Предыдущий | Оглавление | Следующий

§ 3. Процедуры и режимы правотворчества и правореализации

Правовая система – динамично развивающийся организм. Ее формирование подвержено действию различных факторов, которые особенно влияют на процесс правотворчества. Разработка, принятие актов не завершают облик правовой системы, хотя

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 243

и позволяют создавать ее нормативный массив. Далее начинается процесс функционирования правовой системы и действия правовых актов. Познание происходящих процессов и явлений и их отражение в праве предполагают не разовые, административные правовые акции, а повседневный целеустремленный и ритмичный процесс подготовки, принятия и реализации правовых актов. Отрасли публичного права, как кариатиды, берут на свои плечи создание и поддержание в нормальном состоянии регламентов, правил и процедур, необходимых для решения этих задач.

Проблемы правотворчества основательно разработаны в юридической науке[1]. Поэтому отошлем к ним пытливого читателя и привлечем его внимание лишь к некоторым принципиальным вопросам. Без их уяснения трудно представить правотворчество как познавательный процесс и одновременно как движение проекта акта от зарождения идеи до его принятия на основе строгих регламентирующих процедур. Лишь с помощью этих процедур можно достичь «познавательного эффекта» и обеспечить высокое качество актов, а также поддержать правотворчество на уровне социально-значимой деятельности – для государства, граждан и общества.

Обозначим подходы к формированию системы законодательства. Проведенные исследования выявили серьезные трудности и недостатки в создании системы российского законодательства. Его отрасли формируются подчас стихийно, немало законов для решения текущих экономических, социальных и иных задач принимается поспешно. Систематизация законодательства не поставлена на прочную научную основу. Все это резко снижает уровень законов и их эффективность.

Для преодоления отмеченных недостатков необходимо развивать прежде всего общую концепцию формирования и развития системы законодательства[2] с учетом:

а) подготовки научных концепций отраслей законодательства;

б) интенсивного развития конституционного, гражданского, административного, уголовного законодательства как базовых для законодательства в сфере экономики, государственного строя, культуры, социального обслуживания, экологии;

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 244

в) обеспечения системности в развитии отраслей законодательства, и прежде всего между законами федерации и республик, между законами о государственных и иных институтах и отраслевыми основами законодательства,

г) разработки прогнозов законодательной деятельности на ближайшие, годы на основе анализа тенденций и перспектив развития экономики и социально-культурной сферы, а также в связи с принятием новых конституций Российской Федерации и республик.

Нужно разработать и ввести в действие согласованный классификатор законодательства, который может применяться для федеральных законодательных и исполнительных органов, для органов субъектов Федерации, а также в процессе межпарламентского сотрудничества в СНГ.

Предстоит сформировать единую структуру для координации и планомерной организации работ в области систематизации и кодификации законодательства, ускорить и придать большую масштабность работам по созданию банков данных о законодательстве Российской Федерации и республик, связанных между собой информационной технологией и доступных для широкого пользования.

Пришла пора приступить к подготовке концепции и структуры Свода законов Российской Федерации с учетом опыта действующего Свода.

Все это требует расширить объем информационного обеспечения законодательной деятельности путем использования научных разработок, расчетов, прогнозов, зарубежных материалов, формирования «информационных пакетов» к важнейшим законопроектам. Это позволит, в свою очередь, сократить время и усилия комитетов и комиссий, затрачиваемые на согласование между собой всех или большинства проектов.

Разобраться в объеме и понять структуру российского законодательства нелегко, поскольку в последние три года оно формировалось и развивалось стремительными темпами и, к сожалению, хаотично Поэтому необходимо оценить прежде всего удельный вес и значение разных факторов, которые влияют на законодательный процесс, на создание нормативного массива. Эти факторы неодинаковы по характеру и времени действия.

Анализ причин и механизма законодательной деятельности позволяет сделать вывод о преобладающем пока значении

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 245

факторов, связанных с оформлением атрибутное российской государственности и нового курса экономической, социальной и международной политики. Среди них заметно воздействие таких факторов, как потребности проведения реформ в экономике, государственной сфере, явно ослабляемые, в свою очередь, борьбой разных политических сил, общественным давлением, сепаратистскими тенденциями. Мешает патология лоббизма.

Поскольку корни нынешней правовой системы во многом уходят в прошлое, сказывается сильное влияние прежних правовых стандартов бывшего Союза ССР. Одновременно усиливается воздействие принципов и норм международного права. Здесь, к сожалению, общая линия на сближение национальных законодательств нередко получала извращенное выражение в виде бездумного копирования зарубежных концепций законов, правовых институтов и т. д.

В меньшей степени удается пока следовать факторам постоянного действия, и среди них выявленным и правильно оцененным потребностям законодательного регулирования В программах реформ законодательное обеспечение не получило четкого признания.

В ближайшие годы характер влияния ряда факторов должен меняться. В политической сфере стабилизация власти позволит уменьшить воздействие отрицательных последствий утверждения принципа разделения властей, сепаратизма и углубить федеративные начала государства. В сфере экономики необходимо полнее и глубже учитывать возможность поэтапного решения экономических задач, последовательно принимая для этого законы. В социальной сфере – добиваться формирования стабильных законодательных основ отдельных отраслей (науки, образования и др.).

В перспективе развитие законодательства призвано еще строже подчиняться таким факторам, как:

– удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов на основе научного анализа и прогнозов;

– придание законодательному обеспечению крупных реформ «опережающего» характера;

– совершенствование структуры законодательства, способствующей развитию системы и отраслей права и основных правовых институтов;

– децентрализация правового регулирования на основе федеративных договоров;

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 246

– укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, в том числе договорами (соглашениями).

Как определить предмет регулирования закона? В процессе подготовки, рассмотрения и принятия закона исходным является положение о регулировании им наиболее важных общественных отношений. Не всех, не любых, а основных отношений, характерных для развития общества, государства, личности. Предстоит их познать и сделать зоной именно законодательного воздействия. Напомним, что правовая система охватывает разные виды правовых актов с присущими им объектами и методами регулирования, формой, юридической силой, процедурой принятия. И выделение предмета закона является поэтому первостепенной задачей в процессе законотворчества.

К сожалению, эта задача решается в нашем обществе не вполне удовлетворительно. То господствовавшая в прошлые десятилетия идеология порождала «философию вторичности закона», когда он рассматривался не главным, а скорее производным – от партийных решений – способом регулирования, второстепенным на фоне подзаконных актов. Предмет закона был резко сужен. То нынешняя стихия правотворчества придает закону смысл универсального регулятора, применимого ко всем случаям жизни. Из поля зрения законодателя нередко исчезают объективные потребности законодательной деятельности, и сугубо субъективные представления порождают законодательный хаос. Ситуационные потребности создают иллюзию возможности их быстрого удовлетворения только с помощью закона.

Поэтому важно практически освоить методологию определения предмета закона и умело ее использовать.

Поясним понятие «предмет закона». Оно выражает нормативную тему акта, отражающую объективно существующие процессы, явления и отношения. Предмет закона есть нормативный выбор объекта воздействия, т.е. подлежащий регулированию аспект экономических, политических, социальных и иных явлений и отношений Верное установление предмета закона, его содержания предопределяет во многом эффективность законодательного (внешнего) воздействия на объект.

Полезен систематический анализ происходящих общественных процессов с помощью научных исследований, сбора и анализа разнообразной информации (экономической, социальной, научной и т.д.), учета общественного мнения.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 247

Предмет закона выявляется прежде всего как осознание общественной потребности и возможностей ее удовлетворения путем принятия и реализации закона. Будучи разновидностью решения, закон призван выступать как нормативная модель будущего, с опережением процессов, на которые он призван воздействовать.

При этом нужно соблюдать меру обеспеченности закона, т.е. соответствие его меняющимся условиям, наличие ресурсов, готовности граждан к восприятию норм закона, поддержки государственными и общественными организациями. Не обойтись без оценки факторов влияния, о которых говорилось выше. И тогда, предвидя их воздействие, положительные факторы нужно усиливать, отрицательные – ослаблять или нейтрализовать.

Но законотворчество не есть безбрежный познавательный процесс. Создание правового акта происходит в рамках законодательного процесса, с соблюдением конституционных принципов правотворчества и компетенции субъектов права. Нормативные параметры законотворчества обязательны, и их нельзя рассматривать как второстепенные и сугубо формальные С этой точки зрения необходимо учитывать исключительность сферы, которая является предметом законодательной деятельности.

Конечно, и в этой сфере появляется потребность в принятии подзаконных актов, которые могут иметь вспомогательный, подготовительный характер либо содействовать реализации законов. В любом случае предмет закона первично нормативно урегулирован. И из этого следует исходить в процессе подготовки законов и иных правовых актов.

Очень важны нормативные критерии принятия закона, которые служат своеобразными ориентирами. Их следует представлять себе точно и конкретно. Для пояснения оснований подготовки и принятия законов обратимся к массиву законодательных актов Российской Федерации, принятых с мая 1990 г. по апрель 1993 г. К числу важных атрибутов относятся:

– точное название закона, который должен быть принят;

– ссылка в Конституции, законе на вид законодательства в данной сфере;

– поручение подготовить закон в плане, программе законодательных работ, в целевой комплексной программе, в постановлении парламента о введении закона в действие;

– отсылка к закону, законодательным актам в общем виде;

– отсылка к законодательству в широком смысле;

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 248

– содержание (рамки) компетенции государства, государственного органа.

Еще раз подчеркнем: для всех отраслей законодательства общеобязательными являются регламенты, процедуры подготовки и принятия правовых актов органами законодательной, исполнительной и судебной властей.

Как известно, Правительство выступает субъектом законодательной инициативы. 19 июня 1994 г. утверждено Временное Положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. В нем урегулированы соответствующие взаимоотношения Правительства с Президентом, Федеральным Собранием, министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, с субъектами Федерации. Определен порядок планирования законопроектной деятельности Правительства.

Итак, закон, указ, постановление приняты. Естественным продолжением правотворчества является практическое осуществление правовых актов. Пока это слабейшее звено во всей правовой цепи, поскольку сложившиеся стереотипы действия акта в, силу самого факта его принятия либо правового непослушания по-прежнему деформируют правовое сознание и поведение. Устойчивы корни и проявления правового нигилизма. К тому же слабо разработаны и плохо осуществляются механизмы реализации права, различных актов. Сделаем в данной связи некоторые пояснения.

Одно из них связано с пониманием того, как практически осуществляются правовые акты. В юридической науке есть устойчивые представления по этому поводу. Проводится различение блока правотворчества, блока применения права и блока реализации права. С помощью правоприменительных актов и управления нормы переводятся в фактическую организованность, упорядоченность общественных отношений. Соблюдение, исполнение и использование правовых норм служат слагаемыми блока реализации права[3].

Используется и понятие реализации права как поведения субъектов, в котором воплощаются предписания правовых норм. Четыре формы реализации права – соблюдение, исполнение,

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 249

использование, применение – дополняются пояснениями возможной реализации права вне правоотношений[4].

Соединяя познавательный и процедурный аспекты осуществления права и комплекс иных средств, мы вводим понятие «действие закона»[5].

Оно позволяет, во-первых, шире представить весь социальный механизм действия закона с использованием правовых, экономических, организационных и социально-психологических средств.

Во-вторых, полнее отразить весь цикл действия закона с последовательно сменяющими друг друга фазами. А это дает возможность лучше понять действие акта во времени и пространстве, и особенно такое явление, как правопреемственность. В период больших реформ точная оценка правопреемственности позволяет сохранить «логику правового развития» в интересах стабильности регуляторов общественных отношений. На рубеже 1989 – 1994 гг. вопросы правопреемственности актов бывшего СССР, бывших государств и союзных республик, органов, реорганизованных или упраздненных, приобрели особую остроту. Их далеко не всегда удавалось правильно разрешать.

В качестве примера удачного решения приведем статью 57 «Действие ранее принятых нормативных актов» Закона «О воинской обязанности и военной службе».

Установлено: в переходный период до принятия нормативных актов Российской Федерации по вопросам, регулируемым настоящим Законом, сохраняют свою силу до полной отмены уполномоченными на то органами соответствующие нормативные акты, действовавшие в СССР, РСФСР, Российской Федерации, а также нормативные акты, принятые Главным командованием Объединенных Вооруженных Сил Содружества Независимых Государств до образования Вооруженных Сил Российской Федерации, Главным командованием Пограничных войск Содружества Независимых Государств до образования Пограничных войск Российской Федерации,– в части, не противоречащей настоящему Закону и принятым на основании настоящего Закона нормативным актам.

Действие Закона СССР «О всеобщей воинской обязанности» в Российской Федерации прекращается с момента введения в действие настоящего Закона.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 250

Льготы, установленные на основании Закона СССР «О всеобщей воинской обязанности», действуют до принятия соответствующих нормативных актов Российской Федерации.

Действие Закона Российской Федерации «Об увольнении с действительной военной службы лиц офицерского состава по собственному желанию» прекращается с момента введения в действие настоящего Закона.

Военнослужащий, имеющий офицерское воинское звание, не заключивший контракт о прохождении военной службы, вправе уволиться с военной службы по собственному желанию, если общая продолжительность его военной службы на воинской должности (должностях), для которой (которых) штатом предусмотрено офицерское воинское звание, составляет не менее 5 лет после окончания образовательного учреждения профессионального образования.

В-третьих, понятие «действие закона» охватывает все виды юридических актов, действий и бездействия, находящихся в «поле» осуществления закона. Вся длинная цепь правовых актов – сверху до индивидуальных решений, указаний оперативного характера – становится обозримой. А ее измеримость ведет к анализу оценки эффективности действия закона. Прямая и обратная связи в правовой цепи смыкаются...

В-четвертых, выделяется аспект правопонимания как элемент мировоззрения и толкования как способ официального разъяснения смысла и понятий, и норм. Официальное толкование Конституции и законов – прерогатива законодательных органов и Конституционного Суда. В прежней Конституции Российской Федерации правом толкования законов обладал Верховный Совет, в нынешней – толкование Конституции отнесено к ведению Конституционного Суда. В п. 4 статьи 83 Конституции Республики Беларусь к компетенции Верховного Совета отнесено толкование Конституции и законов. И это правильно.

Читателю будут полезны «Правила конституционного толкования штата Нью-Йорк», содержащиеся в «Собрании законов Нью-Йорка» и предваряющие официальный текст Конституции штата.

Правило 1. Цели. «Цель толкования писаной Конституции – придать силу намерениям народа, принимавшего ее, и эти намерения должны быть обнаружены в самой Конституции. Суд должен руководствоваться духом в той же мере, что и буквой Конституции. Значение слов само по себе не может определять толкование писаной Конституции, напротив, она должна истол-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 251

ковываться с учетом ее специальных и общих целей, общего и обычного значения ее предписаний, а не на основе буквального и специализированного значения употребленных в ней слов».

Правило 2. Единообразие толкования. «Основополагающее правило в отношении писаных конституций – применение единообразного и неизменного толкования».

Правило 3. Действие во времени. «Конституция не может истолковываться как имеющая обратную силу, если только иное не закреплено непосредственно в тексте самой Конституции, и это не вызывает сомнений. Если в целом она сформулирована таким образом, что действие ее связано с будущим, то так она и должна толковаться; если же лицо утверждает, что Конституция или статут имеют обратную силу, то бремя доказывания обоснованности подобного толкования ложится на лицо, утверждающее это».

Правило 4. Результат. «В поисках правильного толкования конституционного положения результат, который станет следствием того или иного толкования, всегда убедительный, а в ряде случаев и решающий фактор. Если формулировки Конституции не ясны либо допускают сомнения, действует презумпция, что они могут повлечь нарушения признанных принципов правосудия и свободы; и в этом случае им не должно придаваться какое-либо подразумеваемое значение, которым будет допущено расширение обязанностей либо сокращение прав личности».

Правило 5. Прагматическое толкование. «Должное уважение необходимо оказывать тому, как законодательная власть понимает конституционное положение, особенно в том случае, если оно сформулировано практически одновременно с самим положением и если можно предположить, что оно испытывало воздействие тех же политических взглядов и того же образа мышления, которые господствовали среди авторов обсуждаемого положения. Если толкование, данное законодательной властью, подтверждено многолетней практикой следования ему со стороны исполнительных и административных органов, за ним признается значение основы судебного толкования и оно имеет силу почти судебного толкования».

Правило 6. Конституция как целостный документ. «Конституция должна толковаться таким образом, чтобы она воспринималась как целостный и единый документ, различные части которого тесно связаны и взаимодействуют друг с другом. Основной закон должен рассматриваться как целостный и единый, каждое положение которого должно иметь силу и действие. Должно применяться такое толкование, которое признает за каждым положением силу, а не абсолютизирует какое-либо

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 252

одно из них в ущерб другим положениям, тем самым превращая их в неработающие либо в недейственные Когда между различными частями Конституции есть очевидное противоречие, необходимо обратиться к духу и целям каждой из них, и, если в этом отношении между ними нет противоречия, хотя оно и существует по буквальному смыслу, затруднений в придании силы каждой из частей Конституции, как и было задумано авторами Конституции, возникать не должно.

Для стабильного развития правовой системы необходимо постоянное наблюдение за ходом реализации правовых актов. Для обеспечения последовательной реализации законодательных и иных актов федерации и ее субъектов целесообразно:

– незамедлительно принимать акты или программы «во исполнение» законов и иных актов[6];

– добиваться глубокого знания актов исполнителями;

– периодически проверять ход выполнения актов;

– Систематически собирать и анализировать информацию о состоянии законности в разных сферах экономического и социального развития, в территориальном разрезе;

– полнее использовать правозащитную процедуру;

– применять меры ответственности к лицам, виновным в нарушениях законности;

–         своевременно корректировать правовые акты.

Предыдущий | Оглавление | Следующий