Предыдущий | Оглавление | Следующий

§ 2. Установление классификации правовых актов. Верховенство закона

Возникающее в реальной действительности множество правовых актов очень трудно сделать обозримыми и сопоставимыми. Невозможно их использовать в разных отраслях права, если не будет однозначного понимания их видов, общих и специфических признаков, соотношения между собой. Единство же понятийного и нормативного подходов гарантирует от хаотического возникновения актов и их «столкновений» между собой. Требуется упорядочение нормативного массива, которое достигается введением классификации правовых актов. Речь идет об определении видов актов с присущими им свойствами, об установлении их перечня и степени юридической силы.

Такая систематизация актов служит важным средством влияния на использование понятий и видов актов во всех отраслях права. Установление классификации относится к числу задач отраслей публичного права. Причем в рамках теории государства и права как научно-познавательной дисциплины формируются представления и взгляды по данному вопросу, а в отраслях конституционного и административного права, области международного публичного права создается нормативная классификация актов. Тем самым она вводится в действие и становится общеобязательной.

Существует два способа установления классификации актов. Один способ – конституционный, когда в конституциях закрепляется перечень основных нормативно-правовых актов. Таковы, например, часть 2 статьи 4, статьи 15, 76, 90, 105, 108, 115. Конституции Российской Федерации.

Обратившись ко второму разделу «Законодательная власть федерации» Конституции Австрии, к разделу VII «Законодательство федерации» Конституции ФРГ, мы также обнаружим характеристики законов и иных правовых актов.

Другой способ – издание специального закона о правовых актах, в котором содержатся их перечень, нормативные характеристики и способы обеспечения их правильного соотношения между собой. Например, в 1942 г. в Италии были утверждены королевским декретом «Общие положения о Законе», в которых установлен перечень источников права (законы, регламенты, корпоративные нормы, обычаи). Определены пределы регулирования каждым актом. В Болгарии в 1973 г. принят Закон

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 224

«О нормативных актах». Вот его разделы: общие положения, планирование законопроектов, подготовка законопроектов, удостоверение и опубликование нормативных актов, толкование нормативных актов.

В России в настоящее время подготовлен проект закона о нормативных правовых актах Российской Федерации, где даны характеристика актов и их классификация. В Якутии (Саха) принят Закон о нормативно-правовых актах. В Тверской области разработан проект закона о правовых актах.

На практике часто издаются специальные положения или правила о порядке подготовки, принятия и исполнения актов. К ним относятся регламенты законодательных органов, правила подготовки и принятия ведомственных актов и т.е. Подобные правила могут включаться в качестве составной части законов (о местном самоуправлении и др.).

В любом случае нормативно установленная классификация является общепринятой, официальной и обязательной.

Отступления от нее порождают нарушения законности и компетенции соответствующих органов. В разных отраслях права неодинаковое использование видов актов ведет к двусмысленности и неопределенности понятий и терминов, различным толкованиям и юридическим ошибкам. Растет удельный вес юридических коллизий. Поэтому строгость классификации и критерии выделения видов актов, следование их нормативным характеристикам и компетенции органов, правомочных издавать те или иные акты, служат гарантией стабильности всей правовой системы.

Приведем теперь перечень правовых актов и их краткие характеристики. И начнем с закона, занимающего первое место в правовой иерархии и регулирующего важнейшие общественные отношения. Итак, закон:

– представляет собой нормативное выражение воли народа и признанную меру согласования интересов в обществе. Это придает ему наивысший авторитет в обществе и в глазах граждан;

– издается только высшими представительными органами государственной власти (законодательной властью) или принимается путем непосредственного народного голосования (референдума);

– регулирует наиболее важные общественные отношения в экономической, политической, социальной, экологической, культурной и международных сферах жизни;

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 225

– обладает наибольшей юридической силой, обеспечивающей его верховенство в системе нормативно-правовых актов. Речь идет о его нормативной ориентации и обязательности для других актов, возможности их отмены, изменений, признания недействительными (с прекращением правоотношений и т.п.) с применением мер ответственности;

– отличается от других правовых актов наиболее концентрированной и общей нормативностью и рассчитан на предоставление субъектам права широкого выбора альтернатив поведения и на неопределенно-множественное число случаев применения;

– характеризуется наибольшей стабильностью своих регуляторов и длительностью существования.

Среди законов можно выделить прежде всего Конституцию как основной закон государства. В ней закрепляются главные устои общества, государства и статус гражданина, содержатся правообразующие «импульсы» для всей правовой системы, принятия и действия других актов, их толкования в соответствии с конституционными понятиями и нормами. Примечательно, что в отличие от конституций XIX в. в новейших конституциях конца XX в. содержится значительно больше положений не только публичных, но и социального и частного права. Это заметно даже при сравнении послевоенных конституций Франции и Италии с конституциями 70–90-х гг. Испании, Греции, Турции, Бразилии, Чехии, Словакии, а также конституций государств на территории бывшего Союза ССР.

Можно выделить по юридической силе конституционные законы, кодексы, основы законодательства, общие принципы, модельные (рекомендательные) законодательные акты.

К подзаконным актам относятся указы президентов, постановления и распоряжения правительств, приказы, постановления, инструкции министерств, комитетов и других центральных органов исполнительной власти (федерации и республик в ее составе), акты правовой, областной администрации и ее комитетов, управлений, отделов, акты администрации предприятий, учреждений и организаций.

Правоохранительные органы – суд и прокуратура – принимают акты-решения в соответствии с их статусом.

Есть еще одна группа актов, новых для нашей теории и практики, и мы относим к ней:

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 226

– акты-решения типа итогов всенародных выборов и референдумов;

– акты органов местного (территориального) самоуправления;

– акты трудового (производственного) самоуправления;

– нормативные договоры и соглашения, получающие широкое развитие в рамках не только гражданского, хозяйственного, трудового законодательства, но и конституционного, административного законодательства.

Для этих видов актов характерно отсутствие строгой вертикальной субординированности и принятие их на том или ином уровне социальными общностями или их непосредственными представителями. Понятно, что отношения закона и актов самоуправления складываются иначе. Законы последних лет существенно расширяют поле применения подобных актов, «оттесняя» ими административно-правовые решения. Законы либо очерчивают круг отношений, в пределах которых возможны и самоуправленческие акты, либо точно определяют виды договоров, соглашений, решений трудовых коллективов. Наконец, законы гарантируют свободное волеизъявление равных сторон при принятии или заключении указанных актов, признают публично их значимость как регуляторов общественных отношений со всеми юридическими последствиями.

Правильное использование правовых актов предполагает знакомство с источниками их официального опубликования. Назовем некоторые наиболее важные источники. Федеральные акты публикуются в «Российской газете» и газете «Российские вести». Регулярно выходят: «Собрание законодательства Российской Федерации» (в нем помещаются акты парламента, Президента и Правительства Российской Федерации), «Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации», «Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации», «Бюллетень международных договоров». Представляют интерес сборники нормативно-правовых актов: «Современные зарубежные конституции» (Москва, 1992 г.), «Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты» (Москва, 1993 г.). В республиках и краях, областях, других субъектах Федерации выходят в свет официальные издания актов.

Приведем положения федерального Закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституцион-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 227

ных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», принятого Государственной Думой 25 мая 1994 г. и одобренного Советом Федерации 1 июня 1994 г.

На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции.

Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.

Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по исте-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 228

чении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Публикуемые в «Собрании законодательства Российской Федерации» акты помещаются в статьях, имеющих соответствующие порядковые номера. Приложения к актам помещаются в тех же статьях, что и сами акты.

При опубликовании федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.

Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в который были внесены изменения или дополнения, могут быть повторно официально опубликованы в полном объеме.

В настоящее время нет более ходового лозунга и принципа, чем «верховенство закона». С ним связывается разрешение насущных проблем в политике, экономике и социальной сфере, в экологии, в укреплении правопорядка. Сохраняются надежды и на формирование демократического правового государства[1]. Но в действительности встречается немало упрощенных или неверных трактовок и оценок верховенства закона. На практике в процессе нормотворчества и правоприменения очень много отступлений от принципа верховенства законов, а порой трудно складываются и его реальное воплощение и защита.

Попытаемся объяснить некоторые аспекты проблемы. Думается, верховенство закона означает прежде всего признание высокой роли закона в гражданском обществе. Общество и граждане воспримут закон таковым, если он действительно выражает социальные интересы и волю народа, если он принят высшим органом власти демократическим путем, если закон на деле становится актом, регулирующим основные сферы общественной жизни и разрешающим ее наиболее острые проблемы. При оценке верховенства закона исходят из четырех его основных свойств. Во-первых, именно закон призван регулировать статус, права, свободы и обязанности граждан. И граждане должны знать и уважать закон как основу своего «бытия» в обществе.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 229

Во-вторых, будучи своеобразным продуктом общественного развития и итогом деятельности законодательных органов, закон как бы возвышается над властями и требует соизмерения с ним всех действий. Государственные органы, должностные лица как бы берут обязательство соблюдать закон и его охранять.

В-третьих, закон обладает высшей юридической силой, а это означает его главенствующее положение в правовой системе. Все иные правовые акты, нормативные и ненормативные, как бы порождаются законом и должны ему строго соответствовать. Общеобязательность закона не допускает отступлений, и все действия граждан, должностных лиц должны ему соответствовать.

В-четвертых, верховенство закона признается мировым сообществом как важнейший признак демократического государства. Международно-правовые документы утверждают и охраняют этот принцип как базу для сотрудничества государств. В «Парижской хартии для новой Европы» выделен раздел «Права человека, демократия и верховенство закона», в котором государства-участники обязуются укреплять демократию путем утверждения верховенства закона как гаранта прав и свобод человека, недопустимости возвышения кого-либо над законом, ограничения властей законом, беспристрастного отправления правосудия, признания новых императивов миропорядка. Это требует разработки механизма действия норм международного и наднационального права и включения их в национальное законодательство. В противном случае влияние внешней правовой среды будет ломать внутрисистемные связи в национальной правовой системе.

В российской истории закону не повезло, ибо многовековое самодержавное правление не давало прорасти зернам законодательной власти. Боярская дума, Земский собор, Государственный совет напоминали скорее «законосовещательные» органы. И тем не менее сказывалось влияние идей просветительства и народовластия, разделения властей. В первые годы XX в. была попытка Сперанского провести реформу управления, гражданства и права. По его словам, смысл последней заключался в том, чтобы « ..посредством законов учредить власть правительства на началах постоянных и тем сообщить действию этой

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 230

власти более достоинства и истинной силы». Позднее проведена кодификация[2].

В общественном сознании десятилетиями утверждалось нигилистическое отношение к власти и закону. Миропонимание Л.Н. Толстого, Ф.М. Достоевского с их нравственными императивами тоже немало способствовало такому «образу закона».

В идеологии анархизма крылись идейные корни беззакония. Как бы в противовес гуманному девизу «народовластия и верховенства закона». Кропоткин противопоставляет свой лозунг «Вместо того чтобы бессмысленно повторять старую формулу «уважение к закону», мы говорим «Презрение к закону и ко всем его атрибутам». Гнусные и трусливые слова «подчинение закону» мы заменяем словами "отрицание всяких законов и восстание против них"».[3]

Государственная Дума России начала XX в была шагом вперед в развитии парламентаризма, законодательной власти, но водоворот событий и революции оставили ей место лишь в истории Концепция соединения законодательства и управления в первые годы советской власти не позволила вычленить закон в точном смысле слова, что произошло позднее, с принятием Конституции СССР 1936 г, и было закреплено в Конституции СССР 1977 г. Кодификации законодательства 20-х, 60-х гг. были заметными правовыми реформами, в результате которых закон «оттеснял» подзаконные акты и вводил новые регуляторы. Однако нужен был новый период воскрешения идеи верховенства закона. И он наступил в условиях полного обновления законодательства не только Союза, но и республик с середины 80-х – начала 90-х гг. Закон стал приобретать значение первичного регулятора общественных отношений, «переворачивая» тем самым всю правовую систему

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 231

Весьма поучителен зарубежный опыт обеспечения верховенства закона. Если во Франции это достигается четким определением круга объектов законодательной деятельности парламента, то в США упор делается на иные средства. На конференциях и семинарах по вопросам права и сотрудничества России с иностранными государствами делается акцент на общих процедурах подготовки проектов, на сходных правовых решениях, на обеспечении предварительного и последующего контроля за соответствием закона Конституции. Широко развитая в западных странах судебная юрисдикция позволяет суду разбирать все конфликты, связанные с нарушениями законов, защищая права личности, а не «мнимой коллективности», как было сказано критически в наш адрес.

Еще более десяти лет назад нами было высказано положение о правовой системе, которое охватывало в строгом смысле цели и принципы правового регулирования, систему и виды правовых актов и их связи. Данное положение подверглось в одних случаях критике за узкое, по мнению оппонентов, понимание правовой системы, которая рассматривалась ими скорее как вся правовая надстройка. В других оно было поддержано и развито, но в таком широком объеме, за которым терялось главное – структурированный массив правовых актов.

Нужно признать юридическая теория и практика добились лишь некоторого соотношения законов и других правовых актов, но не смогли противостоять попыткам сломать эти соотношения и желанию свести дело к произвольному изданию партийно-административных решений «по усмотрению» вождей, руководителей всех рангов. И если корни внеправовых и внезаконных решений, как теперь выяснено в результате горького и откровенного анализа, лежали намного глубже, то нельзя отрицать и слабой разработки механизмов соотношения правовых актов. Это касалось и неравномерного развития отдельных отраслей права, например уголовного права, на фоне слабой развитости институтов конституционного права, узкого применения институтов и норм гражданского, вообще договорного права. Затруднения проистекали и вследствие не вполне ясной связи – зависимости между актами и содержащимися в них нормами – на разных уровнях. Сейчас приходится преодолевать и пробелы и трудности в «правовом хозяйстве». Одним из первых шагов здесь

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 232

является обоснование новой природы правовой системы и верховенства в ней закона. Правовая система характеризуется не только отмеченными подсистемами, но и тесными связями их между собой. Более того, речь идет не просто о связях, а о своего рода юридической детерминации, забвение или отступления от которой взрывают и деформируют правовую систему.

Поэтому нужны современные научные разработки не только классификации, но и типологии нормативно-правовых актов, которые позволяют раскрыть взаимосвязь и взаимодействие нормативно-правовых актов. Каждый тип характеризуется своими признаками, которые нам известны. Менее понятны их внутренние связи и зависимости. Ученые-юристы отмечают: воздействие правотворческой компетенции органа на «идеальный» тип нормативно-правовых актов направлено на установление уровня правовой силы издаваемых актов, определение характера и специфики норм права, на круг общественных отношений, регулируемых соответствующим видом акта.

Другая ведущая внутрисистемная зависимость – это обеспечение верховенства закона[4], хотя мы и сознаем более глубокий политико-юридический смысл данного принципа. Закон должен осваивать то «правовое пространство», которое отведено именно для него.

Какие-либо вторжения иных актов деформируют правовую систему и снижают эффективность ее воздействия на развитие экономики, социальной сферы, на политические процессы.

Подзаконные акты должны развиваться не параллельно, а внутри сферы, очерченной законом. Формула «на основе и во исполнение» закона открывает простор для принятия таких актов как в рамках установленной законом компетенции соответствующих органов, так и для реализации конкретных законодательных актов. Пока оке такая целевая ориентация не сложилась, и лишь немногие правительственные органы, министерства, предприятия, местные Советы сразу же намечают план действий «во исполнение» закона. Вспом-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 233

ним добром Минлеспром СССР, который в 1990 г. утвердил комплексные программы реализации ряда законов в сфере экономики. Так же поступали в ряде облсоветов в отношении Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Предстоит преодолевать и такое отрицательное явление, как девальвация законодательных норм. На практике нередко они вместо прямой реализации или конкретизации механически воспроизводятся в других актах, произвольно истолковываются, применяются с отступлением от их смысла, остаются без внимания и не реализуются вообще.

Сохраняя приверженность своим ранее высказанным взглядам о правовой системе, мы вновь подтверждаем в качестве ее первичной клетки понятие нормативно-правового акта, всесторонне разработанного в юридической литературе[5]. Выделение закона, подзаконных актов и актов самоуправления как трех главных типов актов позволяет, с одной стороны, сформировать в правовой системе собственно законодательную систему, отойдя наконец от чрезмерно широкой трактовки законодательства. Бурно развивающиеся законодательные системы в Российской Федерации, то соединяясь, то расходясь, образуют тем не менее законодательную подсистему всей правовой системы.

В подсистеме подзаконных актов можно различать две группы. Одна включает:

– иные акты высших органов власти (постановления, декларации, заявления, резолюции и т.п.);

– акты рабочих органов парламентов;

– акты Президента России и президентов республик (указы, распоряжения);

– акты органов управления (центральных и местных);

– управленческие акты администрации, предприятий, правлений, акционерных обществ, хозяйственных ассоциаций, объединений и т.п.

Проблема соотношения закона и подзаконного акта государственного органа – давняя проблема и для теории, и для практики. И если в теоретическом плане выработались непло-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 234

хие модели их взаимодействия[6], то практически не удавалось воплотить их в реальность Правительственные и ведомственные акты чаще всего оккупировали «пространство», отведенное для законов, произвольно меняли законоположения и нарушали их.

В законе следовало бы точнее определять основания и виды отсылок к подзаконным актам. А их усвоение сделает системообразующие связи законодательных и иных норм более четкими и строгими. Речь идет, во-первых, о точном обозначении в законе вопроса, который решается с помощью подзаконного акта; во-вторых, о наименовании подзаконного акта, который должен быть издан; в-третьих, о порядке решения вопросов путем издания подзаконных актов; в-четвертых, об установлении компетиционных пределов принятия этих актов «во исполнение» закона.

Вторая группа подзаконных актов – новая для нашей теории и практики. Мы относим к ней.

– решения референдума;

– акты органов местного (территориального) самоуправления;

– акты трудового (производственного) самоуправления;

– договоры и соглашения, получающие широкое развитие в рамках не только гражданского, хозяйственного, трудового законодательства, но и конституционного и административного.

Для этих видов актов характерны отсутствие строгой вертикальной субординированности и принятие на том или ином уровне социальными общностями или их непосредственными представителями. Понятно, что отношения закона с актами самоуправления складываются иначе, чем с актами государственных органов. Законы последних лет существенно расширяют поле применения подобных актов, «оттесняя» ими административно-правовые- решения. Законы либо очерчивают круг отношений, в пределах которых возможны и самоуправленческие акты, либо точно определяют виды договоров, соглашений, решений трудовых коллективов Наконец, законы гарантируют свободное волеизъявление разных сторон при принятии или заключении указанных актов, признают публично их значи-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 235

мость как регуляторов общественных отношений со всеми юридическими последствиями.

В реальной практике обеспечение верховенства закона требует громадных усилий и комплекса действий – материальных, юридических, организационных, психологической перестройки и т.е.И трудности на этом пути весьма ощутимы. Становится ясно: верховенство закона не сводится к признанию данного положения как принципа, оно не ограничивает свое действие сферой и законодательного процесса, и процесса правотворчества в целом. Верховенство закона должно быть выявлено и реализовано и на стадии правоприменения.

Первый шаг – повышение роли закона как основного и первичного регулятора общественных отношений. Несмотря на стремительное развитие законодательства, остается немало сфер, где вообще отсутствует закон или его регулятивное воздействие почти не ощущается. Например, в сферах науки, культуры, торгово-посреднических отношений роль закона, по сути дела, отсутствует. В других же сферах он еще «задавлен» подзаконными и иными актами.

Правильный выбор акта для решения задачи – важнейшее условие эффективного правового регулирования. Однако сейчас это становится трудным в силу разного понимания верховенства закона. Можно вспомнить прежнюю конституционную формулу о приоритете закона СССР над республиканским законом в случае их расхождения. Вопреки ей в декларациях о государственном суверенитете союзных и автономных республик провозглашено верховенство законов республик на их территории над законами и иными актами Союза, с возможной ратификацией, согласованием, приостановлением. Таков смысл Закона РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР». Обострившиеся юридические коллизии, повлекшие тяжелые экономические и иные последствия, потребовали принятия закона СССР об обеспечении действия законов СССР. В разных проектах Союзного договора были попытки «разведения сторон» и верховенство .закона связывалось соответственно со сферой компетенции Союза и республик. И все же правовая основа Союза ССР оказалась непрочной, и он распался.

Трудно обеспечить верховенство закона без толкования его смысла. На практике многие положения законов трактуются подчас весьма произвольно, что ведет к нарушениям законнос-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 236

ти. Однако Верховные Советы почти не выступали с официальными толкованиями спорных законоположений, а их нужно сделать регулярными.

Близкую к ним силу имеют и руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства, которые дает Верховный Суд. Несомненно, обеспечение их действенности и авторитета послужит укреплению верховенства законов.

Закон будет незыблем и при строгом следовании ему всего потока подзаконных актов. А массив этот – огромен. И в прошлом, и сейчас продолжают подрывать верховенство закона правительственные и ведомственные акты, которые либо вводят свое регулирование, либо произвольно толкуют положения законов, либо в их развитие не издают необходимых норм, затрудняя применение базовых актов.

К примеру, Комитет конституционного надзора СССР в своем заключении признал не соответствующими Конституции СССР и законам СССР отдельные положения основ гражданского законодательства и других актов, предусматривающих последствия продажи товаров ненадлежащего качества Конституционный Суд России признал неконституционным проведение референдума в Татарии (но он, как известно, все же состоялся). Генеральный прокурор приносит нередко протесты на акты министерств, ведомств, нарушающие законность.

В кризисной ситуации, порожденной усилившимися сепаратистскими стремлениями и действиями, расширилось поле таких нарушений законности, как юридическое противостояние закону. Пользуясь отсутствием регламентации правовой соподчиненности в законах, немалое число местных органов действуют вопреки законам Федерации. Вводятся запреты на вывоз товаров, произвольно меняются процедуры поставок продукции, порядок использования жилого фонда, проживания и обслуживания граждан и т.п. Искусственно возводятся препятствия единому экономическому рынку. Поэтому в законодательные акты Федерации все чаще включаются нормы об обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих...

Плохо, что немалая часть граждан, признавая на словах верховенство закона, на деле взрывает его массовым непослушанием, противоборством властям, давлением на них. Взамен легальных методов волеизъявления в их арсенал включаются силовые приемы, диктат, экстремизм, саботаж, погромы. Массовое правосознание – любопытный феномен, подвижный в раз-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 237

ных ситуациях и подверженный действию ряда факторов. И надо научиться на него влиять.

Конституции всегда играли важную роль в общественной жизни цивилизованных стран Послевоенные конституции Италии, Франции, Германии обозначили магистральный путь их государственного развития, а конституции Греции, Испании, Португалии закрепили курс на глубокие демократические преобразования. Реализация конституционных положений в этих странах выступает подчас осью всех перемен, их движущей силой.

Велика роль Конституции в формирующемся у нас гражданском обществе. Здесь уместно предостеречь общество от упрощенного подхода к конституциям вообще. Немало людей считают возможным бездумно перечеркнуть нашу конституционную историю и начать все сначала, используя только западный опыт. Но ведь именно в Конституции РСФСР 1918 г. была закреплена новая концепция прав и свобод гражданина, в Конституции СССР 1924 г. – новые принципы государственного объединения республик, в Конституции СССР 1936 г.– изменение формы власти, а в Конституции СССР 1977 г. – гарантии прав личности, правовые институты регулирования экономики, политической и социальной сфер. К, сожалению, многое осталось и неосуществленным, а конституции «выпали» на обочину «государственной дороги». Престиж, их был настолько невысок, что едва ли легко нашелся бы неспециалист, знавший Основной Закон.

Перестройка принесла с собой массу конституционных предложений. Одним казалось возможным сразу же принимать новую Конституцию Союза, другие считали нужным быстрее обновить основные законы республик. Третьи допускали «латание дыр» путем внесения поправок в конституции. Собственно, этим и занимались Верховные Советы Союза и республик, внося десятки изменений и дополнений в конституции (преимущественно в главы об органах государства). Не сразу пришло осознание фундаментальной значимости конституции, важности ее реализации и охраны. И сегодня нелегко дается понимание того, сколь нужна современная конституционная концепция как система нового научного знания.

Без конституционной теории нельзя двигаться вперед, если не сводить дело только к поспешной подготовке текста Ос-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 238

новного Закона. Горький опыт скороспелой разработки и принятия законов должен от этого предостеречь. И поэтому отрадны усилия депутатов, ученых-юристов, полагающих, что начинать надо именно с закладки теоретического фундамента.

Попытаемся обосновать в этой связи несколько важных исходных положений.

Первое. Казалось бы, нет нужды пояснять природу конституции, и все же это сделать необходимо. Оправданно рассматривать ее не столько как продукт и орудие государственной власти, сколько как официально признанное выражение интересов и ценностей гражданского общества, закрепление основных характеристик, целей и параметров его развития. Смещение акцента с узкоклассовых к гражданским, общечеловеческим интересам и ценностям позволяет, в свою очередь, придать приоритет статусу гражданина, по-новому трактовать власть как явление, «производное» от общества, найти современные правовые формулы экономического развития, социальной и духовной жизни.

Второе. Построение конституции нельзя сводить к отысканию ответа на вопрос, какой может быть ее структура. Конституция «оперирует» строго научными и имеющими глубокий общественный смысл понятиями. Иначе – путаница. К примеру, уже сейчас в проектах республиканских конституций используются понятия «конституционный строй», «конституционное устройство», «государство», «общество», «государственный строй», «организация государственной власти и управления». Объем этих понятий и совпадает, и не совпадает, отсюда сложность с созданием «нормативной ткани».

А ведь для основного закона должны быть характерны конституционные институты как комплексы норм (о власти, собственности, гражданстве и т.д.). И особенно важно выстроить (в их рамках) ряды конституционных норм. Уйти от декларативности положений прежних конституций и в этой связи от трудностей их практического применения можно на основе четкой классификации норм конституции. Это могут быть нормы-определения, нормы-принципы, нормы-цели, нормы институционные, компетенционные, процессуальные, праводозволяющие. Все они содержат наибольший нормативный концентрат, и это нужно для выбора точных способов регулирования.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 239

Третье. Конституция как основной закон обладает высшей юридической силой. С ней должны, соизмеряться и к ней притягиваться как к магниту все иные правовые акты и нормы. Увы, этого почти не было в прошлом, и поэтому нельзя найти случаев прямых ссылок на конституцию, ее инициирующего влияния на правотворчество.

Рассматривая конституцию как своего рода центр правовой системы, необходимо считать ее реальным базовым источником развития всех отраслей законодательства. Следует обеспечить правильное соотношение конституции с учредительными договорами, декларациями, органическими (конституционными) и текущими законами, подзаконными актами, наконец государственными и международными договорами. Тогда уже сейчас пора думать о «постконституционной» судьбе многих законов, принятых даже в последние два года. Предстоит найти оптимальное соотношение конституционных норм с другими правовыми актами путем их развития, конкретизации, отсылок и т.п.

Четвертое. В прошлые годы вопрос о конституционной системе в масштабе страны показался бы наивным, поскольку существовала строгая иерархичность конституции.

Теперь можно говорить о такой конституционной системе в России, где обеспечивается единство конституционных принципов, сочетание объектов и методов конституционного регулирования. Притом расхождений пока много. Связь конституций Федерации и республик не означает при этом их механического совпадения по объему, структуре. Специфика должна учитываться в полной мере.

Должна обеспечиваться преемственность положений деклараций о государственном суверенитете республик и проектов их конституций. Более того, в одних случаях предлагается придать декларациям значение конституционных законов, в других – целиком воспроизводить соответствующие положения. Но декларации являются скорее политико-программными документами и в этом смысле вряд ли могут быть полным прообразом или дубликатом конституций.

Объем конституционного регулирования на республиканском уровне также зависит от многих условий, в том числе от размежевания федерации и ее субъектов, от умелого выбора предметов собственного конституционного воздействия

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 240

на общественные отношения. Он может быть и общим, и специфическим для разных республик.

Верховенству конституции и закона служат точные правовые связи их с другими актами – определение видов актов, предметов их регулирования, способов сочетания, отсылок. Вместе с тем в переходные периоды требуется бережно сохранять правовую преемственность и юридический фундамент государственной власти. Без этого неизбежны нарушения стабильности и порядка в обществе, беззаконие и произвол. И не случайно в ряде республик бывшего СССР, например в Грузии, были приняты в переходных условиях законы о власти.

Пятое. Предстоит отработать механизм реализации и охраны конституции. Речь может идти о комплексном механизме с применением различных средств, о прямом действии конституционных норм (инициирование законодательства, применение нормы к ситуации, процессу, издание актов на основе конституции, правозащитные процедуры). Следует уделить большее внимание средствам устранения конституционных нарушений.

Интересен польский конституционный Закон «О взаимных отношениях между законодательной, и исполнительной властями Республики Польша, а также о территориальном самоуправлении» от 1 августа 1992 г. Он принят с целью упорядочения деятельности высших органов власти государства до принятия новой Конституции Республики. Им устанавливается следующее.

Органами государства в сфере законодательной власти являются Сейм и Сенат Республики Польша, в сфере исполнительной власти – Президент Республики Польша и Совет Министров, в сфере правосудия – независимые суды.

Депутаты и сенаторы, члены Совета Министров и другие лица, находящиеся на государственной службе и исполняющие общественные обязанности, определенные конституционным законом, не могут заниматься деятельностью, противоречащей их статусу, должности и общественным функциям, границы которой определены законом.

Согласно статье 23 Сейм может, законом, принятым абсолютным большинством голосов, уполномочить Совет Министров, на основании его мотивированного предложения, издавать распоряжения, имеющие силу закона. Закон о предоставлении Совету Министров полномочий по изданию распоряжений, имею-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 241

щих силу закона, определяет предмет регулирования и период действия полномочий. В период действия такого закона законодательная инициатива в сфере полномочий, которыми располагает Правительство, принадлежит исключительно Совету Министров.

Закон не может уполномочить Совет Министров издавать распоряжения, имеющие силу закона и затрагивающие- внесение изменений в Конституцию; выборы Президента, Сейма, Сената, а также в органы территориального самоуправления; государственный бюджет; личные свободы граждан, их политические права, а также права и обязанности, вытекающие из трудовых отношений и социального страхования, а также согласие на ратификацию международных соглашений, указанных в статье 34, параграфе 2 настоящего Закона.

Президент подписывает представленное ему Советом Министров постановление, имеющее силу закона, и распоряжается опубликовать в Вестнике законов Республики Польша. До подписания Президент может обратиться в Конституционный суд для установления соответствия распоряжения, имеющего силу закона, Конституции. Президент может отказать в подписании распоряжения, имеющего силу закона, и в течение 14 дней возвратить его Совету Министров. Возвращенное Президентом распоряжение, имеющее силу закона, Совет Министров может внести в Сейм в качестве законопроекта.

С целью выполнения законов и на основании предоставляемых ими полномочий Президент издает распоряжения и постановления. Президент издает распоряжения в пределах выполнения своих полномочий, определенных законом.

Примечательно, правовые акты Президента для вступления в силу требуют контрассигнации Председателя Совета Министров или соответствующего министра, которые передают дело на рассмотрение Президента.

Статьи 52 и 56 посвящены Правительству. Совет Министров осуществляет внутреннюю и внешнюю политику Республики Польша, руководит всей государственной администрацией.

Совет Министров принимает решения по всем вопросам политики государства, за исключением тех, которые в соответствии с конституционным законом или другим законом являются прерогативой Президента или другого органа государственной администрации либо самоуправления.

Совет Министров, в частности:

обеспечивает исполнение законов; издает с соблюдением условий, определенных в статье 23 данного Закона, распоряжения, имеющие силу закона; руководит, координирует и контролирует работу всех других органов государственной администрации,

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 242

несет ответственность перед Сеймом за их деятельность; осуществляет в рамках и формах, определенных конституционным законом и другими законами, надзор за территориальным самоуправлением и иными формами самоуправления.

С целью выполнения законов и на основании предоставленных ими полномочий Совет Министров издает распоряжения. Совет Министров издает распоряжения в пределах выполнения своих конституционных полномочий.

Министр руководит определенным направлением государственной администрации. Сфера деятельности министра определяется законом.

Министр руководит определенным направлением государственной администрации с помощью государственных секретарей и их заместителей, назначаемых Председателем Совета Министров по предложению министра.

Раздел 5 посвящен территориальному самоуправлению. Оно является основной формой организации общественной жизни на местах. Административные единицы территориального самоуправления являются юридическими лицами как существующие на основании закона сообщества жителей данной территории. Принадлежащие административной единице территориального самоуправления право собственности и другие имущественные права составляют коммунальное имущество.

Территориальное самоуправление выполняет в рамках законов важную часть общественных функций, за исключением функций, отнесенных по закону к компетенции правительственной администрации. Административные единицы территориального самоуправления выполняют относящиеся к ним общественные функции от собственного имени и на свою ответственность для удовлетворения нужд жителей. В объеме, определенном законами, административные единицы территориального самоуправления выполняют функции правительственной администрации. С этой целью они обеспечиваются соответствующими финансовыми средствами.

Много интересного в аспекте сравнительного анализа институтов конституционного права можно почерпнуть в журнале «Конституционное право: восточноевропейское обозрение», издаваемом при участии школы права Чикагского университета.

Предыдущий | Оглавление | Следующий



[1] Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982

[2] В 30-х гг. XIX в под руководством Сперанского было составлено «Полное собрание Законов Российской империи» из 45 томов с 30 290 номерами актов (указов, уставов, регламентов и т.п.). Позднее подготовлен «Свод Законов Российской империи» в 15 томах В первых трех томах – законы «основные и учредительные» (власть, управление), в следующих пяти – законы «государственных сил» (о доходах, имуществе, повинностях и т п ), в 9-м томе – законы «о состояниях» (сословиях), в 10-м томе – законы гражданские и межевые, в четырех последних – законы о «государственном благоустройстве и благочинии» (полицейские), в 15-м томе – законы угочовные. В Своде было 42 тыс статей, позднее стало более 100 тыс. Ключевский В.О. Курс русской истории. Часть V. М., 1989. С. 200–201, 242–244

[3] Кропоткин П. Переписка на исторические темы. М., 1989. С. 751

[4] Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М., 1988, Пугинский Б.И., Сафиуллин Д.Н. Правовая экономика. М., 1991

[5] Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. М., 1967

[6] Закон и ведомственные нормативные акты в СССР ВНИИ советского государственного строительства и законодательства. Труды. № 46. М., 1989










Главная| Контакты | Заказать | Рефераты
 
Каталог Boom.by rating all.by

Карта сайта | Карта сайта ч.2 | KURSACH.COM © 2004 - 2011.