|
Сегодня |
||
УНИВЕРСАЛЬНЫЙ УЧЕБНИК |
||
Предыдущий | Оглавление | Следующий
Длительное время к основным проявлениям публичности в обществе относили власть и государственное управление. Такое понимание было и остается вполне оправданным, ибо именно указанные феномены обладают наивысшей мерой официальности, нормативной концентрированности общих интересов, средствами обеспечения публичных интересов, включая разнообразные способы принуждения. Самоуправление рассматривалось как параллельно существующее явление, не обладающее признаками публичности
Такой взгляд, как показывает ход исторического развития, устарел, и на пороге XXI в следует решительно сделать другой вывод. И хотя тенденция роста начал самоорганизации и ассоциативности в обществе весьма противоречива, они бесспорна Самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления, получая признание и в теории, и в законодательстве. Поясним
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 117
это подробнее. В научной литературе были высказаны мнения о том, что система, будучи субъектом по отношению к данному объекту, сама является объектом или одним из элементов объекта, управляемого другим субъектом, о своеобразной перемене мест в системах управления. А раз так, то субъектно-объектные связи складываются не только в отношениях прямой подчиненности объекта субъекту, но и на всех уровнях управления, причем чаще всего одновременно. Особое значение имеет положение о том, что в системах управления субъекту, как правило, присущи известные свойства объекта, а объект выполняет функции субъекта.
Сформулируем несколько характерных проявлений сочетания субъектно-объектных свойств на разных уровнях управления:
а) каждый субъект, выполняя свои функции, одновременно выступает в качестве объекта для субъектов вышестоящих уровней. Исключение может быть сделано для центров систем (высших органов государственной власти, съездов партий и т.п.);
б) каждый объект осуществляет двоякого рода функции субъекта: в наибольшем объеме в рамках конкретной организации в порядке саморегулирования и в определенных пределах и формах участия в деятельности вышестоящего и иных субъектов, в рассмотрении и решении общих задач управления. Конституция и законодательство гарантируют такую возможность;
в) удельный вес субъектно-объектных отношений зависит от уровня управления. Высшие и центральные звенья преимущественно выступают как субъекты; для руководящих звеньев в республиканском, областном, районном, городском масштабах свойственно постепенное уменьшение субъектных и увеличение объектных функций. В низовом звене они сочетаются путем прямого участия организации и ее коллектива в обсуждении и решении государственных и общественных дел, через деятельность общественных организаций, призванных выражать интересы коллективов, и собственно управленческую деятельность, осуществляемую администрацией. На каждом уровне должна быть своя мера сочетания этих функций, исключающая как преувеличенное внимание к развитию межсубъектных отношений, увлечение узкоаппаратными меро-
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 118
приятиями и слабое внимание к оказанию воздействия на объект, так и недооценку субъектных функций на нижних этажах и действие объектов сугубо в режиме «исполнительства»;
г) наличие смешанных субъектов и объектов, когда существуют объекты, являющиеся общими для многих субъектов. Здесь необходимо четкое разграничение способов воздействия на один объект различных субъектов; слабое различение этой специфики порождает на практике дублирование и параллелизм, затрудняет четкое разделение труда разных звеньев в решении комплексных задач управления.
Еще один аспект взаимодействия субъектов и объектов обнаруживается при рассмотрении их в качестве социальных общностей. Народ, которому принадлежит полнота власти, определяет порядок и способы ее осуществления. Складывающееся разделение общественного труда по управлению исходит из принципиального положения о сближении в основном понятий субъекта и объекта управления в социальном аспекте Как надо понимать данное положение? При трактовке его следует избегать упрощенчества и недооценки диалектически сложного и постепенного процесса расширения участия граждан в управлении. Происходит эволюция субъекта политики и управления.
На каждом этапе исторического развития меняются характер и масштабы участия граждан в управлении, а отсюда и соотношение между формами непосредственного, представительного и профессионального управления. Благоприятные объективные и субъективные факторы способствуют росту политического сознания и политической культуры всего населения, увеличению масштабов участия его в управлении.
Для самоуправления характерны иные связи субъектов и объектов. Здесь субъект становится объектом, а объект приобретает свойства субъекта управляющего воздействия. В этом смысле самоуправление представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования Социальные общности – население городов, сел, работники отраслей и т.д.– сами образуют, избирают свои «рабочие органы». Эти органы им всецело подотчетны Социальные нормы создаются путем прямого волеизъявления людей и служат их «самообязательством». Мера участия граждан в общественных делах –
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 119
наибольшая. Все это и обусловливает новую форму публичной власти и управления[1].
Выяснение вопроса о природе самоуправления является непростым делом. Основоположники марксизма-ленинизма, почти не пользуясь этим термином, раскрыли природу данного явления. Они связывали трактовку самоуправления не столько с децентрализацией и коммунальным устройством, сколько с организацией государственной власти и управления в масштабе социалистического и будущего коммунистического общества.
Можно следующим образом охарактеризовать положения концепции самоуправления.
Во-первых, признание осуществимости полного самоуправления в будущей общественно-экономической формации, становления самоуправления трудящихся сначала в форме пролетарского, а затем общенародного государства В.И. Ленин характеризовал социалистическое государство как единственный путь обучения людей управлять своими делами, как «немедленный приступ к настоящему народному самоуправлению».
Во-вторых, самоуправление в точном смысле слова означает наивысшую форму демократического управления в обществе, отражающую высокий уровень производства, организации труда, культуры, сознания и самодисциплины граждан.
В-третьих, самоуправление выражает полную производность общественных установлений от волеизъявления народа, всеобщее, поголовное участие всех граждан в управлении. К. Маркс и Ф. Энгельс неоднократно высказывали суждения по поводу государственного строя как «самоопределения народа», всеобщей ассоциации будущего общества, ассоциации производителей. Принципиальное значение имеет вывод К. Маркса о том, что положение, когда народом управляют, должно быть заменено самоуправлением народа. В.И. Ленин разъяснял смысл поголовного привлечения населения к управлению, природу власти при социализме как власти собственного объединения людей.
В-четвертых, произойдет постепенная утрата политического характера общих функций, распределение их приобретает деловой характер. Так происходит своего рода переход от уп-
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 120
равления лицами к управлению производственными процессами (т.е. переход от классового к общесоциальному регулированию).
В-пятых, обеспечена реальная доступность функций управления всем гражданам, выполняющим их бесплатно, на общественных началах, по отбытии «урока» производственной работы.
В-шестых, широко используются социальные нормы – саморегуляторы, выражающие осознанное отношение людей к соблюдению общепринятых правил общежития.
В советской научной литературе проблемы самоуправления получили известную разработку. В начале 60-х гг. высказывались положения о государственном самоуправлении народа, о местном самоуправлении, о национальной автономии, о Советах как органах государственной власти и общественного самоуправления. Исследовалась диалектика управления и самоуправления через призму демократизации государственной жизни. При этом в целом понятие «самоуправление» исследовано еще слабо и применялось преимущественно при характеристике процесса постепенного отмирания государства и становления в будущем общественного коммунистического самоуправления.
В условиях социализма вели речь о первом этапе развития народного самоуправления – о социалистическом самоуправлении трудящихся, осуществляемом прежде всего с помощью государства, а в период зрелого социализма – о социалистическом самоуправлении народа, которое осуществляется в масштабе общества посредством всей политической системы. Эволюция касалась как социальной базы, так и форм, масштабов самоуправления. Поэтому можно говорить о таких его видах, как местное самоуправление (в пределах административно-территориальных единиц), национальное самоуправление как реализация права наций на самоопределение, профессиональное самоуправление (на разных уровнях), самоуправление по интересам (в рамках объединений и общественных организаций). Выделялось политическое самоуправление, для которого характерны разделение общественного труда по управлению и использование прежде всего государственных институтов, а также каналов непосредственной демократии, общественных организаций, осуществление политики партии внутри страны
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 121
и в международной жизни, классовый характер, выражение интересов рабочего класса, совпадающих с интересами трудящихся, всего народа.
В зарубежных социалистических странах был накоплен опыт сочетания государственности и других каналов народного самоуправления. Так, в Конституции СФРЮ была закреплена концепция самоуправленческого социализма. В ее рамках государство рассматривалось лишь в качестве гаранта. Согласно статье 110 Конституции НРБ Народные Советы являлись органами государственной власти и народного самоуправления в общинах, районах и округах В Венгрии Советы как органы народного представительства, самоуправления и администрации осуществляют власть народа. В Польше были приняты законы о рабочем самоуправлении, о системе Национальных Советов и территориального самоуправления.
События 1980–1981 гг. в Польше показали вместе с тем, как лозунг самоуправления использовался антисоциалистическими силами для подрыва социализма, государственной власти, для противопоставления общим политическим институтам автономных структур. Идеологи моделей «демократического социализма» пытались противопоставить самоуправление социалистическому государству как главному орудию построения социализма и коммунизма. Приводились аргументы об «этатистско-бюрократическом социализме» и «гуманистическом потенциале самоуправления», о желательности широкой децентрализации местных органов в противовес центральным звеньям единой системы государственной власти, об автономных хозяйственных организациях, противостоящих единой системе государственного управления, об «органах частичного общественного самоуправления», свободных от влияния партий, и т.п.
В современных условиях в России почти не используется понятие «самоуправление». Между тем, по нашему убеждению, оно по-прежнему является перспективной формой демократизации и формирования новой «публичности», когда органически сливаются интересы личности, коллектива и общества. В научный оборот вновь введено и на практике чаще всего используется понятие «местное самоуправление». В статье 12 Конституции Российской Федерации определены его основные признаки, а в главе 8 содержится конституционная характеристика этого института народовластия.
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 122
Вспомним историю. В России в середине и конце XIX в получают развитие начала местного самоуправления, имевшие корни в сознании, обычаях и укладе жизни населения. В 1861 г. утверждается «Общее Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», раздел II которого посвящен устройству сельских обществ и волостей и их общественному управлению. В январе 1864 г. утверждается «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в 1890 г – новое Положение. В 1892 г. вводится в действие «Городовое положение». В начале 1917 г. усиливается управляемость на местах.
В бурных событиях последних лет выделяются острые проблемы устройства местной власти в Российском государстве По сути дела, все преобразования и реформы «выходят» на нижний этаж государственного здания, и вопрос заключается в том, выдержит ли он столь мощные социальные, экономические и иные нагрузки. Идут споры, какой быть власти на местах – отказаться ли полностью от ее «встроенности» в систему единой государственной власти, сохранить ли некоторые признаки прежней системы Советов или создавать новое местное самоуправление, в стороне от государственной власти. Речь идет о концепции власти, способной эффективно управлять государственными делами и способствовать демократическому развитию страны, формированию гражданского общества. Практика давала и дает откровенные ответы на эти вопросы.
Первоначально концепция местной власти была поглощена общей концепцией единства государственной власти – сверху донизу – в лице Советов. Полновластие Советов давало им бесспорный конституционный приоритет, но при этом местные Советы были ориентированы преимущественно на реализацию общегосударственных интересов и проведение в жизнь решений вышестоящих органов. Таковы, например, статьи 137– 140 прежней Конституции РСФСР. Жесткое двойное подчинение исполкомов, их отделов и управлений чаще всего перерастало практически в сильную «вертикальную зависимость». А представительные органы отодвигались на второй план.
Правда, подобная концепция и практика не должны скрыть попыток «удержать» элементы местного самоуправления в первые годы советской власти, когда самоорганизация «снизу вверх» находила свои формы проявления. Развивались институты привлечения и участия трудящихся к деятельности местных Советов, которые имели положительное значение.
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 123
В 60-х гг. в партийных документах и научной литературе вновь появляется понятие «местное самоуправление», но оно не устоялось в трудные годы перестройки государственного управления хозяйством, культурой. Периодически проводившиеся кампании по расширению прав местных Советов не сопровождались адекватными экономическими мерами, которые помогли бы реальному местному самоуправлению. Чаще всего дело сводилось к пересмотру объема функций местных органов управления и их структурным комбинациям. Демократические институты выборов, народных собраний, наказов и т.п. не могли дать большого социального эффекта, даже в начале 80-х гг., когда проснулся и вскоре потух интерес к самоуправлению в широком смысле.
Зарубежная конституционная доктрина и практика в прошедшие десятилетия, да и сейчас, дают свое объяснение устройству власти на местах.
Сделаем в этой связи некоторые пояснения. В Конституции Франции раздел XI посвящен местным коллективам. Этим конституционным понятием охватываются коммуны, департаменты, заморские территории, коллективы свободно управляются выборными советами в условиях, определенных законом. Причем представители Правительства на местах отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов.
Конституция Италии в главе V регулирует статус области, провинции и общины. Область – автономная организация с собственными правами и функциями согласно конституционным принципам, но в ее пределах действует правительственный комиссар. Провинциям и общинам дается двоякая характеристика – как автономных единиц в пределах основных принципов, установленных общими законами республики, и как территориальных единиц государственного и областного деления. Но и тут областной орган осуществляет в децентрализованной форме контроль законности актов провинций и общин.
Разнообразны местные органы в различных штатах США. Так, в статье III «Местные органы власти» Конституции штата Иллинойс дается нормативное определение термина «муниципалитеты» городов, селений и инкорпорированных таунов. Термин «территориальные единицы местного управления» охватывает графства, муниципалитеты, тауншипы, специализиро-
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 124
ванные округа и иные территориальные образования, которые осуществляют ограниченные функции управления либо обладают функциями управления в отношении ограниченного круга субъектов.
Приведем иллюстрации из новейших конституций. Несколько глав части III «Публичные власти» Конституции Румынии 1991 г. посвящены парламенту, президенту, правительству, публичной администрации. В рамках последней главы раздел 1 регулирует статус центральной специализированной публичной администрации, раздел 2 – местной публичной администрации, которая основывается на принципах местной автономии и децентрализации публичных услуг. Местная автономия в коммунах и городах осуществляется выборными местными советами и выборными примарями. Они функционируют при условиях, установленных законом. А уездный Совет является властью публичной администрации для координации коммунальных и городских советов в целях реализации публичных служб уездного значения. В каждом уезде действует префект, назначенный правительством и руководящий децентрализованными публичными службами министерств и иных центральных органов.
Как видно, при всем разнообразии в построении и деятельности местных органов иностранных государств наблюдаются и общие моменты. Это: формирование их населением путем выборов, самостоятельность на основе закона, «включенность» в общую систему государственного управления посредством субординации с представителями правительства.
Не без сильного влияния западных концепций и Европейской хартии местного самоуправления в преобразованиях в России на одно из первых мест выдвинулись вопросы устройства власти в .центре и на местах. Концепция местного самоуправления получает идеологическое научное и законодательное признание и выражение. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 23 октября 1990 г. заложил фундамент новой концепции и практики. После распада Союза ССР в России нарастали волны против «всевластия Советов», и в результате в Конституции РСФСР 1978 г. с поправками и в Законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации», наконец в Конституции 1993 г. была закреплена новая система власти и местного самоуправления.
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 125
Для нее характерны несколько основных признаков. Во-первых, отделение местного самоуправления от государственной власти. Во-вторых, его независимость и самостоятельность в решении вопросов муниципальной собственности, местного бюджета, налогов, сборов, иных вопросов местного значения. В-третьих, двоякая характеристика самоуправления: как самоорганизации и самодеятельности граждан, населения и как институциональных форм осуществления. Структура органов местного самоуправления определяется населением.
Общие правовые корни республик бывшего Союза ССР повлияли на их сходные конституционные решения применительно к местному самоуправлению. В новых конституциях государств – участников СНГ данное понятие получило признание. Таковы, например, статья 7 о разделении государственной власти и местного самоуправления, статьи 77, 78 о местной государственной администрации Конституции Кыргызской Республики. Статьи 99–105 Конституции Республики Узбекистан посвящены основам государственной власти на местах, в том числе органам самоуправления в поселках, кишлаках и аулах в лице сходов, аксакалов и их советников.
Сравнительное изучение законодательства и опыта местного самоуправления ввиду его разнообразия становится перспективным направлением научно-практических исследований.
К сожалению, в последнее время заметно снижение демократического потенциала местного самоуправления. Серия указов Президента дала толчок к быстрому реформированию власти на местах и поспешному проведению выборов, которые дали невысокие результаты участия граждан. Реальные права представительных органов оказались резко ограниченными на фоне «вознесения» исполнительных органов, а каналы прямого участия граждан в выполнении функций вообще отошли на задний план.
Предстоит в полной мере восстановить местное самоуправление в его истинном значении, как элемент не только государства, но и гражданского общества, в котором должны интенсивно развиваться начала общественного самоуправления. Именно самоорганизация и самодеятельность граждан с помощью институтов прямой и представительной демократии дают эффект реального приобщения людей к экономической и другим реформам. Большие надежды возлагаются на
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 126
подготовленный проект Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Актуальны и такие проблемы, как укрепление имущественной и финансовой базы местного самоуправления, договорные формы участия в развитии государственной собственности и межхозяйственной интеграции. Государственные программы поддержки местного самоуправления крайне необходимы, и такой опыт уже есть[2].
Предстоит лучше отладить «вертикальные» отношения местного самоуправления посредством как введения процедуры наделения их некоторыми государственными полномочиями, так и четкого правового определения функциональных взаимодействий с республиками, краевыми, областными министерствами, ведомствами, департаментами, отделами. При сохранении самостоятельности тут нужна некоторая согласованность в экологических, медицинских, школьных и иных делах. Нижний этаж государственного управления не должен отрываться от местного самоуправления.
Непростой будет система правового регулирования местного самоуправления, где наряду с федеральным уровнем («основы», или «основных принципов») расширится и сфера субъектов Федерации и самого местного самоуправления. Интересен вопрос об актах местного самоуправления – их типологии, юридических признаках, соотношении с другими правовыми актами.
Заслуживают поддержки попытки некоторых ученых-юристов разработать и ввести преподавание учебного курса «Самоуправленческое право», или, как они называют, «Муниципальное право». Правда, его не следует, видимо, насыщать понятиями, чуждыми нашим правовым традициям («муниципальная собственность», «мэр» и т.п.). Лучше применить понятия из общей теории общественного самоуправления, истоки которой более органичны для народа Российской Федерации.