Предыдущий | Оглавление | Следующий

§ 3. Механизм соотношения международного и национального права

Всякое общество и государство живут в океане различных юридических норм. И мы пытались показать их многообразие. В современную эпоху первостепенное значение приобретает согласованное развитие внутригосударственного и международного права.

Каково же их соотношение?[1] Обе правовые системы требуют увязки и взаимодействия, поскольку у них совпадает ряд объектов регулирования: население, территория, ресурсы. С усилением в мире интеграционных тенденций процесс согласованного развития проходит более масштабно и интенсивно. Каждая национальная правовая система отражает суверенитет государства и его неодинаковые подходы к увязыванию собственных интересов на международной арене[2]. Общие правила ведения дел в мировом сообществе вырабатываются путем признания их ценности и регулятивности для государств-участников.

В то же время общепризнанные принципы и нормы международного права влияют на национальные правовые системы. Каким образом? Во-первых, принятием рекомендательных правил для деятельности государств-участников, гарантией неукоснительного исполнения которых служит добровольное самообязательство каждого из них. Во-вторых, в международных пактах, договорах и др. определяются обязательства государств принять или изменить действующие правовые акты. В-третьих, международные нормы выступают как нормативный ориентир, -эталон, стандарт для обновления национальных актов и в процессе их применения. Сами международные нормы весьма специфичны, в них преобладают диспозиции и нет жесткого набора элементов правовых норм. Это договорные нормы с высокой степенью отражения обобщающих тенденций[3].

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 306

Зарубежное конституционное право в основном одинаково оценивает соотношение внутригосударственного и международного права[4]. Так, статья 24 Конституции ФРГ устанавливает, что федерация может законодательным путем передавать верховную власть межгосударственным установлениям. Общие нормы международного права являются составной частью права федерации, имеют преимущества перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей (статья 25). Ранее в статье 67 Конституции Земли Гессен как государства было закреплено: нормы международного права являются составной частью земельного права и не требуется их специального преобразования в право земли.

В главе третьей «О международных договорах» Конституции Испании говорится о том, что органический закон может разрешать заключение договоров, предоставляющих право для участия в международных организациях. Оговорены и виды договоров, для заключения которых требуется разрешение парламента. Законно заключенные и официально опубликованные в Испании международные договоры составляют часть ее законодательства. Статья 80 Конституции Италии предусматривает: палаты в законодательном порядке ратифицируют международные договоры политического, финансового характера, а также влекущие изменения законов.

Во Франции ратификация и одобрение заключенных международных договоров происходят только на основании законов. После этого договоры и соглашения имеют силу, превышающую силу внутренних законов, с момента опубликования при условии применения каждого договора, соглашения другой стороной (статьи 53, 55 Конституции Франции).

Важно отметить, что именно публичное право выступает «тем самым», где «встречаются» принципы, институты и нормы национального и международного права. Это достигается установлением механизма, позволяющего сопоставлять и соотносить, согласованно принимать и применять нормы двух правовых систем. Их отраслевое членение способствует такому сближению, поскольку около десяти отраслей международного права

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 307

вплотную «приближены» к крупным отраслям национального права.

В этих целях механизм соотношения включает в себя следующие элементы:

а) признание приоритета международного права для национального права;

б) выработку механизма участия в создании международно-правовых норм, их ратификации и включения в правовую систему;

в) введение процедур разрешения юридических коллизий между нормами международного и национального права;

г) признание юридической силы международных обязательств и ответственности государств за их выполнение;

д) использование международных принципов, норм, понятий и терминов в национальном праве (например, о праве народов на самоопределение, о местном самоуправлении).

В России идет поиск гибких «стыков» конституционного и международного права. После долгих лет отрицания примата международных принципов и норм в нашей стране приходят к признанию приоритета международного права. В Конституции Российской Федерации устанавливается, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью ее правовой системы. Критерий – соответствие Конституции.

И здесь особенно важен механизм «включения» и реализации международных норм. Отметим в данной связи Закон «О порядке подготовки, заключения и денонсации международных договоров Республики Беларусь» и аналогичный проект российского закона. В нашей стране Президент и Правительство ведут переговоры. Заключенные договоры передаются Президентом в Государственную Думу, которая рассматривает и ратифицирует их принятием закона. Президент подписывает международные договоры и ратификационные грамоты.

Рассмотрим подробнее процедуры ратификации международных договоров. Подчеркнем еще раз, что ратификация международных договоров производится в соответствии с Конституцией Российской Федерации ее парламентом.

Ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации:

а) исполнение которых требует изменения действующих федеральных законов Российской Федерации или принятия,

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 308

новых, а также устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся в действующих федеральных законах Российской Федерации,

б) непосредственно относящиеся к основным правам и свободам человека и гражданина;

в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении морской экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации;

г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам обороны, разоружения или контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, участия Российской Федерации в межгосударственных союзах и иных объединениях; мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

д) о предоставлении и получении (в том числе от международных организаций) государственных займов и кредитов и предоставлении правительственных гарантий и финансовой помощи по государственной линии в случае, когда исполнение таких договоров требует внесения изменений в ежегодно утверждаемые Государственной Думой предельные размеры государственных внешних заимствований и предоставляемых зарубежным странам по государственной линии государственных кредитных ресурсов.

Урегулирован порядок внесения международных договоров Российской Федерации на ратификацию в парламент. Предложения о внесении на ратификацию международных договоров Российской Федерации представляются Президенту Российской Федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации самостоятельно либо совместно с другими министерствами, комитетами и ведомствами Российской Федерации, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию.

Международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством Российской Федерации, представляются Президенту Российской Федерации для внесения на ратификацию после их одобрения Правительством Российской Федерации.

На ратификацию вносятся официальные тексты международных договоров, заверенные руководством Министерства иностранных дел Российской Федерации, с приложением необходимых справочных материалов.

Парламент Российской Федерации рассматривает поступившие на ратификацию международные договоры и после предварительного их рассмотрения в комитетах парламента России-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 309

ской Федерации принимает соответствующие решения. Решение парламента о ратификации международного договора принимается в форме закона.

Принципиальным является следующее положение Если международный договор содержит положения, противоречащие Конституции Российской Федерации, его ратификация возможна после внесения соответствующих изменений или дополнений в Конституцию Российской Федерации.

На основании решения парламента Российской Федерации о ратификации международного договора Российской Федерации Президентом Российской Федерации подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел Российской Федерации В случае, если Президент Российской Федерации не согласен с оговорками, сделанными парламентом при ратификации международного договора, он вправе в двухнедельный срок возвратить договор на повторное рассмотрение в парламент. Если парламент подтверждает большинством голосов от общего состава палаты сделанные им оговорки, то Президентом Российской Федерации подписывается ратификационная грамота.

Обмен ратификационными грамотами и сдача грамот о ратификации международных договоров Российской Федерации на хранение депозитариям производятся Министерством иностранных дел Российской Федерации либо по его поручению дипломатическим представительством Российской Федерации или представительством Российской Федерации при международной организации.

Утверждение, принятие международных договоров Российской Федерации межведомственного характера, предусматривающих вступление их в силу после утверждения, принятия, производятся министерствами, государственными комитетами и ведомствами Российской Федерации, от имени которых подписаны такие договоры

Решения о присоединении к международным договорам принимаются:

а) в отношении подлежащих ратификации договоров – парламентом Российской Федерации;

б) в отношении не подлежащих ратификации договоров, присоединение к которым производится от имени Российской Федерации по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, решения принимает Правительство Российской Федерации. Президент Российской Федерации принимает решения о присоединении к международным договорам по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, если это вызывается необходимостью.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 310

Присоединение к международным договорам межведомственного характера осуществляется в установленном порядке.

Предложения о присоединении к подлежащим ратификации международным договорам представляются в парламент Российской Федерации в порядке, установленном законом.

Международные договоры вступают в силу для Российской Федерации в соответствии с законом и в порядке и в сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами. Международный договор Российской Федерации до его вступления в силу может применяться временно, если это предусмотрено в тексте договора или если об этом была достигнута договоренность между сторонами, подписавшими договор.

Подлежащие ратификации международные договоры, предусматривающие временное применение до вступления в силу, вносятся в парламент Российской Федерации на ратификацию в срок не более шести месяцев с момента подписания. По его решению этот срок может быть продлен. О дате вступления в силу международных договоров публикуются официальные сообщения Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Единая государственная система регистрации и учета международных договоров Российской Федерации находится в ведении Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Регистрация международных договоров Российской Федерации в Секретариате Организации Объединенных Наций и в соответствующих органах других международных организаций осуществляется Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Подлинники двусторонних международных договоров Российской Федерации, заключенные от имени Российской Федерации или от имени Правительства Российской Федерации, сдаются на хранение в Министерство иностранных дел Российской Федерации в двухнедельный срок со дня их вступления в силу, а копии этих договоров рассылаются соответствующим министерствам, государственным комитетам и ведомствам Российской Федерации.

Подлинники двусторонних международных договоров Российской Федерации межведомственного характера хранятся в архивах соответствующих министерств, комитетов и ведомств Российской Федерации, а заверенные копии этих договоров в двухнедельный срок со дня их вступления в силу направляются в Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Министерство иностранных дел Российской Федерации осуществляет функции депозитария многосторонних международ-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 311

ных договоров, если условиями этих договоров такие функции возложены на Правительство Российской Федерации.

Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (кроме договоров межведомственного характера) публикуются по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации также в «Бюллетене международных договоров». Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера публикуются по решению министерств, Комитетов и ведомств Российской Федерации, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.

Международные договоры Российской Федерации подлежат неукоснительному исполнению Российской Федерацией в соответствии с нормами международного права, Конституцией Российской Федерации, настоящим Законом, иными законодательными актами Российской Федерации и условиями самих международных договоров.

Парламент Российской Федерации может устанавливать прямое действие международного договора Российской Федерации на территории Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают меры, направленные на обеспечение исполнения международных договоров Российской Федерации.

Министерства, комитеты и ведомства Российской Федерации, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение обязательств Российской Стороны до договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств.

Общее наблюдение за исполнением международных договоров, Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Сошлемся на Закон Украины «О действии международных договоров на территории Украины» (1991 г.). Исходя из приоритета общечеловеческих ценностей, общепризнанных принципов международного права и стремясь обеспечить нерушимость прав, и свобод человека, включиться в систему правовых отношений между государствами на основе взаимного уважения государственного суверенитета и демократических начал международного сотрудничества, Верховный Совет Украины постановил следующее: заключенные и надлежащим образом ратифицированные Украиной международные договоры состав-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 312

ляют неотъемлемую часть национального законодательства Украины и применяются в порядке, предусмотренном для норм национального законодательства.

Ввиду сложности изменения, отмены национальных актов требуется совершенствовать механизм реализации международных договоров. Должны обеспечиваться сплав и взаимовлияние норм международного права прежде всего с нормами конституционного права, которые закладывает основы соотношения, международных и внутренних норм, критерии оценки, процедуры «вхождения» первых во внутренний массив, преодоления коллизий при несхожих правовых решениях.

Нужны последовательные действия. Все признанные, подписанные международно-праврвые акты публикуются в специальном разделе официальных изданий. Межгосударственные договоры подлежат ратификации в форме закона, межправительственные – актами исполнительной власти. Желательно ввести форму признания нормативной силы международных документов с указанием их объема, содержания, юридической защиты, совмещения с аналогичными национальными нормами, отмены или видоизменения последних. Толкование этих актов и оценка их конституционности – последующие стадии «врастания» международных норм в законодательство.

Как известно, Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г регламентирует все стадии заключения и применения договоров, процедуры их расторжения и т.п. Статья 26 гласит каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно исполняться[5]. Однако не преодолен разрыв между обязательствами, принятыми государствами, и реальными мерами по их осуществлению. К таким нарушениям должна быть также проявлена нетерпимость.

Придавая важное значение реализации достигнутых договоренностей, государства – участники СНГ условились в фев-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 313

рале 1992 г. о следующем. В развитие соглашений в государствах-участниках будут издаваться законы, указы президентов, постановления правительств. Это будет не только «оглашение» общих решений, но и организация их выполнения в рамках национальных правовых систем. Подтвержден механизм экономических санкций по законодательству стран-участниц за невыполнение поставок и т.д.

Еще одна проблема. Для всех отраслей национального законодательства возникла проблема правильного соотношения международных норм (в разных формах) с законодательными актами – их признания, включения, совмещения и т.п. Круг источников отраслей права едва ли верно ограничивать теперь только внутренними актами. Нельзя допускать какую-либо неравномерность, когда в гражданском праве это сближение идет быстрее, а в административном, экологическом – медленнее.

Нормы международного права во все большей степени становятся средством выработки единообразных или схожих правовых решений в суверенных государствах. Уже многие российские законы включают нормы, отсылающие к международным договорам Таковы нормы Закона «О гражданстве», Закона «О подоходном налоге с предприятий» Модельные акты выступают как готовые образцы для национальных парламентов и нормативный прообраз их законов Международные принципы нередко служат правообразующим фактором развития и изменения национальных законодательств. Примечательно в этом плане распоряжение Президента Российской Федерации от 26 июня 1992 г. «О мерах по подготовке и вступлению Российской Федерации в Совет Европы». Среди намеченных мер даны поручения Министерству иностранных дел и другим учреждениям подготовить предложения о приведении российского законодательства в соответствие с общепризнанными стандартами Совета Европы в области прав человека и демократических институтов. Работа в данном направлении продолжается.

Естественно, между нормами международного и национального права возникают противоречия, юридические коллизии. Их надо устранять незамедлительно. Действует при этом конституционное положение: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем преду-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 314

смотренные законом, то применяются правила международного договора». Тут мы имеем дело со своего рода презумпцией высшей юридической силы международных документов.

Еще одним средством сочетания международных и национальных норм служат конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. Россия является их участницей. В конвенциях закрепляется порядок правовой защиты. Граждане каждой из Договаривающихся Сторон, а также лица, постоянно проживающие на ее территории, пользуются на территориях всех других Договаривающихся Сторон в отношении своих личных и имущественных прав такой же правовой защитой, как и постоянно проживающие на территории данной Стороны собственные граждане.

Граждане каждой из Договаривающихся Сторон, а также лица, постоянно проживающие на ее территории, имеют право свободно и беспрепятственно обращаться в суды, прокуратуру, нотариальные конторы и в иные учреждения других Договаривающихся Сторон, к компетенции которых относятся гражданские, трудовые, семейные и уголовные дела, могут выступать в них, подавать ходатайства, предъявлять иски и осуществлять иные процессуальные действия на тех же условиях, что и постоянно проживающие на территории данной Стороны собственные граждане.

Положения Конвенции применяются также к юридическим лицам, созданным в соответствии с законодательством Договаривающихся Сторон.

Оказание правовой помощи означает, что учреждения юстиции Договаривающихся Сторон оказывают взаимную правовую помощь по гражданским, трудовым, семейным и уголовным делам. Учреждения юстиции оказывают правовую помощь и другим учреждениям по делам, указанным в соответствующей статье Конвенции.

При выполнении Конвенции компетентные учреждения юстиции Договаривающихся Сторон сносятся друг с другом непосредственно, если только договором не установлен иной порядок сношений.

Договаривающиеся Стороны оказывают друг другу правовую помощь путем выполнения отдельных процессуальных действий, предусмотренных законодательством запрашиваемой Договаривающейся Стороны, в частности составления и пересылки документов, проведения обысков, изъятия, пересылки и выдачи вещественных доказательств, проведения экспертизы,

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 315

допроса сторон, обвиняемых, свидетелей, экспертов и других лиц, а также путем вручения документов.

В поручении об оказании правовой помощи должны быть указаны;

а) наименование запрашивающего учреждения;

б) наименование запрашиваемого учреждения;

в) наименование дела, по которому запрашивается правовая помощь;

г) имена и фамилии сторон, обвиняемых, подсудимых, осужденных или потерпевших, их местожительство и местопребывание, гражданство, занятие, для юридических лиц – их наименование и местонахождение;

д) при наличии представителей их имена, фамилии и адреса;

е) содержание поручения, а также другие сведения, необходимые для его исполнения;

ж) по уголовным делам также описание и квалификация совершенного деяния и данные о размере ущерба, если он был причинен в результате деяния.

При исполнении поручения об оказании правовой помощи (учреждения юстиции) Договаривающиеся Стороны применяют законодательство своего государства. По просьбе запрашивающего учреждения он может применить и процессуальные нормы запрашивающей Договаривающейся Стороны, если только они не противоречат законодательству запрашиваемой Договаривающейся Стороны.

Если запрашиваемое учреждение не компетентно исполнить поручение, оно пересылает его компетентному учреждению и уведомляет об этом запрашивающее учреждение. По просьбе запрашивающего учреждения запрашиваемое учреждение своевременно сообщает ему и заинтересованным Сторонам о времени и месте исполнения поручения, с тем чтобы они могли присутствовать при исполнении поручения в соответствии с законодательством запрашиваемой Договаривающейся Стороны.

Договаривающиеся Стороны обязуются пересылать друг другу по просьбе без перевода и бесплатно свидетельства о регистрации актов гражданского состояния, документы об образовании, трудовом стаже и другие документы, касающиеся личных или имущественных прав и интересов граждан запрашиваемой Договаривающейся Стороны и иных лиц, постоянно проживающих на ее территории.

Центральные учреждения юстиции Договаривающихся Сторон предоставляют друг другу по просьбе сведения о действующем или действовавшем на их территориях законодательстве и о практике его применения учреждениями юстиции.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 316

Предыдущий | Оглавление | Следующий