Предыдущий | Оглавление | Следующий

Механизм обеспечения конституционной законности

 

Государственная Дума оказалась в трудном положении и в конечном счете ее Комитет, подготовивший этот законопроект для первого чтения, сознательно пошел на несогласие с постановлением Конституционного Суда, т.к. признал, что закон о поправке подписывается Президентом РФ после того, как он будет одобрен квалифицированным большинством в каждой из палат Федерального Собрания[1].

Очевидно, что нужны меры для обеспечения конституционной законности при официальном толковании Основного Закона.

В мировой практике наиболее распространенной гарантией на сегодняшний день является принятие поправок к Конституции. Если толкование законодательства Конституционным Судом парламент сочтет неприемлемым, последний, как правило, может внести изменения в Конституцию, которые устранят возможность различного толкования ее норм. Но этот предохранительный механизм не всегда имеется в наличии или ока-

38

зывается слишком неэффективным. Что касается России, то, во-первых, ее Конституция содержит нормы (положения глав 1, 2 и 9), которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Во-вторых, процедура принятия поправок очень сложная и долгая. Даже в случае принятия поправки актом толкования может быть причинен непоправимый вред. В-третьих, потенциально может возникнуть ситуация, когда парламент станет принимать поправки к Конституции всякий раз, когда будет недоволен решением суда. Такая ситуация имела место в Индии. Такое положение сохраняется в Австрии, где парламент включил в конституцию даже правила движения такси в Вене после того, как обычный закон, регулирующий эти вопросы, был отвергнут Судом.

В юридической литературе высказаны предложения о необходимости устранения пробелов и противоречий Конституции прежде всего самим законодателем[2].

Да, это верно при условии стабильности общества. В современный переходный период российской государственности к любым изменениям в Основной Закон следует подходить очень осторожно и взвешено, т.к. возможно стимулировать необратимый процесс распада конституционного пространства в России. Поэтому для укрепления конституционной законности важно не столько изменить ситуацию, делающую необходимым толкование дефектной конституции, сколько расширить процесс официального толкования конституции с одновременным обеспечением дополнительных гарантий ее объективности.

Речь не должна идти о существенном ограничении права Конституционного Суда РФ на толкование Основного Закона (ч. 5 ст. 125 Конституции РФ). Следует лишь разрабатывать и законодательно закрепить дополнительные гарантии для обеспечения конституционной законности официального толкования Конституции РФ путем подключения к этому процессу законодательной власти, ее структур. Целесообразно ввести дополнительные процедуры создания новой нормы путем толкования Конституции. Решение Конституционного Суда РФ о толковании конституционных норм должно быть направлено для ратификации его Федеральным Собранием. Мотивированный отказ от ратификации является основанием для дополнительного обсуждения вопроса в Конституционном Суде РФ, решение которого должно быть окончательным.

Полагаю, что такие процедуры толкования Конституции создали бы дополнительные гарантии для обеспечения конституционной законности.

Поправки и пересмотр Конституции РФ. На сегодняшний день отсутствует четкий правовой механизм (процедуры) внесения изменений, в

39

Конституцию РФ, что создает условия для нарушения конституционной законности.

Ныне действующая Конституция РФ относится к числу «жестких», т.к. внести в нее какие-либо изменения достаточно сложно.

Существуют два разных способа изменения Основного Закона: 1) внесение поправок и 2) пересмотр Конституции. Понятие «пересмотр» употребляется применительно к главам Конституции, которые особо значимы и выражают сущность Основного Закона. Статья 135 Конституции РФ не позволяет вносить в гл. 1, 2, 9 частичные изменения, т.к. они могут быть пересмотрены только в рамках новой Конституции, причем процедура принятия новой Конституции должна быть урегулирована в Федеральном конституционном законе «О Конституционном собрании», который принять не так просто и быстро. Существующий на сегодняшний день законопроект требует серьезной доработки. В отношении остальных глав используется термин «поправки».

Естественно, что сторонники конституционных перемен направляют свои усилия на внесение поправок к гл. 3-8 Основного Закона.

Статья 136 Конституции гласит, что поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ».

Возникает ряд правовых неопределенностей, которые закладывают основания для последующих конституционных нарушений.

Во-первых, не ясно, как можно разделить гл. 1 и 2, с одной стороны, и гл. 3-8 Основного Закона, с другой стороны.

Глава 1 Конституции содержит основы конституционного строя, которые так или иначе конкретизируются в других главах. Изменение, к примеру, полномочий Президента, содержащихся в гл. 4, может затронуть первую главу Конституции.

Во-вторых, любое изменение 1, 2 глав Конституции РФ может быть лишь в форме принятия новой Конституции. Это можно понять, когда речь идет о существенных изменениях конституционных предписаний. Например, в случае попытки отказа от принципа разделения властей необходимо ставить вопрос о коренном изменении конституционного строя.

В других случаях такой подход не оправдан, т.к. не всегда изменения 1-2 глав ведут к пересмотру основ существующего строя (например, проблема двойного гражданства и т.д.).

В-третьих, ст. 8 Федерального конституционного закона о референдуме РФ 1995 г.[3] закрепляет за гражданами (2 млн. подписей) право ини-

40

циировать проведение референдума, а в ст. 3 того же Закона сказано, что на референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ.

Такая неопределенность позволяет смоделировать ситуацию, когда будут собраны требуемые два миллиона подписей за проведение референдума. По его итогам будет принята новая Конституция. Силы, не заинтересованные в этом, способны со ссылкой на ст. 3 Федерального Конституционного закона о референдуме заявить о незаконности Конституции.

Очевидно, для обеспечения конституционной законности следует прежде всего снять вышеназванные и иные противоречия, более тщательно урегулировать вопрос о процедурах и механизме внесения изменений в Основной Закон.

Третий уровень конституционной законности. Нарушения конституционной законности на этом уровне сводятся к таким действиям, когда трудно назвать в качестве нарушенной какую-либо определенную норму Конституции, т.к. страдает в целом «логика конституционного развития», которая является такой же «основой законности в отношении к Конституции, как и ее более конкретные предписания»[4]. Так, в ч. 4 ст. 111 Конституции сказано, что после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур председателя правительства Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. По мнению Авакьяна С.А., если это произойдет, то нарушается логика конституционного регулирования при формальном соблюдении конкретной конституционной нормы. Логика конституционного регулирования в этом случае состоит как бы в том, что Президенту дается свобода для поиска кандидатуры, но свобода эта ограничена целью – найти общий язык с Государственной Думой. Поэтому в случае представления Президентом одной и той же кандидатуры он как бы идет на сознательный конфликт с Госдумой, поэтому «ничего общего с конституционной законностью данный поступок иметь не будет»[5].

Суть таких нарушений состоит в том, что действия высших должностных лиц препятствуют нормальному функционированию Основного Закона, в частности, на работе таких его функций, как укрепление безопасности общества. Другими словами, действия, направленные на подрыв стабильности общества, закрепленной в Конституции, создают условия для конституционного кризиса, что является существенным нарушением конституционной законности.

41

Так и случилось, когда безопасность общества пошатнулась не абстрактно, а конкретно. Вспомним, как в июне 1995 г., когда Госдума проголосовала за недоверие Правительству, последнее на следующий день потребовало голосовать вопрос о доверии себе, т.к. оно, якобы, не может 3 месяца пребывать в состоянии неопределенности. Такие действия едва не привели страну к конституционному кризису, который не произошел, т.к. Президент отстранил от должности наиболее одиозные фигуры членов правительства, и Госдума проголосовала за доверие Правительству.

Складывается парадоксальная ситуация, когда действия высших органов нарушают «логику конституционного регулирования», функционирование Основного Закона, конституционную законность, хотя они предусмотрены ч. 3 ст. 117 Конституции РФ.

Для обеспечения такого рода законности необходимо разрабатывать и законодательно закрепить институт конституционной ответственности[6], которая, в частности, предусматривает «ответственность за ошибочный политический курс, за нанесение ущерба государству, за подрыв доверия народа к органам государственной власти»[7] и т.д.

Четвертый уровень конституционной законности. В случае нарушения конкретных конституционных предписаний речь должна идти о самом низком, четвертом, уровне конституционной законности.

Остановимся на выявлении наиболее типичных нарушений конституционной законности. Одним из оснований их классификации является предмет нарушения исходя из структуры Конституции РФ. Соответственно выделяются три группы.

- нарушение конституционных основ организации и осуществления государственной власти;

- нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина;

- нарушение российского федерализма и единства конституционного пространства.

Проблеме осуществления государственной власти посвящен целый ряд конкретных дел Конституционного Суда РФ, центральным вопросом которых является .проблема разделения властей. Конституция, закрепив его, не раскрыла конкретное содержание этого принципа, что породило целую серию споров[8];

- о совместных постановлениях двух ветвей власти;

- об уровнях принципа разделения властей;

42

- о соотношении законодательной и исполнительной властей;

- о компетенции Президента;

- о функциях законодательной власти (до каких пределов власть может вмешиваться в хозяйственную деятельность);

- о независимости судебной власти.

Причиной таких разногласий является расплывчатость конституционных формулировок. Поэтому для обеспечения конституционной законности необходимо ее устранение путем развития соответствующего конституционного законодательства:

- о прямом и непосредственном действии норм Основного Закона (ст. 15 Конституции РФ, ст. 18 Конституции РФ);

- о проблеме ограничения прав и свобод граждан (ст. 55, ч. 3 ст. 56 Конституции РФ);

- о проблеме опубликования актов (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ);

- о принципе равенства (ст. 19 Конституции РФ) и т.д.

Остановимся на проблеме нарушения ч. 3 ст. 15 и ст. 57 Конституции РФ. Одно из дел было рассмотрено 11 октября 1996 г. Поводом к рассмотрению был запрос арбитражного суда Брянской области в связи с рассмотрением иска по делу товарищества с ограниченной ответственностью «Эйдос» и др. жалобы[9]. Ст. 2 Закона «Об акцизах» гласила, что он вступает в силу 14 февраля 1996 г., хотя Президентом он был подписан 7 марта 1996 г., а опубликован в «Российской газете» 13 марта 1996 г. Государственный таможенный комитет разослал указания во все таможенные органы о взыскании акцизов с 1 февраля 1996 г., т.к. до принятия закона товары, ввозимые с территории стран-членов СНГ в Россию акцизами не облагались.

Заявители полагали, что Таможенный комитет, вводя закон в действие задним числом, нарушил ст. 57 Конституции РФ, согласно которой «законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют».

Постановление было оглашено 24 октября 1996 г., где было признано, что ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в Закон РФ "Об акцизах"» в части, устанавливающей с 1 февраля 1996 г. акцизы на товары, указанные в ч. 2 п. 7 ст. 5, Федерального закона «Об акцизах» не соответствует Конституции.

Очевидно, что в деле обеспечения конституционной законности Конституционный Суд РФ заслуживает самой высокой оценки, но данное дело свидетельствует о некоторых сбоях в механизме обеспечения конституционной законности.

43

Если бы Президент РФ как основной гарант Конституции РФ не подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Закон РФ "Об акцизах"», то Конституционный Суд РФ смог бы уделить больше внимания более сложным проблемам защиты Конституции, хотя субъектом нарушения в конкретном случае является орган законодательной власти.

Складывается парадоксальная ситуация, когда субъекты права, призванные защищать Конституцию, ее нарушают, причем совершенно безнаказанно.

Наряду с активной формой нарушения конституционной законности существует пассивная форма нарушения Конституции, когда демократические правила, заложенные в ней, сознательно остаются пустыми декларациями.

Речь идет о том, что сами нормы Основного Закона так или иначе требуют принятия разнообразных законов, отсутствие которых или затрудняет реализацию Конституции, или реализация происходит в искаженной форме[10].

Наиболее характерным примером нарушения такого рода является ч. 3 ст. 59 Конституции РФ, согласно которой гражданин РФ в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях, имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой. Реализация этого права затруднена из-за отсутствия федерального закона об альтернативной гражданской службе. Более того, в ряде случаев гражданин несет уголовную ответственность. Так, только в 1993 г. было осуждено по ст. 80 УК РФ (уклонение от очередного призыва на действительную воинскую службу) около 1500 человек, что совершенно недопустимо.

Для обеспечения конституционной законности следует осуществлять анализ процесса нереализации конституционных норм со стороны компетентных на то органов (Президент РФ, Федеральное Собрание и т.д.) и соответственно выявить меры их устранения.

Так, можно предложить установить конкретные санкции как для юридических, так и для физических лиц, сознательно затягивающих принятие необходимых нормативных актов. Что касается ответственности юридических лиц, то эта проблема в целом не получила должного законодательного закрепления. После длительных дискуссий уголовная ответственность юридических лиц не вошла в новый Уголовный кодекс РФ 1997 г. Наряду с уголовной ответственностью целесообразно законодательно закрепить такие санкции, как приостановление, роспуск органа го-

44

сударственной власти за систематическое нарушение конституционной законности, что фактически имело место как в истории России, так и в истории государств-членов СНГ (приостановление деятельности Конституционного Суда РФ).

Другой пример. Часть 4 ст. 3 Конституции определила, что никто не может присваивать власть. Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность в виде лишения свободы от 12 до 20 лет за насильственный захват власти или насильственное удержание власти[11]. Тем не менее наряду с уголовной ответственностью необходим специальный закон, конкретизирующий это положение, где бы были ответы на следующие вопросы: что такое присвоение и захват власти; как их различать, какой орган правомочен признать наличие соответствующего состояния, какие права имеет при этом народ.

Следует признать, что власть умышленно уходит от решения этих проблем, хотя на стадии разработки проектов Конституции появилась запись о том, что народ имеет право выступить против власти. Есть сторонники и противники признания права народа на сопротивление. Последние опасаются того, что любые выступления против власти в таком случае, в том числе и вооруженные, будут признаны конституционными.

Очевидно, что народ является субъектом конституционных правоотношений, в которых обязанной стороной выступают властные структуры, на которых распространяется запрет захвата власти.

Власть – это временная власть, т.к. народ передает государству не саму власть, а право на власть. Правовой формой легитимности (законности) власти могут быть только свободные выборы и референдум. В противном случае речь должна идти об узурпации власти, сопротивление которой – закономерное право народа[12]. Исходя из этого, для обеспечения конституционной законности важно конкретизировать ст. 4 Конституции, перечислив случаи права народа на сопротивление незаконной власти, иначе граждане могут произвольно толковать данную конституционную норму, учитывая ее прямой характер действия.

Механизм обеспечения конституционной законности

Заложенные в Основном Законе идеи и правила можно реализовать только в комплексе с экономическими, социальными, нравственными и иными факторами. Поэтому юридический механизм обеспечения конституционной законности не может существовать в отрыве от более широкого

45

понятия до функционирования Конституции. Соответственно правовая реформа может быть реализована только в рамках перестройки всего общества, когда гражданское общество способно блокировать очевидные нарушения конституционной законности.

Полагаю, что юридическим механизмом обеспечения конституционной законности является правовая система в целом, реформирование которой означает, в частности, процесс по обеспечению конституционной законности. Более того, низкий уровень современного состояния конституционной законности свидетельствует о недоработках и просчетах российской правовой реформы.

Задачу обеспечения конституционной законности должны выполнять во взаимосвязи все три элемента правовой системы, а именно: институционный, нормативный, психологический срез правовой системы.

Институционный срез правовой системы включает всех субъектов права, обязанных соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ). Особое место здесь занимает Президент РФ как гарант Конституции РФ (ч. 2 ст. 80). Среди мер, направленных на обеспечение конституционной законности, важно отметить право вето Президента. Анализ отклоненных им законов свидетельствует, что в 36 случаях из 228, что составляет 15,8 %, мотивом отклонения закона является его несоответствие Конституции РФ[13].

Важные функции по обеспечению конституционной законности возложены на Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

Психологический срез правовой системы призван прежде всего сформировать конституционное правосознание в России. Для этого необходима как пропаганда конституционных идей, так и претворение их в жизнь. Постоянное нарушение конституционных норм приводит к деформации конституционного правосознания, когда к Основному Закону относятся как к пустой декларации, тем более, что такое отношение внедрялось в общественное сознание долгие годы. Преодоление таких стереотипов мышления – достаточно сложная задача, требующая кропотливой и длительной работы.

Следует разъяснять, что существуют нормы, которые носят программный характер и их нсреализация на современном этапе не свидетельствует об их изъяне (Россия есть демократическое федеративное правовое государство и т.д.). Опасны те нормы, которые должны действовать, но которые грубо и систематически нарушаются со стороны власт-

46

ных структур, поэтому такого рода искажения деформируют конституционное правосознание. Например, ч. 3 ст. 59 Конституции о праве граждан на альтернативную гражданскую службу и т.д.

Нормативный срез правовой системы охватывает не только Конституцию, но и все действующее законодательство. Важно ускорить принятие Федерального закона РФ «О нормативных правовых актах», где бы официально была закреплена иерархия источников права и ряд других законов.

В рамках обеспечения конституционной законности также важно законодательно закрепить ее критерии, которые на настоящий момент разработаны лишь в научных трудах[14].

Очевидно, что для обеспечения конституционной законности необходимо в рамках правовой реформы совершенствовать во взаимосвязи все уровни российской правовой системы.

Итак, мы рассмотрели основные вопросы по созданию качественно новой концепции конституционной законности, причем ряд важных проблем остались вне предмета изучения (противоречивость норм самой Конституции, критерии конституционной законности и т.д.), что будет отражено в последующих научных разработках.

47

Предыдущий | Оглавление | Следующий