|
Сегодня |
||
УНИВЕРСАЛЬНЫЙ УЧЕБНИК |
||
Предыдущий | Оглавление | Следующий
В переустройстве общества, которое с таким трудом происходит в нашей стране, два явления привлекают, пожалуй, наибольшее внимание. Одно из них – власть, другое – закон. И в этом нет ничего удивительного, ибо преобразование власти и властеотношений всегда было важнейшей задачей революции. Сегодня нас особо заботит раскрытие подлинно народного характера власти, не отчуждаемой от общества, как в прошлые годы. Столь же явственно осознается многими гражданами и новая роль закона, поскольку именно закон создает стабильный порядок в обществе и демократические процедуры, защищает личность.
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 94
Взятые порознь, власть и закон действительно выступают мощнейшими рычагами преобразований в нашем обществе Но каково соотношение между ними, каковы тенденции изменения? Вопрос не новый, поскольку в истории человечества на него всегда приходилось искать ответ.
Платон предвидел гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью. Там же, где закон – владыка над правителями, он усматривал спасение государства и все блага. Аристотель, признавая закон, а не человека олицетворением верховной власти в государстве, пояснял: закон свободен от человеческих аффектов и представляет собой «уравновешенный разум».
Увы, общество развивалось противоречиво и деспотизм правителей брал верх, а их воля «творила» законы как орудие власти и своекорыстия. И не случайно канун французской революции ознаменован приоритетом идей о примате закона. Руссо писал, что самая могущественная власть недостаточно сильна, чтобы постоянно господствовать, если только она не превращает свою силу в право, а послушание других – в долг. Вслед за ним Монтескье в своем труде «О духе законов» обосновал разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную в интересах общества, ибо концентрация их ведет к злоупотреблениям. Народ же не способен законодательствовать сам и действует через представителей.
Шли десятилетия, столетия, но дуализм не исчезал: признание верховенства закона сосуществовало с реальным могуществом императоров, канцлеров, бюрократической машины. И лучшие умы своего времени по-прежнему видели выход в торжестве закона. Это стремление и породило идею правового государства, которая получила распространение в России в конце XIX – начале XX в. Русские юристы С. Котляревский, В. Гессен, А. Кони много усилий затратили на обоснование закона как верховного арбитра, как выразителя нравственных начал, как «сдержку» против самодержавных проявлений, самодурства чиновников. Отторжение власти от человека, от закона, от идей нравственности глубоко порицалось Л. Толстым и Ф. Достоевским.
Россия вошла в полосу революций со своими традициями, со своим образом жизни, которые не могли не отразиться на их программах и деяниях. Сильное деспотическое государство с
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 95
очень слабой и оттого смыкавшейся где-то с безнравственными началами правовой основой не могло не наложить отпечатка на ценности людей и их устремления. Как точно подметил Н. Бердяев, у марксистов, у Ленина и его сторонников главной была идея власти – ее захвата, преобразования и использования государством скорее свойств диктатуры пролетариата, нежели общедемократических элементов. Чем иным, как не этим, можно объяснить уже приведенное выше известное ленинское положение о диктатуре пролетариата как власти, которая не связана и не ограничена законами[1]. Прямое отторжение старого права сопровождалось и созданием нового, социалистического права.
Право стало трактоваться лишь как продукт и орудие государственной власти, как выражение воли господствующего класса. А в стране, как известно, нарастал культ личности, приведший к созданию авторитарной системы, в сущности, без законов и правовой основы. Слом ее, свидетелями и участниками чего мы являемся, – дело очень сложное, ибо приходится менять не только ценности и приоритеты, но и стереотипы поведения и мышления.
Право рассматривается как средство создания четкого рационального порядка, касающегося масштабов деятельности институтов и процедур. Важными юридическими гарантиями служат не только нормы государственного, но равным образом и гражданского, уголовного права.
Как видно из статей 1 и 20 Конституции ФРГ, основополагающая идея права сводится к следующим постулатам: право представляет собой неразрывное единство формальных и материальных элементов; является совокупностью регулирующих норм объективного права и субъективных прав; сочетается с обязанностями, порождая в этой связи понятие ответственности.
Как определенный фактор порядка и стабильности право стремится объединить и объяснить почти все многообразие жизни. Особые качества правового регулирования могут быть переданы терминами «дистанция» и «дифференциация». Дистанция, создаваемая правовым государством, гарантирует индивидуумам простор достаточный, чтобы найти свое место как
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 96
в отношениях с другими индивидами и организациями, так и с самим государством. При этом основные права человека «поддерживают дистанцию» в его отношении с государством, а частное право служит разграничению сфер их деятельности. Но и государственные структуры нуждаются в дистанцировании от борьбы общественных сил.
Дифференциация в правовом государстве означает, что государство воспринимает отдельного гражданина как конкретную индивидуальность и презюмирует достоинство человека. Оно применяет различные модели и методы воздействия на жизнь общества, причем важными сферами такого государства являются государственные полномочия и индивидуальные свободы, в которых действуют субъекты частного права[2].
России предстоит длительный путь формирования правового государства[3]. И на этом пути придется настойчиво внедрять новый приоритет: закона над властью. Этого можно добиться с помощью демократических процедур создания законов путем более широкого использования их для проведения всех прогрессивных преобразований посредством реализации высоких законных требований «к власти»: к ее организации, разделению функций, ответственности. «Правовая связанность» власти – новый императив нашего времени.
Не менее очевидна другая зависимость: чем строже и последовательнее сама власть в реализации закона, тем полнее выявляется его потенциал, тем прочнее гарантии действия закона. В обществе у граждан утверждается тот «дух законов», который нам так нужен сегодня в трудных буднях преобразований.
Долг государственных органов действовать по закону означает функционировать в твердых легальных пределах. Что означает определенный круг дел, предметов ведения, полномочия для их осуществления, конкретные виды и юридическая сила издаваемых правовых актов, порядок их изменения и отмены, четкие процедуры взаимоотношений с другими органами, наконец, меры ответственности за совершение действий за пределами данного круга дел и полномочий или бездействие властей, повлекшее ущерб для публичных интересов.
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 97
В законодательстве России за последние три столетия наблюдается переход публичных учреждении от деятельности на основе «высочайшей воли императора» к соблюдению их регламентных правил. Упомянем в данной связи Указ Петра I от 22 февраля 1711 г об учреждении Правительствующего Сената и Указы от 2 марта 1711 г о полномочиях и функциях Сената; Генеральный регламент для коллегий; Манифест об учреждении министерств 1802 г.; Положение о Государственном Совете 1810 г.; Указ об учреждении Государственного Совета 1906 г; Основные законы о существе Верховной Самодержавной Власти 1906 г. Эти акты постепенно делают закон регулятором государственной деятельности Пункт 84 главы 9 акта «О Законах», утвержденного указом императора, гласил: «Империя Российская управляется на твердых основаниях Законов, изданных в установленном порядке». И хотя это скорее пафосное заявление, недооценить его верную общую ориентацию нельзя. Добавим, что Правительствующий Сенат рассматривал жалобы правительственных и общественных учреждений на постановления Земских Собраний по поводу предметов, не подлежащих их ведомству.
Советский период истории права характеризовался такой регламентацией статуса и деятельности государственных органов, которая зачастую имела скорее ритуальный смысл. На практике многие вопросы решались «за занавесом» и оформлялись в «советском порядке». С конца 70-х гг. возрастает роль статутных актов, хотя всевластие партийных органов и безмерное усмотрение администраторов часто сводили их на нет. Степень в исполнении функции различными органами и реальность их воздействия были производными именно от этого волюнтаризма. Споры о компетенции расценивались как причуды.
И лишь в последние годы споры о компетенции, действиях и бездействии органов власти получили признание конституционного и законодательного феномена Правда, реально их рассматривается по-прежнему немного. Между тем юрисдикция Конституционного Суда и арбитражных судов применительно к спорам в сфере управления позволяет строже оценивать следование властей праву и разрешать юридические коллизии.
Хорошо, что в Конституции Республики Башкортостан выделена глава XII о законодательстве, а в Конституции Молдо-
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 98
вы – часть 3 о законодательстве. Общество «связывает» власть своеобразным обязательством – служить народу Отступления власти от этой обязанности ломают устои конституционного строя, в чем мы могли убедиться в нашей истории Закон укрепляет корни народовластия и как бы дает ему долгосрочную нормативную ориентацию.
Речь шла о власти как целостном явлении. Но напомним еще раз о таком ее аспекте, как разделение властей.
В конституции, законах должны быть четко определены функции, права, связи и ответственность всех видов государственных органов. Этому служат регламенты высших органов власти, законы о правительстве, местных органах, о суде, о прокуратуре, арбитраже. А вместо множества положений о министерствах лучше издать закон о федеральных органах исполнительной власти (как в Австрии, где есть закон о федеральных министерствах)
Подобные институционные законы как бы учреждают статут органов государства. И важно теперь не допускать отступлений от него, не мириться со столь частой в прошлые годы подменой представительных органов управления, с невыполнением ими возложенных на них функций, с вмешательством в дела других звеньев. Конституционный Суд и прокуратура призваны строже следить за соблюдением законности в деятельности государственного аппарата, а арбитраж – за соблюдением прав предприятий со стороны их вышестоящих органов.
Пока, к сожалению, на случаи неправомерного вторжения в чужую компетенцию часто нет должной реакции, хотя право отмены, приостановления подобных решений, изменения их, возмещения ущерба, привлечения к ответственности должностных лиц могло бы стать надежной гарантией незыблемости закона.
Есть еще одна серьезная проблема, о которой следовало бы упомянуть, а именно: власть в федеральном государстве. Сейчас сепаратистские настроения подталкивают к «расщеплению» Федерации на республики, регионы. Демонстрируют игнорирование федеральных законов на отдельных территориях. Возникает немало юридических конфликтов. Граждане оказываются между установками федерального и республиканского законов – как же поступить? Закон и здесь призван
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 99
быть блюстителем общих интересов, обеспечивая равенство граждан.
Пожалуй, не менее острой является проблема деятельности некоторых структур, возникающих и действующих альтернативно официальным государственным структурам. В половодье общественных движений и организаций граждан много здоровых и полезных начал. В процесс преобразований экономических, социальных, политических, управленческих отношений включаются новые тысячи и миллионы граждан. Нередко их объединяет реакция на ошибки или бездействие официальных органов. Но в любом случае нацеленность действий подобных общественных объединений должна быть одна – укрепление, а не расшатывание демократического строя; консолидация, а не расщепление власти и борьба за власть; защита интересов всех граждан, а не дискриминация отдельных групп; реальное решение проблем, а не громкое митингование и шествия.
А какова тут позиция закона? Беда в том, что новых законов в данной сфере пока почти нет, принятие же специальных законов о партиях, общественных организациях, движениях задерживается.
Мы уже отмечали значение законов для функционирования власти и ее разновидностей. Тем не менее власти нередко поступают произвольно – по усмотрению или по обстоятельствам. Также и граждане, общественные объединения часто оказывают силовое давление на правительство, министерства, местные власти, администрацию предприятий под лозунгами: «Давай!», «Смещай!», «Требуем!». К сожалению, игнорируются нормативные контуры деятельности органов и должностных лиц, преступаются сами законы, доступные всем для обозрения (в этом – гласность!) и требующие реализации.
Надо лучше «сопрячь» действия власти с законом – ив интересах общества, граждан, и в целях повышения эффективности политической деятельности, управления, хозяйствования. Вспомним ставшую, к сожалению, затертым клише весьма содержательную формулу: «На основе и во исполнение закона». К ней как бы все привыкли и согласны, но на практике нередко «забывают». Сегодня же именно рамки, очерченные законом, служат не столько ограничением, сколько стимулом, гарантией успешной деятельности всех звеньев an-
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 100
парата, предприятий и их трудовых коллективов. Например, в законодательстве предусмотрены условия и порядок передачи предприятий, сооружений, имущества от одного субъекта другому. Есть виды и содержание договоров аренды, купли-продажи и др., обязательства сторон, в том числе госорганов. Казалось бы, открыт простор, но федеративные органы не сдерживают «захваты» собственности в регионах. Министерства, ведомства плохо помогают предприятиям в переходе от иерархических к равнопартнерским отношениям.
Не выходить за рамки закона значит более полно использовать установленные им правила, активнее реализовывать полномочия. Динамика жизни требует безотлагательной отмены, изменения устаревших подзаконных актов. Издавать же новые нужно лишь тогда, когда норма закона обогащает конкретизацию, а не обедняет ее, не противоречит смыслу акта. Увы, пока действует много старых инструкций Минфина, Центрального банка, отставших от жизни и сдерживающих самостоятельность делового мира, внедрение новых финансово-кредитных отношений, новшеств в сфере организации и оплаты труда.
Укреплению правовых начал помогли бы программы реализации законов, планомерный пересмотр локальных актов, более эффективное использование информации, усвоение трудовыми коллективами их новых полномочий.
Многого можно ожидать от введения демократических процедур принятия решений – и по политическим, и хозяйственным, и экологическим, и иным проблемам. Пока их недостает, и государственные, хозяйственные и иные органы, по старинке решают вопросы так, как считают, для себя удобнее. Между тем в законах – и действующих, и в проектах готовящихся – содержатся нормы о народных, общественных обсуждениях проектов среди населения, в трудовых коллективах, о планировании и программах, составлении бюджетов «снизу», о новом порядке налогообложения. Их надо активно использовать.
Закон полезен для власти и для граждан еще и тем, что способствует развитию демократических принципов любой деятельности. Если еще раз вчитаться в законодательные акты о государственных органах, о предприятии, в указы Президента, постановления Правительства, то можно убедиться в последовательности курса на внедрение гласности, учет об-
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 101
щественного мнения, на привлечение граждан к общественным делам Это все конструкции «демократических моделей» На практике все обстоит значительно сложнее.
Легко обнаруживается разнообразие «ролей», в которых выступают граждане, позитивное участие (обсуждение проектов, выполнение общественных функций и т.п.), альтернативное участие (в неформальных организациях, движениях), гражданское неповиновение (безучастие, игнорирование норм закона, призывов и решений власти), противоправные, антигосударственные действия.
Нормы закона как бы указывают русло общих, общественно полезных действий, и властям, и гражданам. Сближение этих действий, их слияние и есть путь к консолидации общества, к формированию демократических структур. И каждому гражданину надо подумать: а в каком «гражданском спектре» он живет и действует? Только критикует, только отторгает, только просит и требует или думает, помогает, творит, контролирует, отвечает сам? Формирование сознания высокой самоответственности и означает принятие ценностей закона как своих. Тогда, как согласится читатель, и меньше будет надобности в принуждении к исполнению обязанностей, в применении мер ответственности.
Ведь власть защищается с помощью закона – такова классическая формула цивилизованного человечества, и гражданское общество защищено законом. Понимание этого двуединства очень важно, ибо сближает в сознании человека «мое, личное» и «государственное, общественное». Но в действительности путь к этому непрост.
Закон запрещает, признавая уголовно наказуемыми, такие посягательства на власть, как измена Родине, террористические акты, вредительство, призывы к насильственному свержению конституционного строя, пропаганда войны, участие в антизаконных организациях. Межнациональные конфликты выявили со всей остротой недопустимость нарушения национального и расового равноправия (статья 74 УК). В ряде республик бывшего Союза приняты указы об усилении ответственности за посягательство на безопасность граждан. И нельзя, наконец, не понять, что посягательство на власть есть удар по обществу и каждому человеку.
При таком подходе понятна и высокая требовательность общества к власти У нас еще не уменьшаются такие должнос-
Тихомиров Ю.А. Публичное право.
Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 102
тные преступления, как злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти, халатность, взяточничество. Немало и хозяйственных преступлений. Закон строг, и применение его с неотвратимостью, диктуемой общественными интересами, необходимо. Пока же эти санкции применяются мало, возможно, из-за боязни «возбудить» людей и ложно понятой гуманности. Конечный же вред – неисчислим, ибо безнаказанность не уменьшает, а ведет к новому насилию.
Уместно подчеркнуть в данной связи возрастающее значение суда как органа, стоящего на страже интересов и граждан, и власти. Судебная защита становится основной, и ее надо шире применять. Действует Закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий государственных органов и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Расширена судебная защита граждан с момента их ареста, предъявления обвинения. Арбитраж активнее охраняет права предприятий от вмешательства министерств.
Закон и власть должны служить сегодня и в будущем гражданскому обществу, его демократизации, углублению самоуправления.