная с отсутствием адресности и указания ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой и др.) за невыполнение установленных экологических требований);

- противоречия между этими законами по отдельным правовым положениям.

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что действующее экологическое законодательство требует большой и длительной работы по его совершенствованию. В то же время субъектами Федерации издаются правовые акты, ущемляющие интересы всего населения Российской Федерации. Разрешить эту проблему или хотя бы смягчить ее остроту можно, действуя одновременно по двум основным направлениям.

Первое – это дальнейшая работа по формированию системы федеральных конституционных и федеральных законов, законов субъектов Федерации, подзаконных нормативных документов и других правовых актов, четко и всеобъемлюще регулирующих отношения между Российской Федерацией и субъектами Федерации по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

К числу первоочередных задач по разработке экологического законодательства относится разграничение функции по охране и использованию природных ресурсов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Накопленный за последние годы опыт по использованию природных ресурсов позволяет выявить ряд вопросов, которые должны найти отражение в соответствующих нормах правового регулирования. К ним относятся:

- правовой механизм распределения между Российской Федерацией и субъектами Федерации доходов от использования природных ресурсов и расходов по их содержанию и охране;

- экспертиза программ и проектов, связанных с использованием природных ресурсов, выполняемая таким образом, чтобы каждая сторона имела возможность участвовать в оценке правильности способов природопользования, применяемых другой стороной (так, если федеральные органы разрабатывают природные ресурсы, то представители субъектов Федерации, на территории которых они находятся, принимают участие в экспер-

96

тизе), в свою очередь, освоение природных ресурсов субъектами Федерации должно осуществляться в соответствии с федеральными программами, получившими положительное экспертное заключение на федеральном уровне);

- порядок лицензирования целесообразно устанавливать на тех же принципах взаимного контроля.

Второе направление- заключение федеративного договора между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации по охране окружающей природной среды. Необходимость такого договора вызвана тем, что формирование полноценной законодательной системы в сфере экологии потребует много времени. В рамках договора можно ввести в действие нужные юридические нормы. Руководствуясь конкретными обстоятельствами, договоры можно заключить федеральным органам власти с отдельными субъектами Федерации (двухсторонние соглашения). Такие договоры отдельные субъекты Федерации (два и более) могут заключать без участия федеральных органов власти, если решается вопрос об охране и рациональном использовании какого-либо природного комплекса, расположенного на территории двух или нескольких административно-территориальных образований

Важно, чтобы в любых вариантах договоров – федеративном, двухстороннем, межрегиональном – обеспечивалось сочетание интересов отдельных субъектов Федерации и всего населения России.

Эти договоры могли бы стать программой согласованных действий субъектов Российской Федерации и федеральных органов власти и основой последующих соглашений и документов, регулирующих их взаимодействие в решении экологических проблем, а также важной составляющей правовой базы законотворчества в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Исходными положениями договоров должно быть понимание целостности и неделимости окружающей природной среды, единства интересов всех государств в ее сохранении и устойчивом развитии, а также того, что границы между государствами не совпадают с природно-климатическими и бассейновыми границами, и что хозяйственная и иная деятельность на территории одного субъекта Федерации не должна наносить ущерб природной среде, качеству жизни населения и хозяйственной деятельности других.

Поэтому участники договоров должны руководствоваться необходимостью принятия согласованных правовых актов в области охраны окружающей природной среды и рационального природопользования, а также согласованных стандартов и экологических нормативов, обеспечивающих экологическую безопасность каждого человека.

97

Необходимость проведения единой законодательной политики в области охраны окружающей среды осознается уже не только в границах Российской Федерации, но и за ее пределами. Свидетельством тому служит, в частности, одобренный постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ 20 апреля 1994 г. рекомендательный акт Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ «О принципах экологической безопасности в государствах содружества». Он принят для ориентации в странах СНГ согласованной законодательной деятельности, направленной на обеспечение защищенности личности, общества и государства от последствий антропогенного воздействия на окружающую природную среду, а также стихийных бедствий и катастроф.

Предыдущий | Оглавление | Следующий