Предыдущий | Оглавление | Следующий

Глава III. Субъекты публично-правовых отношений. Публичные институты

§ 1. Власть

Для публичного права в целом и его отраслей характерно признание и регулирование организованного воздействия на сознание и поведение людей. Такое воздействие направлено на достижение общих целей, всегда выражено в официальных, т е. установленных и признанных обществом и государством, формах и обеспечено средствами и институтами, включая и принуждение, для проведения определенного курса.

Власть наиболее концентрированно выражает смысл организованного социального воздействия, которое своеобразно проявляется и как государственное управление, и как самоуправление. В последнем случае особенно ярко видна «публичность» самоорганизации и самодеятельности членов общества, органичность сближения с социальным и частным правом.

Отрасли публичного права широко оперируют родовыми и видовыми понятиями «власть», «управление» и «самоуправление». От заложенного в каждом случае определенного смысла зависит построение правовых актов, их толкование и применение. От четкости понятий зависит адекватность закрепления статуса субъектов публично-правовых отношений, устойчивость их функционирования и взаимоотношений между собой. Рассмотрим содержание указанных понятий.

Проблемам власти в обществе, политической и государственной власти посвящен огромный массив научно-публицистической литературы. И это вполне объяснимо, поскольку власть и отношение к ней граждан служат важнейшими индикаторами того, как устроены общество и государство, каким образом развивается гражданское общество. В философской и политологической литературе власть характеризуется чаще всего как «социальное средоточие командования», как «общественное отношение команды –подчинения», как «способность организовать поведение классов, слоев»[1].

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 83

Много оценок ее есть в юридической литературе[2]. Отмечается необходимость проводить различие между государственной властью и формами политического влияния, которые преследует цель создания видимости «всеобщего участия» в политической жизни. Нередко власть рассматривается как своего рода способ интеграции всех средств принуждения, имеющихся в данной социальной группе. Политическое общество характеризуется как коллективная человеческая общность, существующая в определенном пространстве, обладающая аппаратом, организацией с материальными средствами. Феномены власти и нормативного порядка обеспечивают тотальный, всеохватывающий характер политического общества[3]. Но невыясненными остаются именно природа политической власти и ее связь с классовыми и иными интересами.

История свидетельствует о том, что отчуждение власти от народа порождает противостоящие ей движения. Анархические лозунги уничтожения всякой власти были вызваны именно этим. М. Бакунин полностью отрицал новый централизм как выражение организационной формы объединения масс. Выдвигавшийся им принцип устройства общественной жизни предполагал организацию народа в свободную федерацию сельскохозяйственных и промышленных ассоциаций, объединяемых снизу вверх на основе делегаций, без всякой власти. Отвергая всякую идею диктатуры и государства, М. Бакунин отвергал пролетарскую власть как орудие политической деятельности масс[4].

Марксизм выдвинул политическую программу социалистической революции – завоевание трудящимися власти и использование ее в массовых интересах. Таким путем предполагалось реально осуществить народовластие, а власть могла выступать формой политического, государственного объединения масс, средством приобщения их к активной социальной деятельности.

Исходя из этого давались характеристики природы политической власти в условиях социализма. В научной литературе нередко отождествляются политическая и государственная власть. Порой различение их проводится по субъектному при-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 84

знаку: кто осуществляет власть – государство или государство совместно с общественными организациями. Иногда выделялось общее понятие социалистической власти как объективно обусловленного общественного отношения, суть которого – ведущее положение рабочего класса и руководство всем обществом через партию, государство и негосударственные организации. В других случаях, напротив, понятие власти «дробится» по сферам общественной жизни – экономическая, социальная, политическая, духовно-идеологическая власть.

Согласимся все же, что власть все-таки едина, что она просто в разных формах воздействует на различные стороны жизни общества. В классовом обществе социальная власть всегда существует в форме политической, ее главной частью является власть государственная. Она представляет собой средство функционирования всякой социальной общности и обеспечивает отношения подчинения руководящей в данном сообществе воле, с помощью системы различных средств и методов управляет и добивается соблюдения социальных норм.

Истории известны разные характеристики власти и ее реальных состояний. Власть может меняться, когда ее осуществляют новые политические силы. Власть стабильна, когда получает поддержку населения, достигаемую либо ее авторитетом, либо жестокостью. Власть слабеет при потере общественной опоры, и тогда усиливается влияние оппозиции, негосударственных институтов, сепаратистских движений, процессы в стране хуже управляются. Так было во Франции в конце 50-х гг. Кризис власти наблюдается сейчас и в России

Политическая власть существует прежде всего в форме государственной власти, придавая ей политический характер В.И. Ленин писал, что марксизм «в политике берет самое существенное: устройство государственной власти»[5].

По его же оценке, в социалистическом обществе возникает новый тип государственной власти, когда трудящиеся не знают над собой никакой власти, кроме власти их собственного объединения. Формула гуманистичная, хотя реально советская государственная власть возникла как орудие диктатуры рабочего класса. Изменения в ее социальной сущности приве-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 85

ли к преобразованию государства диктатуры рабочего класса в общенародное государство Произошло расширение общественной основы государственной власти, и появились новые формы и методы ее осуществления. Получили дальнейшее развитие такие свойства государственной власти, как общественно-организованный характер, верховенство и единство, которое не исключает, а предполагает разветвленный механизм государственных органов.

Население, граждане не могут непосредственно и целиком взять на себя выполнение многообразных функций государства в силу ряда объективных условий (уровень жизни и сознательности людей, продолжительность рабочего времени), а также целесообразности общественного разделения труда. Поэтому функционирование государства предполагает многообразный и сложный механизм управления его делами. Существование представительных органов власти, органов управления, суда, прокуратуры призвано обеспечить выполнение различных функций государства. Само собой разумеется, что общие признаки государственной власти присущи всем указанным видам органов, но проявляются в специфических организационно-правовых формах. Конституция СССР 1936 г. к органам государственной власти отнесла лишь Советы. Это послужило основанием для применения в юридической литературе понятия органов государственной власти в широком и узком смысле, хотя в действительности речь должна идти не о видовом, а о родовом признаке.

Социальное единство государственной власти было органически связано с организационным ее единством. Всеобъемлющей политической организацией, посредством которой трудящиеся объединяются в социалистическое государство, были представительные органы – Советы. Они выступали в силу этого одновременно носителями государственной власти и самыми массовыми общественными организациями. Здесь имеется в виду не механическое соединение двух признаков, а их органическое единство и взаимопроникновение. Советская система исключала противопоставление народному представительству каких-либо других государственных органов. С первых же дней советской власти был провозглашен принцип ее единства и неделимости в лице Советов.

Полнота власти Советов являлась вторичной, производной от полновластия народа, но она выступала как первичная в

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 86

отношении всех других государственных органов Все они получали полномочия от представительных органов и работали под их контролем. Это не разделение властей, а разграничение компетенции между различными органами с учетом многообразия функций государства. Полновластие Советов выражалось также в том, что они выступали и как правообразующие, нормотворческие органы, и как органы, организующие практическое выполнение принятых решений, и, наконец, как органы, осуществляющие контроль за реализацией законов и иных актов, но реально они не смогли стать представительными учреждениями нового – «работающими корпорациями».

Устойчивость власти относительна, особенно когда она «ищет» опоры своей легитимности. М. Вебер классифицировал легитимацию на традиционную, рационально-правовую и харизматическую, хотя возможны смешанные и иные способы. История и современность дают тому множество иллюстраций[6].

Публичный характер связывается прежде всего с государственной властью. Примечательно, например, что раздел III Конституции Республики Молдова 1994 г. назван «Публичная власть». Статьи 60–106 посвящены парламенту, президенту, правительству; глава VIII – публичному управлению. Элементы «публичности» присущи по Конституции ФРГ корпорациям публичного права (п. 8 ст. 73), органам публичного права (п. 1 ст. 74а).

Начавшиеся в 90-х гг. крупные общественные преобразования в СССР и России проводятся под новыми лозунгами. Конституционная формула народовластия усилена, во-первых, признанием многонационального народа носителем суверенитета и единственным источником власти; во-вторых, утверждением принципа, при котором народ осуществляет власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Причем референдум и выборы рассматриваются как высшее непосредственное выражение власти народа (статья 3 Конституции Российской Федерации); в-третьих, установлением принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10).

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 87

Сделанный акцент на разделение властей в процессе осуществления государственной власти позволяет рассматривать ее как единое целое с взаимодействующими институтами. Деформации разделения властей весьма опасны и порождают не только их противостояние и опасные иллюзии, но и разрушительные тенденции местничества и распада единой государственной власти. Законы и здесь могут упорядочить институты власти – правительства, министерств, суда (уже есть Закон о Конституционном Суде) и других.

Особо подчеркнем роль представительных учреждений. Вспомним, как в конце XIX в. для России остро стояли вопросы правового государства и конституционализма и передовая мысль пытливо искала ответы на них. Интересен в этом плане капитальный труд крупнейшего теоретика государства и права Б.Н. Чичерина «О народном представительстве», изданный в 1894 г. в серии «Библиотека для самообразования». Признавая представительное устройство как желаемое состояние государства и общества, он считал условиями для его формирования всеобщую свободу и право, социальное согласие. Конституционный порядок уместен при нормальном положении дел, а не для победы над внутренним врагом. Прослеживая элементы представительства в общинах, земских соборах и других публичных институтах России, Б.Н. Чичерин особо подчеркивал цели «доброго гражданина»: законное развитие учреждений при мирной борьбе мыслей, при дружном действии правительства и народа. Это верно и сегодня.

Учитывая сложность такого явления, как государственная власть, мы выделили различные конституционные понятия и понятия=теории государства. Об одном из них – разделении властей как отражении своего рода функционального распределения полномочий между государственными институтами и их взаимоотношений – мы рассказали выше. Другое понятие – формы устройства государства: унитарные и федеральные. Первые из них свойственны государствам с монолитной структурой населения и целостностью территориальной структуры государства. Вторые представляют собой сложные государства, в состав которых входят члены: либо государства, либо государственные образования (штаты, земли, области и т.п.). Более 20 федераций, существующих в мире, как схожи, так и весьма неодинаковы по структуре, объему полномочий федерации и ее субъектов.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 88

Сложные процессы, происходящие в федеративных государствах, требуют к ним особого внимания. Сегодня можно выделить три варианта их преобразований. В России происходит обновление федерации за счет усиления ее договорных начал и укрепления статуса субъектов, более точного распределения предметов ведения и полномочий по уровням. В Чехословакии произошло «мягкое», сугубо легальное разделение федерации на два самостоятельных государства. В Югославии распад федерации привел к образованию государственных объединений, в частности к соглашению о создании хорвато-мусульманской федерации на территории Боснии. Предполагается в дальнейшем ее вхождение в конфедерацию с Хорватией.

В то же время популярность федералистских идей побуждает унитарные государства «уступать» им. Так произошло с Бельгией, усиливаются сепаратистские процессы в Канаде, Испании. В этом плане интересной была международная конференция в Праге в июне 1994 г. «Между сверхнационализмом и регионализмом: экономические и политические тенденции федеральных систем на Западе и Востоке». Анализ и сопоставление разных федеральных систем позволили выявить в них как централистские, так и децентралистские процессы, значимость институтов согласования интересов, поиск механизмов «вхождения» в различные международные сообщества с малыми потерями для суверенитета.

Понимание природы федеративного государства не должно быть одномерным. Рассматривая данное явление комплексно, как состоящее из разных элементов, можно лучше понять их связи между собой и федерацию как форму, представляющую децентрализованную государственную организацию. Речь идет, во-первых, о правильном осознании, выражении и согласовании публичных интересов «целого» и его «частей». С этим связана противоречивая и подвижная идентификация личности с государственными и иными институтами, о чем говорилось выше.

Во-вторых, очень важно обоснованно распределить социально-экономические ресурсы – собственность и т.п. – между федерацией и ее субъектами. Еще предстоит усовершенствовать этот процесс и четко определить объемы их полномочий, а значит, условия и средства эффективного управления государственными делами в масштабе как страны, так и регионов.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 89

 

В-третьих, нужны институты федерации, обеспечивающие решение главных задач – социально-политической и экономико-управленческой. А это – построение разных властей, полномочия их органов, процедуры согласования и принятия совместных решений, разрешение коллизий и споров.

В-четвертых, следует взвешенно оценить правовые и договорные регуляторы в федерации. Двухуровневое законодательство в России должно развиваться согласованно и планомерно. Объем же договорной регуляции не должен превышать «нормативно-правовой рубеж», иначе обилие договоров, соглашений грозит ослабить правовой фундамент федеративного здания.

Еще одно понятие – различение форм правления, т.е. организации высших органов государства. По этому критерию выделяются прежде всего республики – парламентские и президентские. К первым можно отнести, например, Францию, ко вторым – США. В конституциях обычно дается нормативное определение республики как формы государства с комплексом норм о компетенции высших органов. Таковы статьи 2, 3 Конституции Франции, статья 1 Конституции Российской Федерации о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления. Нередко республики обладают смешанными чертами, «президентско-парламентского типа».

Важно подчеркнуть главное – республики призваны выражать и обеспечивать суверенитет народа.

Идея «общественного договора», выражавшего высшую меру гражданского согласия в обществе, рассматривалась в историческом плане как одна из наиболее демократичных. Идея «союза граждан» популярна на протяжении всего XX века.

Сошлемся на труды известного русского государствоведа И.А. Ильина[7].

Честным, верным, законопослушным можно быть только самому, по личной убежденности, в силу личного решения. Нет этого – и нет правосознания и лояльности; человек превращается из гражданина в плута, в ловчилу, в авантюриста. Он не опора правопорядка, а живая брешь в нем. Настоящее государство держится не принуждением и не страхом, а свободной

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 90

лояльностью своих граждан. Человек есть самостоятельный волевой центр, субъект права. Он должен строить себя сам, управлять собой и отвечать за себя. В этом основная сущность всякого права, правопорядка и государственности. Идея «общественного договора» имеет в государственной жизни свой предел и определяет основу человеческого правосознания, а не принцип государственной формы. Ильин пишет, что каждый человек в глубине своего правосознания налагает на себя духовно-волевое самообязательство гражданина. Отсюда потребность воззвать к свободному самообязательству и к добровольной лояльности в душе гражданина. Народы и государства держатся только правосознанием своих граждан и правителей. По его мнению, Учредительное собрание есть лишь грубая карикатура на «общественный договор» и никакой референдум не в состоянии осуществить его. Резко оценена претензия гражданина, чтобы ему дали право заключать в пределах своего государства любые общественные договоры, расчленять свою страну, федерироваться или не федерироваться с кем ему заблагорассудится, останавливать организацию государства и действие закона заявлением своего несогласия, заявлять об одностороннем «выходе» и «вхождении» и т. д.

По форме правления выделяются и монархии. Исторически это древняя форма организации государства, которая не утратила своей жизнеспособности и в настоящее время. Есть сторонники монархизма и в современной России. Более полному пониманию явления несомненно может послужить фундаментальная книга Л.А. Тихомирова «Монархическая государственность», вышедшая в 1905 г. В ней обстоятельно раскрывается идея самодержавия как формы, верховной власти, основанной на духовности человеческого существа, на выполнении долга (а не на осуществлении права), на стремлении человека «связать» себя подчинением не другому лицу, а высшей справедливости и правде, Господу Богу и его представителю – монарху. При монархии прекращается, по мнению автора, разобщение власти и народа и только естественное право очерчивает пределы действия государства. Оно является врожденным правом, выше «юридического права». Компетенция государства определяется в конечном счете его обязанностью служить личности и обществу[8].

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 91

Монархические идеи институционально воплощены в конституционных монархиях – Испании, Швеции, Голландии и др. Причем монарх либо символически олицетворяет государственную целостность, либо выступает гарантом правильного функционирования государственных институтов (статья 56 Конституции Испании).

Примечательно, что в реально существующих государствах зачастую органически переплетены все вышеназванные формы власти, и всюду по-разному.

Интересны взгляды идеологов и интерпретаторов американского федерализма[9]. Его не без оснований, с учетом исторического опыта объединения колоний и штатов, считают способом установления порядка в самоуправляющемся обществе. А источником власти выступают соглашения, которые во взаимоотношениях друг с другом все обязаны соблюдать. Отсюда американская федеральная система включает не только государственные уровни, но и множество ячеек общества (союзное, клубное, корпораций и т.д.).

Как можно было заметить, власть есть не только публичное состояние и определенные общественные отношения. Она функционирует и выражает себя через институты. Институт –это структурированный способ осуществления функций власти. Три главных института власти, сочетаясь друг с другом, дают картину «бытия власти». Это – представительная демократия, непосредственная демократия, профессионализм. Отсюда классификация как государственных органов, так и иных способов реализации функций власти. В большинстве конституций чаще используются понятия «орган государства», «органы государственной власти». Тем более уместно сослаться на раздел III «Государство, его органы и институты» Конституции Республики Казахстан, в которой проводится данное различие.

Во французской политической и юридической науках различаются следующие основные категории публичных служб: государственные (юстиция, почта и т. д.); местные; промышленные и коммерческие публичные службы. Для последних их предмет должен быть идентичен или приравнен к предмету деятельности, обычно осуществляемой частными лицами; служба должна финансироваться из средств, выплачиваемых поль-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 92

зователем за предоставленные услуги; методы осуществления службы сходны с методами управления частными предприятиями.

Публичные службы распространены в Англии, где они функционируют в национализированных отраслях хозяйства.

В нашей стране следовало бы узаконить две категории публичных служб: хозяйственных с регулирующими функциями (типа «Газпрома», «Единой энергетической системы») и социальных (типа почты). Порядок отношений с клиентами регулируется государством.

Уместно в данной связи пояснить еще один аспект «публичности» и «властности», а именно свойственный им дух коллективизма. Выражение и защита «общего» есть охрана интересов коллектива, социальной общности, и когда речь идет о том, что объединяет каждого индивида и важно для него, и когда имеется в виду собственно коллективный интерес, без расчленения его на отдельные части. Отсюда очень важна социальная идентификация личности, коллективов и иных социальных общностей, когда они отождествляют себя с национальными или социальными ценностями и институтами или, напротив, относятся к ним избирательно, с выделением приоритетов, а то и отрицательно, с отчуждением.

В данной связи публичность понимается именно в этом смысле. И тогда понятны государственные, общественные и правовые институты, которые выражают коллективистское сознание и поведение. В конституциях и законодательстве России и других государств закрепляются формы и способы коллективного выражения индивидуальных воль и интересов, совпадающих в каком-либо общем моменте. Например, таковы права граждан на объединение в общественные организации, партии, движения, на подачу коллективных петиций, на проведение митингов, шествий и иных публичных мероприятий (Россий-ская Федерация и Чешская Республика).

Оправданно при этом различать:

а) институты, созданные государством для выражения общих интересов граждан и социальных общностей;

б) институты, образуемые гражданами добровольно, самостоятельно. В любом случае их целевая ориентация должна быть в принципе схожей, хотя для первой группы институтов нередки «отклонения» от гражданских интересов и стремление замкнуться в рамках корпоративных или бюрократичес-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 93

ких интересов. И тогда идентификация личных и публичных интересов не обеспечивается, неизбежны явления отчуждаемости масс от публичных институтов. Отождествление не достигается в полном объеме и тогда, когда граждане не формируют его глубокие мотивы, а связывают их только с национальными, или общегосударственными, или локальными институтами. Случайность и ситуационность подобных истоков идентификации часто оказывается односторонней и даже ложной.

Добавим к сказанному понятие «политический режим», которое позволяет обнаруживать то или иное соотношение институтов власти, отношений властвующих и управляемых благодаря правильной оценке методов властвования. Тоталитарный, авторитарный, диктаторский, вождистский режимы власти противостоят демократическим, плюралистическим и самоуправленческим политическим режимам. Гражданское общество, находящееся на разных ступенях своего развития в отдельных странах, порождает и допускает неодинаковые источники власти и полюса ее притяжения и отчуждения. И перемены здесь бывают очень противоречивыми и болезненными, о чем свидетельствует опыт СССР и России[10], ряда стран Восточной Европы, Франции и США 60-х гг. Уроки истории весьма поучительны.

Предыдущий | Оглавление | Следующий



[1] Власть. Очерки современной политической философии Запада. М., 1989

[2] Байтин М.И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972

[3] Пэнто Р., Гравитц М. Методы социальных наук. М., 1972 С. 112–122

[4] Дюкло Жак. Бакунин и Маркс: Тень и свет. М., 1975. С. 144–165

[5] Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 23. С. 239

[6] Ковлер А.И. Исторические формы демократии проблемы политико-правовой теории. М., 1990.

[7] Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. М., 1992. С. 183–184

[8] Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1905.

[9] Алексис де Токвилъ. Демократия в Америке. М., 1992; Винсент Остром. Смысл американского федерализма. М., 1993

[10] Власть при переходе от тоталитаризма к демократии. Поляков Ю. Война гражданская? Война межнациональная? // Свободная мысль. 1993 № 8; Зубкова Е. Реформы Хрущева: культура политического действия // Свободная мысль. 1993. № 9.










Главная| Контакты | Заказать | Рефераты
 
Каталог Boom.by rating all.by

Карта сайта | Карта сайта ч.2 | KURSACH.COM © 2004 - 2011.