Предыдущий | Оглавление | Следующий

Ю.А. Тихомиров

ГЛАВА 2. ЗАКОН: ОТ ПРИНЯТИЯ ДО РЕАЛИЗАЦИИ

Признание верховенства права органически связано с обеспечением приоритета законов в правовой системе. Это – конституционный императив, который пронизывает весь процесс правотворчества и правоприменения. Закон выступает не только базовым первичным регулятором, но и важнейшим фактором нормообразования и применения правовых норм. Поэтому столь оправдано устойчивое понимание закона, как своего рода ядра законности, поскольку его принятие и действие служит «юридическим магнитом» для всех иных правовых актов.

Жизнь закона сложна и противоречива, она характеризуется большей стабильностью и временной продолжительностью. В ней есть свои циклы, когда законотворчество распадается на ряд взаимосвязанных стадий, последовательно сменяющих друг друга. Эти стадии закреплены в конституциях, уставах, законах и регламентах законодательных органов. И прохождение проекта закона – от его идеи и концепции до принятия, опубликования и вступления в силу до длительного цикла действия со своими стадиями – сопряжено с трудностями и противоречиями. Нарушения законности возникают, по сути дела, на всех этапах зарождения и жизни закона. Разумеется, их гораздо больше в процессе реализации. Поэтому столь важен вопрос о типичных критериях анализа законности правовых актов, поскольку при их популярности и распространенности неизбежен субъективизм в их оценке[1].

В исходной трактовке законности как меры действия закона сделан акцент на формально-юридических аспектах. Их признание не должно, однако, давать повод для преувеличенной оценки права и законности с точки зрения естественного права и неопозитивизма. Признавая важным содержание права, как своего рода этической категории, выражающей истоки и смысл заложенной в нем справедливости, сторонники такого подхода чрезмерно увеличивают дистанцию между формальным и т.н. неформальным правом[2]. А это дает повод субъективистски оценивать обще-

13

образовательные требования формализованного права – законов, указов, постановлений. Подобные оценки близко соседствуют с таким явлением, как правовой нигилизм, которое столь широко распространилось в нашей действительности.

Закон проходит длинную дистанцию своего существования. Но не нужно думать, что его нарушения обнаруживаются лишь в конце пути, в случаях контрольных и надзорных проверок, депутатских запросов, жалоб граждан. Нет, уже на стадии подготовки и рассмотрения законопроектов возникает немало юридических коллизий. Отсутствие надлежащей реакции на них может привести к дефектности еще непринятого закона.

О каких предзаконодательных нарушениях законности можно вести речь? Во-первых, о неверном выборе объекта законодательного регулирования, когда с помощью закона пытаются решить вопрос, требующий принятия подзаконного акта (Указа или постановления Правительства, приказа министерства). Во-вторых, немало случаев, когда в проекте Закона не учитывается содержание статьи 72 Конституции и федеральный проект вторгается в сферу ведения субъектов РФ, а проекты республик, областей и других объектов – в федеральную компетенцию.

В-третьих, анализ содержания вето Президента РФ на федеральные законы и его обращений к председателям Палат Федерального Собрания позволяет отметить следующее. Возражения Президента вызывают концепции законов, противоречащие смыслу конституционных принципов, нормы законов, не соответствующие нормам Конституции, Закона, положения которых противоречат кодексам и другим базовым законам, законы, не соответствующие международно-правовым документам и нормам, нормы законов, ограничивающие права граждан, положения законов, неверно отражающие либо определяющие статус государственных органов, ошибочное применение конституционных понятий, технико-юридические погрешности. Парламент должен реагировать на такие нарушения.

В-четвертых, на заседаниях Государственной Думы нередко вскрываются нарушения законности, допускаемые в обсуждаемом законопроекте. Так, 9 октября 1997 г. депутат Корнилова З.А., выступая в ходе обсуждения проекта государственного бюджета на 1998 год, отметила нарушения в проекте ряда действующих законов. Речь шла о подготовке проекта бюджета на основе непринятого налогового кодекса, о нарушении закона о порядке внесения изменений в бюджет без протоколов согласований с субъектами РФ; об игнорировании статьи 7 Федерального закона «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерацию) – об отдельном финансировании этого региона, об игнорировании статьи 125 Водного Кодекса.

14

В-пятых, при обсуждении проектов законов в Федеральном Собрании и законодательных органах субъектов РФ иногда допускаются отступления от регламентов. А это чревато неверным отражением в проекте всех сторон объекта регулирования.

Качество закона снижается, когда он заменяет правовой акт другого уровня, когда загромождается нормативными определениями, когда технико-юридические приемы используются плохо[3]. Отсутствие или слабая экспертиза законопроектов также могут «заложить» корни нарушений законности.

Как видно, предотвращение нарушений законности на стадии законотворчества служит важнейшим условием будущей эффективности закона и способствует успешной реализации его норм. Причем речь должна идти не об эпизодических и подчас запоздалых мерах, к тому же односторонних и применяемых, главным образом, в случаях выявления нарушений законности. Нет, имеется в виду процесс длительного действия Закона, со своими стадиями и присущими им средствами обеспечения[4].

Естественно, что для реализации неодинаковых по содержанию законов могут использоваться и общие, и специфические способы и средства, т.е. механизмы применения. Так, для гражданского законодательства характерны равенство сторон, осуществление прав по усмотрению граждан и юридических лиц; соблюдение прав и охраняемых законодательством интересов других лиц; уважение правил деловой этики; недопущение ограничения конкуренции; защита прав судом; возмещение убытков.

Для норм конституционного, административного, финансового законодательства в большей мере характерны первичные действия государственных органов, «цепь» актов во исполнение закона, многообразные средства реализации.

Подчеркнем главное: дело не сводится к разовому, поспешному ознакомлению с отдельным законом. Нужна система действия закона, причем любого, иначе госорганы, хозяйствующие субъекты, общественные организации не будут знать основных норм жизнедеятельности. Необходимо наладить систематическое изучение и наблюдение за ходом осуществления законов и их норм. Этому помогает знание основных принципов реализации законов.

Во-первых, этот процесс должен быть непрерывным и включать в себя все стадии: информирование, знание закона, принятие решения «во исполнение», применение норм, контроль, оценку эффективности.

 

15

Во-вторых, для выполнения законов необходимо использовать комплекс средств- юридических, экономических, социально-психологических, организационных. Нельзя ограничиться каким-либо одним средством, ибо это не позволит выявить весь потенциал закона.

В-третьих, в реализации закона должны участвовать все субъекты, предусмотренные его нормами, – представительные и исполнительные органы, суды, предприятия и их трудовые коллективы, граждане и их общественные объединения, средства массовой информации и др. Нельзя ограничивать круг участников только отдельными органами либо органами одного уровня (например, областными, оставляя в стороне федеральные).

В-четвертых, реализация законов должна быть системной, т.е. охватывать ряд однородных законов и их норм, согласовывать меры по их выполнению. Изолированное применение норм одного закона гораздо менее эффективно и может привести к неверному пониманию его смысла.

Для обеспечения системной реализации законов рекомендуется:

а) изучать законы и нормы, связанные между собой объектом регулирования;

б) подготовить и принять целевую программу по реализации однородных законов или норм разных законов, в которой предусмотреть общие меры по их выполнению, материально-финансовые расходы, способы согласования действий, разъяснения спорных положений, контрольные мероприятия, обзор и оценку информации о реальных изменениях в регулируемой сфере;

в) рассматривать правовую норму как условие оптимального решения задачи. Например, для налаживания правильных отношений органов местного самоуправления с предприятием, не находящимся в составе муниципальной собственности, нужно реализовать статьи законов «О местном самоуправлении», нормы ГК и др.

Законодательная норма в качестве средства оптимального решения задачи:

содержит социально полезную цель и обусловленные ею задачи общественного, государственного, регионального, коллективного, индивидуального характера;

определяет субъект и уровень принятия решения;

устанавливает противоправные действия в определенных ситуациях;

ориентирует на выбор оптимальных альтернативных вариантов поведения;

защищает от возможного производственного, хозяйственного риска.

Какова же практика правоприменения?

16

Очень редко рассматриваются комплексно вопросы, связанные с состоянием законности в масштабе страны, региона, отрасли. Из последних мер такого рода назовем Послание Конституционного Суда Верховному Совету Российской Федерации «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации» (5 марта 1993 г.) и заключение Совета Федерации по результатам парламентских слушаний «О состоянии борьбы с преступностью и об укреплении правопорядка в Российской Федерации в современных условиях» (1997 г.). Заслуживает поддержки и распространения опыт МВД РФ, которое подготовило и предало гласности «Отчет перед гражданами Российской Федерации»[5].

Поддерживая высокий уровень конституционной зависимости, Конституционный суд в своих решениях определяет соответствие Конституции федеральных законов и иных актов, проектов международных договоров, разрешает споры о компетенции между конституционными органами. Достаточно вспомнить его постановления о применении налоговых законов, конституционных норм об организации государственных органов и местного самоуправления, о письме ведомств и постановлении Государственной Думы по поводу очередности расчетов (п. 2 ст. 855 ГК).

Обеспечение законности достигается и благодаря контролю и надзору. В процессе контроля, который должен быть систематическим, универсальным и предметным, следует анализировать и выяснить не только фактическое положение дел. Не менее важно: а) выявлять и оценивать степень соблюдения законов и иных правовых актов, специальных правил и нормативных документов, б) правомерность или неправомерность действий должностных лиц, в) виды нарушений законности, их причины, г) вносить предложения по укреплению законности. Административный надзор позволяет расширять сферы функционального мониторинга и проверок

Каждый государственный орган призван осуществлять контрольные функции в своей области, не допуская их забвения и эпизодичности. Нужна последовательность действий. Так, 11 июня 1997г. Государственная Дума приняла постановление «О ходе приватизации в Российской Федерации и допущенных нарушениях законодательства Российской Федерации при ее осуществлению). Было признано необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о предъявлении в судебном порядке исков о признании недействительными или о расторжении сделок приватизации, заключенных с нарушениями законодательства Российской Федерации, об устранении данных нарушений и о привлечении к ответственности виновных лиц.

17

Отмечено, что приватизация проведена без должного законодательного обеспечения, нормативные акты противоречили друг другу, принимаемые исполнительной властью решения и постановления игнорировались или подменялись распоряжениями, письмами и телеграммами. Государственная программа приватизации не была утверждена Федеральным Собранием.

Обращено внимание Правительства на необходимость разработки для представления на рассмотрение Государственной Думы проектов федеральных законов, обеспечивающих справедливое распределение доходов, получаемых обществом и его гражданами, справедливого образования и распределения собственности, а также проектов федеральных законов, пресекающих вывоз денежных средств из России и обеспечивающих возврат денежных средств, помещенных в иностранные банки отечественными юридическими и физическими лицами, для вовлечения их в инвестиционный процесс в стране.

Принята к сведению информация о работе Комиссии Государственной Думы по анализу итогов приватизации в 1992-1996 гг. и об ответственности должностных лиц за ее негативные результаты и Комиссии Государственной Думы по рассмотрению экономического и социального положения, сложившегося в ряде крупных акционерных обществ, предоставленная указанными комиссиями во исполнение постановления Государственной Думы от 12 марта 1997 г. «Об обращении Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности в процессе приватизации государственной собственности».

По материалам работы Комиссии Государственной Думы по анализу итогов приватизации и об ответственности должностных лиц за ее негативные результаты Генеральной прокуратуре Российской Федерации рекомендовано принять меры по определению степени ответственности должностных лиц, виновных в негативных результатах приватизации.

Но подобные контрольные акции со стороны парламентов Федерации и ее субъектов осуществляются редко. Чаще Президент и Правительство проверяют реализацию законов, указов и постановлений. Более эффективным может быть и специализированный ведомственный контроль, функции которого регламентированы. Таковы, например, «Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов» (30 апреля 1996 г.), «Положение о порядке осуществления государственного контроля за рациональным и эффективным использованием газа в Российской Федерации» (12 февраля 1996 г.), «Положение о порядке выдачи предписаний ГКАП России и его территориальными управлениями по вопросам нарушения законодательства и защите прав потребителей» (24 августа 1992 г.).

18

В повестке дня – формирование единой системы государственного контроля, охватывающего в функциональном отношении и формы специализированного контроля.

Не всегда оценки нарушений законности совпадают. Так, в Постановлении Государственной Думы от 24 сентября 1996 г. «О реагировании Генеральной прокуратуры Российской Федерации на факты нарушения избирательного законодательства» отмечено, что Генеральная прокуратура не отреагировала должным образом на предложения, содержащиеся в постановлениях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 4 октября 1996 г. «О фактах нарушения избирательного законодательства при проведении выборов на должность главы администрации (губернатора) Ростовской облаете», от 24 октября 1996г. «О результатах работы Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по проверке фактов нарушения избирательного законодательства при подготовке и проведении выборов на должность главы администрации (губернатора) Ростовской области», от 15 ноября 1996 г. «О нарушениях, допущенных при подготовке и проведении выборов главы администрации Читинской области», от 22 ноября 1996 г. «О грубых нарушениях, допущенных при подготовке главы администрации Владимирской области», от 15 декабря 1996 г. «Об информации группы депутатов Государственной Думы о фактах нарушения законодательства Российской Федерации в ходе выборов главы администрации Астраханской области 8 декабря 1996 года», а также на факты нарушения избирательного законодательства, содержащиеся в обращениях граждан, адресованных в органы прокуратуры.

Предложено Генеральному прокурору рассмотреть письмо Комитета по делам Федерации и региональной политике, Комитета по безопасности, Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе «О реагировании Генеральной прокуратуры Российской Федерации на факты нарушения избирательного законодательства» и принять меры по соблюдению избирательного законодательства.

В опубликованном в «Российской газете» в октябре ответе и. о. начальника управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов отмечается, что надзор за соблюдением избирательного законодательства является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. Прокуратурой в связи с преступными проявлениями во время подготовки и проведения выборов в органы государственной власти разных уровней возбуждено и расследовано 305 уголовных дел. Эта работа проведена в более чем 40 регионах страны.

19

К сожалению, принятое Государственной Думой постановление необъективно оценивает деятельность органов прокуратуры по этому вопросу. Оно во многом не основано на конкретных обстоятельствах. Возникшие у депутатов Государственной Думы вопросы можно было разрешить путем истребования из Генеральной прокуратуры необходимых пояснений. Однако представители Генеральной прокуратуры были приглашены только на пленарное заседание Госдумы. Участия в предварительных обсуждениях спорных вопросов в комитетах и комиссиях Госдумы они не принимали.

Немалое число актов, решений нарушает права и законные интересы граждан. И тут велика роль судов. В год в среднем рассматривается до 3 млн. гражданских дел, 2 млн. – об административных правонарушениях, 1 млн. – уголовных дел. Сделаем пояснение.

Невыплаты зарплаты, пенсий, стипендий являются основанием для подачи исковых заявлений в суды или подачи жалоб прокурору по поводу бездействия администрации. Напомним, что статья 138 УК предусматривает уголовную ответственность руководителя предприятия, учреждения за невыплату зарплаты.

Исковые заявления в соответствии с нормами закона «О защите прав потребителей» подаются все чаще, и суды принимают по ним решения, как правило, в пользу граждан – клиентов и покупателей, касается ли это покупки товаров, медицинских и почтовых услуг или работы жилищных организаций.

В судах появилось много жалоб на нарушения избирательного законодательства.

Немалые трудности испытывают граждане при покупке автомашины за рубежом, когда сложное оформление документов, расчеты по уплате таможенных платежей, потери времени вынуждают идти на нарушение правил – оформление покупки на юридическое лицо, потом передача машины по генеральной доверенности, ложное открытие оффшорной фирмы, взятки и т.п. В Москве длительное время нарушались права автовладельцев, когда их машины подвергались принудительной эвакуации (Независимая газета, 1997 г., 15 марта).

Нередки случаи огульного задержания и проверок граждан органами милиции и нарушения их прав. Это приводит к общественному недовольству и протестам (Российская газета, 1997 г., 18 апреля). Часто игнорируются права граждан, предусмотренные законами о ветеранах, о социальной защите инвалидов. Исполнительные органы и должностные лица подчас даже не отвечают на обращения граждан.

20

Показательны и другие судебные дела. Так, дорожно-ремонтное управление Волосовского района Ленинградской области обязано выплатить гражданину Н. сумму денег на ремонт автомашины и лечение ввиду его травмы на испорченной дороге. Жительница Пензы Д. получила по решению облсуда компенсацию за травму, причиненную в результате халатности организации, в чьем ведении находится «запущенный дом». В Москве и Московской области в судах появились исковые заявления граждан по поводу аварии в домах. На их стороне- нормы закона «О защите прав потребителей». И низовые организации, и их администрации теперь должны действовать не по усмотрению, а по букве закона.

Мощное воздействие на судебную практику оказало постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия». В нем четко установлено: суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, когда ее положения не требуют дополнительной регламентации, когда им противоречит закон. Но не всегда еще эти указания реализуются в судебной практике.

Помогают постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ о вопросах применения гражданского кодекса, Федерального закона «Об акционерных обществах». Отметим и постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан».

Показательная динамика хозяйственных споров. Ведь ныне каждый третий-четвертый закон предусматривает разрешение споров в судебном порядке. В 1991 г. по сравнению с предыдущим годом на 32 процента снизилось число споров по качеству и комплектности, на 18,9 % – по капитальному строительству, на 27,1 % – по нарушению сроков возврата тары. Зато с 1,67 до 4 млрд. рублей возросла сумма претензий. В 1996 г. число дел в арбитражных судах возросло по сравнению с 1995 г. на 20 %. Половина споров связана с расчетами за продукцию, товары и услуги. Растет количество дел по договорам аренды, о невыплате зарплаты и несостоятельности предприятий.

Резюмируя приведенные факты, можно сделать рад выводов. Во-первых, необходимо добиться прямого исполнения норм законов, кодексов всеми низовыми организациями и предотвратить тем самым поток массовых нарушений прав граждан. Ведомственные акты должны пересматриваться незамедлительно. Во-вторых, граждане должны хорошо освоить и правильно использовать свои права, а должностные лица и служащие – знать свои обязанности и меры ответственности. В-третьих, су-

21

дебные и прокурорские органы призваны более активно и последовательно защищать права граждан. Судебные процессы в соответствии с законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» служат достижению этой цели. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан», даны соответствующие руководящие разъяснения.

Уместно в данной связи перечислить меры реагирования на спорные или незаконные правовые акты:

а) приостановление – действий органов исполнительной власти субъектов РФ Президентом до решения суда;

б) наложение вето на закон, отклонение закона – Конституция РФ (ст. 107), конституция Мордовии (ст. 90), отлагательное вето (п. 10 ст. 28) Устава Калужской области;

в) отмена акта в иерархическом порядке;

г) аннулирование – действия лицензии, разрешения и т.п.;

д) представления прокурора об устранении нарушений закона;

е) протест прокурора на любой акт;

ж) обжалование в суд общей юрисдикции нарушения избирательных прав;

з) признание недействительными ненормативных актов Президента РФ, Палат Федерального Собрания, Правительства в случаях несоответствия их закону и нарушений права и законных интересов граждан и организаций;

и) порядок разрешения дел о соответствии законов и иных актов Конституции разрешения споров о компетенции;

к) отказ в регистрации акта;

л) использование согласительных третейских процедур;

м) изменение и отмена собственного акта.

Широкий спектр средств устранения нарушений должен быть использован в полной мере – и гражданами, и должностными лицами, и депутатами, и государственными органами.

Механизм действия закона и соблюдения его норм в современный период обогащается за счет более тесного переплетения защитных норм национального и международного права. Публичный интерес становится объектом их согласованной реализации и охраны. Этому содействуют международные соглашения Российской Федераций с иностранными государствами о совместной борьбе с организованной преступностью, о правовой помощи по гражданским и уголовным делам, об избежании двойного налогообложения и т.п. Показательно в данном плане соглаше-

22

ние между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам соблюдения Налогового законодательства от 28 мая 1997 г. В нем дано нормативное определение понятия «нарушение налогового законодательства» и установлены формы и содержание запросов органов сторон, информации о регистрации предприятий, открытии их счетов, о всех видах доходов юридических и физических лиц. полнота и достоверность информации способствует более эффективному предотвращению и устранению правонарушений.

Все это важно еще и потому, что внешнее иностранное влияние на процесс подготовки и реализации российских законов весьма ощутимо. Не всегда оно корректно с позиций государственного суверенитета нашей страны. Так, после критических оценок проекта федерального закона «О свободе совести и о религиозных организациях» в январе 1998 г. состоялось расширенное заседание Палаты по делам общественных и религиозных организаций Постоянного консультативного совета при Президенте РФ по поводу реализации данного закона. Участвовавшие в заседании американские представители критически отозвались о государственной экспертизе (ст. 11) и даже отметим бесполезность такого закона[6]. Не слишком ли расширены рамки толкования.

Процесс реализации законов не сводится к механическому принятию «во исполнение» тех или иных правовых актов или совершению различных юридических действий. В нем отчетливо проявляются правосознание и правовые установки граждан, должностных лиц, служащих, их правовая культура. Правопонимание находит выражение в информированности и знании закона и обусловленных этим действий или бездействия. Смысл же закона в целом и его отдельных положений воспринимается, естественно, разными людьми неодинаково. Субъективизм – налицо. Поэтому столь важна проблема толкования законов в целях их правильного применения.

Предварительно заметим, что правильного уяснения и понимания требуют все виды правовых актов. И разъяснения, даваемые в данной связи органами исполнительной власти по поводу принятых ими актов, вполне оправданы. Например, указы нередко разъясняются Главным государственно-правовым управлением Президента РФ, постановления Правительства РФ – соответствующими министерствами, ведомствами. Вопрос о том, кто и на каком основании вправе давать официальные разъяснения. К сожалению, не всегда в положениях об органах предусмотрены такие полномочия, подчас и делегирование таких полномочий

23

четко не регулируется. Чему же удивляться, если государственная налоговая служба, ряд ведомств подчас весьма произвольно разъясняют даже положения законов, меняя их смысл. Здесь нужен четкий порядок.

Толкование законов практически осуществляется в трех формах. Его дают граждане, и это служит проявлением их субъективного законопонимания, правильного или ошибочного, предвзятого. Доктринальное толкование осуществляют научные учреждения, ученые-юристы. И надо признать его широкое распространение в последние годы, когда появляются десятки сходных комментариев Конституции и федеральных законов. Есть они и в субъектах Российской Федерации. Беда в низком качестве некоторых комментариев, когда «текстовые разъяснения» даются с нарушением приемов и правил толкования и без анализа реального действия комментариев норм.

Официальное толкование закона дается управленческим государственным органом. В прошлые годы в нашей стране это было одной из функций законодательного органа, теперь же на федеральном уровне у парламента такой функции нет. Законодательные органы субъектов Российской Федерации согласно их конституций и уставов вправе давать толкование принимаемых законов. Такая практика уже есть, и представляется оправданным закрепить подобную функцию и на федеральном уровне.

Пока же осуществляется официальное толкование Конституции РФ Конституционным Судом. Но по своему содержанию оно, пожалуй, шире и охватывает уяснение и толкование положений законов, анализируемых с точки зрения их соответствия конституционным принципам и нормам. Достаточно сослаться на постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, в котором даны разъяснения целого ряда норм кодекса, их связей между собой и с другими актами, с конституционными нормами. Подобные оценки пусть косвенно, но служат средством толкования законов.

Аналогичный вывод можно сделать из анализа постановлений Конституционного Суда по делу о проверке конституционных норм Закона о занятости населения (16 декабря 1997 г.), о проверке конституционности ряда положений Устава Тамбовской области (10 декабря 1997 г.). И нужно последовательно реализовывать постановления Конституционного Суда, что бывает, к сожалению, не всегда.

Есть необходимость в подготовке правил толкования законов, которые помогли бы перевести общие положения о толковании типа легального (официального) и доктринального, о способах словесного (буквальное, расширительное и ограничительное) и систематического толкования

24

в четкие приемы и способы толкования закона в целом и его различных норм. Такие правила должны быть доступны и изучены депутатами, экспертами, разработчиками проектов, специалистами, управленцами. Это приведет к повышению уровня подготовки и реализации законов. Удается уменьшить поток поспешных и непродуманных изменений и поправок в законы, нередко сразу же после вступления их в силу.

Эффективность закона изучается, анализируется и оценивается с учетом разных критериев. Объективными критериями служат реальные изменения в сферах, отраслях и показателей деятельности предприятий, учреждений и организаций. Их определению служат виды юридических действий и актов, которые привели к таким результатам, прямо или косвенно на них повлияли. Собственно юридические критерии законности позволяют обнаружить коллизии, ошибки и предотвращать и устранять их[7].

Таким образом, длительные циклы подготовки, принятия и реализации законов должны протекать на строго легальных основаниях. И в этом гарантия повышения уровня законности в стране.

Следует обратить серьезное внимание не только на превентивно-показательные способы обеспечения законности. Общественная практика свидетельствует, сколь важно добиваться осознанного участия граждан в данном процессе. Полное и последовательное выполнение конституционной обязанности граждан соблюдать законы становится ключевым средством, иначе омертвляются сами правовые акты и дистанция между их нормами и реальной практикой увеличивается. Люди руководствуются не правовыми нормами, а собственными представлениями о допустимом и возможном. Чему же удивляться, если в последние годы в стране усилился феномен правового нигилизма, прикрываемого словесным признанием верховенства права и закона, вырос объем преступности.

Поэтому решение задачи уменьшения зоны неправомерного поведения граждан и увеличения поля их правомерного поведения требует серьезных усилий. Имеются в виду меры по повышению уровня правосознания и правовой культуры, восстановление системы правового воспитания, стимулированию правомерных действий, формирование высоких правовых установок, и, конечно, применение неотвратимой и строгой ответственности за правонарушения Ориентиром может служить «Всеобщая декларация обязанностей человека», представленная на обсуждение ООН. Сказанное объясняет причины выделения в книге специальной главы, посвященной правомерному поведению граждан.

25

Становится очевидным и более укрупненный социальный аспект проблемы – своего рода «цикличность законности». Многолетние наблюдения показывают надежность ее уровня как применительно к отдельным категориям граждан, тем или иным сферам, так применительно к различным законам или их группам. Меняющиеся ситуации в нашей стране, перестройки и перемены политического курса, отношение населения к власти, уровень жизни граждан, состояние экономики и культуры порождают своего рода «приливы» и «отливы» законности. Одни законы привлекают большее внимание, другие – меньшее, иные остаются в тени.

Отсюда динамика правонарушений, когда в последние годы резко возрос их удельный вес в сфере конституционных, бюджетных, имущественных отношений. Так, на состоявшейся в декабре 1997 г. конференции «Экономическая безопасность: вопросы реализации государственной стратегии» МВД были приведены цифры преступности в кредитно-финансовой сфере. С 1991 года по 1997 год количество правонарушений увеличилось в 80 раз. Ущерб от преступлений в данной сфере составляет 2/3 совокупных потерь государства от противоправной деятельности («Финансовые известия», 23 декабря, 1997 г.). Увеличился объем налоговых правонарушений в субъектах Российской Федерации[8].

Динамичное реагирование на подобные ситуации является актуальной задачей не только правоохранительных органов, но и всего общества.

26

Предыдущий | Оглавление | Следующий



[1] Тихомиров Ю.А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. 1997. № 19-20.

[2] Нерсесянц B.C. Философия права: Учебник для вузов. М., 1997. С. 35-39; Четвернин В.А.., Понятия права и государства. М., 1997. С. 4-56.

[3] Халфина Р.О. Почему не работает закон // Журнал Российского права. 1997. № 4

[4] Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 1992; Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М.,1994.

[5] Российская Федерация. 1997. № 5.2-5074

[6] Независимая газета-Религия. 1998 № 1.

[7] Тихомиров Ю.А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. 1997. № 19-20.

[8] См. Шелютто Н.В. О некоторых нарушениях федерального законодательства в экономической сфере в субъектах Российской Федерации // Право и экономика. 1997. № 21-22.










Главная| Контакты | Заказать | Рефераты
 
Каталог Boom.by rating all.by

Карта сайта | Карта сайта ч.2 | KURSACH.COM © 2004 - 2011.