Предыдущий | Оглавление | Следующий

§ 3. Предмет публичного права

Генетические корни публичного права, как и частного права, кроются в развивающихся общественных отношениях. Именно в сферах жизни общества, государства и гражданина зарождаются процессы и явления, требующие публично-правового регулирования. Вызревают потребности, удовлетворение которых отвечает социальным интересам. Применительно к публичному праву имеются в виду общие потребности, отноше-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 26

ния, интересы, без обеспечения которых невозможно удовлетворение как личных интересов, так и общезначимых, публичных интересов общества в целом. Устойчивость общества и его жизнедеятельность, функционирование институтов политической, экономической, социальной сфер служат своего рода условием и гарантией реализации частного права. А следовательно, можно сделать вывод: публичное и частное право органически связаны и взаимодействуют между собой.

Но появляется и «третий партнер» – своего рода социальное право. Ведь «социальное» становится «публичным», поскольку мировое сообщество, общество и государство берут обязательство гарантировать гражданам реализацию стандартов их личных прав на образование, здоровье, благоприятную окружающую природную среду и т.п., но при добровольном согласии граждан воспользоваться этими гарантиями без вмешательства в личную сферу.

Примечательно, что мировое сообщество и его институты проявляют все большую публичную заботу о социальной жизни граждан. Показательны в этом смысле недавние статьи в газете «Европейское время». Одна статья посвящена новому «европейскому низшему классу», людям, не умеющим или плохо читающим и пишущим. Им грозит изолированность от информационного мира, «несовершенство» в «совершенном мире». Правительство и международные институты должны гарантировать минимальные стандарты образования и выделить средства. Иначе люди не смогут выявить себя в постиндустриальных демократиях и почувствовать себя гражданами Европейского Союза. Другая статья посвящена противоречиям между национальными интересами Норвегии, Финляндии, Швеции и Австрии и интересами Европейского Союза. Как гарантировать людям уверенность, что они влияют на принятие решений в ЕС и одновременно на обеспечение своих национальных интересов в сельском хозяйстве, рыболовстве, социальной защите и т.д.?

Еще одна статья ставит вопрос о новых гарантиях права граждан на информацию. Если в Голландии действует правило, по которому все документы открыты публике, пока не засекречены, то в «Кодексе поведения», одобренном Советом Министров ЕС 1 января 1994 г., есть формула: «документы открыты настолько, насколько возможно». Как обеспечить в этих

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 27

этих условиях «еврогражданам» право требовать информацию, защищать его в суде?

Даже упомянутые статьи свидетельствуют об общности забот международных сообществ, о гарантированном уровне обеспечения прав граждан и их полноценном участии в социальной жизни. Такую же заботу проявляют, но в разной степени, и государства. Отметим при этом, что не все сферы «публично-социальной деятельности» сегодня регулируются правом. Есть еще немало вакуумов в национальных и международном праве.

Публичность как понятие, от латинского слова «publicus» – общественный, гласный, открытый, несет в себе емкое содержание. Термин «публичное право» вполне правилен, поскольку он обладает очевидной исторической устойчивостью и преемственностью, а также отражает ту меру содержательности, которая присуща данному явлению. В юридическом смысле оно обозначает правопонимание, отличающееся особым представлением о праве. Это не сумма актов или норм, это, скорее всего, именно целостное правопонимание специфики права в общественно значимой сфере, т.е. в той сфере, от которой зависят существование, функционирование и развитие и общества, и государства, и организованных групп, корпораций, объединений, и граждан.

И если столетие назад к публичному праву относили преимущественно вопросы власти, строения государств, отношений граждан и администрации, охраны правопорядка, то ныне картина меняется. Публичное право охватывает многие сферы. Это – устройство государства и власти, сферы управления и организации самоуправления, выражение публичного интереса как суммарного, усредненного социального интереса в каждой из сфер – экономической, социальной и др. Это – общепризнанное целеполагание для действий всех субъектов права, формирование основ и поддержание функционирования правовой системы, обеспечение единых принципов правотворчества и правоприменения.

Сказанное позволяет охарактеризовать публичное право как специфическое понимание природы права в сфере власти и социально-политических институтов и признания их роли в обеспечении общественных интересов. В этом смысле публичное право выступает как способ юридического мышления, как

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 28

проявление правовой культуры. Здесь оно находит свое материализованное, структурно-нормативное выражение в построении правовых систем, отраслей законодательства, в законах и иных источниках права, правовых актах, в методах правового регулирования.

Вполне естественно возникает при этом вопрос о соотношении публичного права и находящегося с ним в «парной зависимости» частного права с традиционно-историческими системами и отраслями права, законодательства. Какое место «публичное право» занимает в общем ряду понятий о праве?

Начнем с общего понятия «правовая система», которое применяется в сравнительном правоведении. Известный французский компаративист Рене Давид считает возможным объединять правовые системы понятием «семья» по способам разработки, систематизации и толкования. Таковых основных «правовых семей» три – романо-германская, общего права и семья социалистического права. К ним примыкают мусульманское, индусское и иудейское право с присущим им сильным влиянием религиозных норм[1].

Чешский академик В. Кнапп некоторым образом модифицирует приведенную классификацию, обращая внимание на частное право как главенствующий критерий. Публичное право, по его мнению, остается в стороне, хотя социалистическое право определяется скорее публичным, нежели частным правом. Гражданское право утрачивает господствующее положение. К общим основам социалистического права отнесены классовая природа, общая идеология, социально-экономическая система, выражение интересов всего трудового народа, руководящая роль марксистско-ленинской партии. В праве капиталистических и развивающихся стран В. Кнапп выделяет четыре системы: континентальную, общего права, мусульманского права, системы религиозного и традиционного права[2].

Узбекский исследователь А.X. Саидов предлагает свое «видение» юридической географии мира: это романо-германская семья и примыкающие к ней латиноамериканское право, японское право, скандинавское право, англо-американская право-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 29

вал семья, религиозные и традиционные правовые семьи – мусульманское[3], индусское, обычное право Африки, дальневосточное право[4].

В реальной правовой действительности, особенно это касается национальных правовых систем, они далеко не всегда существуют в «чистом виде». К набору базисных конструкций всегда добавляются элементы других систем. Сказывается сильное влияние иностранного права как благодаря географической близости и единству и схожему укладу жизни (в скандинавских, латиноамериканских странах), так и в силу воздействия «блокового права». Таковым, в частности, было влияние советской правовой системы на правовые системы социалистических стран, которые с конца 80-х гг. стали испытывать более сильное влияние романо-германской системы права.

Заметные перемены в оценке права и его строении наблюдались в Китае: от признания традиций права старого Китая и создания нового права до сужения его роли в годы культурной революции и последующего возрождения в период экономических преобразований 80–90-х гг.[5]

В конце прошлого века Н.М. Коркунов выделял семью славянского права, существование которой можно обнаружить и через столетие.

Исследуя нашу тему, нам предстоит дальше разобраться:

– с классификацией систем права при учете национально-мировоззренческих критериев, которые отражают общее и особенное в национальном правосознании, укладе жизни, географической близости;

– с классификацией по нормативно-структурному критерию, когда в ее основу положена внутренняя юридическая логика – виды источников права, их соотношения, отраслевая структура законодательства, методы регулирования и т.п.;

– с особенностями национальных правовых систем и национального законодательства.

А сейчас сделаем вывод. Публичное право есть своего рода функционально-структурная подсистема права, выражающая

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 30

государственные, межгосударственные и общественные отношения. Эта подсистема «наднациональна», поскольку ее привязанность преимущественно к романо-германской системе права дополняется обращенностью к правовому упорядочению международных публичных отношений. Именно она служит «мостом» между национальными законодательствами различных государств и базисом сравнительного правоведения и связана с институтами международного права.

Значит, предмет публично-правового регулирования весьма специфичен, но не только в смысле многообразия объектов воздействия. Это не отличало бы, пожалуй, предмет регулирования от отраслей частного права. Тут другое, а именно своего рода социальная укрупненность предметов регулирования, их «связывание» общественным интересом. И хотя всегда непосредственным предметом воздействия является волевое поведение участников правоотношений, сами участники весьма необычны. Они обладают в публично-правовой сфере особым статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, решать задачи политические, государственные, социально значимые, открывающие путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.

Отсюда вполне естественным будет вывод о некорректности сведения предмета публичного права к регулированию собственно властных отношений. Налицо усложнение внутренней жизни гражданского общества, государство выполняет целый ряд социальных функций, повышено внимание к правам личности и гражданина; с другой стороны, нарастают интеграционные процессы в межгосударственных отношениях и усиливается влияние международного и иностранного права на национальное правовое развитие. Эти процессы выступают объективными причинами видоизменения предмета регулирования публичного права. Оно происходит за счет сохранения традиционных объектов (устройства власти и т.п.), более глубокого проникновения в сферу отраслей частного права и преобразования ряда его институтов (договоров и др.), появления новых объектов, требующих публично-правового регулирования (самоуправление, партии и общественные объединения). Возрастает роль и удельный вес общепризнанных принципов и норм международного и надгосударственного права.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 31

Сказанное позволяет отнести к предмету регулирования публичным правом следующие объекты:

устройство и функционирование государства и его институтов;

институты гражданского общества;

механизм и уровни самоуправления;

основы правовой системы, правотворчества и правоприменения;

принципы, нормы и институты межгосударственных отношений и международных организаций.

Но эта характеристика будет чрезмерно общей, если не пояснить еще одного обстоятельства. Часть предметов регулирования публичным правом относится к его исключительной сфере, поскольку она охватывает преимущественно властеотношения как ядро правоотношений. Другая часть предметов является как бы смежной, пронизывая все отрасли частного права. Степень проникновения является, конечно, неодинаковой в различных отраслях.

Да и набор методов, норм, институтов публичного права по-разному в них используется. Скажем, понятия «властные полномочия», «государственный орган» являются общими, «сквозными», а понятия «публичный интерес», «служащие», «должностные лица», «виды санкций» варьируются.

В целом же следует отметить бесспорное усиление роли публичного права в его новом виде в современных общественных процессах. По сути дела, во всех государствах мира на рубеже XX–XXI вв. наблюдаются разные проявления общей объективной закономерности – признания общенациональной значимости публичной сферы, роли государства в общественном прогрессе, обеспечения статуса граждан на уровне мировых стандартов, упрочения наднациональных норм и институтов взаимодействия. Это признание тех общечеловеческих ценностей, императивов нового и будущего миропорядка, которые достижимы путем органического взаимодействия и коллективных, согласованных действий. Медленно, но неизбежно сбывается прогноз футурологов – в мире усиливается человеческая общность во всех ее проявлениях[6].

Поэтому скептические и даже нигилистические оценки сторонников частного права по поводу публичного права неосно-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 32

вательны. Нельзя возвышать одно явление за счет умаления другого. И частное, и публичное право служат человеку и обществу, но служат по-разному, как союзники, а не противники Поддерживают общечеловеческие ценности, но не путем насаждения атомистических представлений об обществе как сумме индивидов, не путем защиты только частной собственности, не путем абсолютизации рынка как одного из проявлений социально ориентированной экономики. Публичное право имеет своим девизом обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса интересов личности, коллективов, общностей и общества в целом, стабильность государства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального развития.

Разумеется, нельзя не учитывать подвижность границ между публичным и частным правом История уже подтвердила пагубность явного преувеличения или публичного или частного права. Более верными являются наблюдение и оценка перемещений ряда объектов публично-правового регулирования в сферу частно-правового регулирования. Это касается:

сфер деятельности предприятий и иных хозяйствующих субъектов, где резко сужена зона административности управления и регулирования;

расширения областей проявления человеческой свободы и укрепления гарантий прав гражданина;

открытого простора институтам гражданского общества – партиям, общественным организациям и движениям;

увеличения в общей нормативной системе удельного веса саморегуляции, в том числе договорного регулирования.

Наряду с этим возрастает значение публично-правовых регуляторов как самих по себе, так и в пределах отраслей частного права. Их роль там стала особо значимой ввиду все более осознаваемой взаимозависимости во всех личных, групповых и общественных делах, понимания необходимости сохранения целостности государства, преодоления конфликтов и сохранения мира, предотвращения юридических коллизий.

Поэтому и публичное право заимствует и преобразует ряд институтов частного права, в частности договоры. Эта тенденция характерна для многих зарубежных государств[7]. Расши-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 33

ряется гражданско-правовая ответственность субъектов публичного права (государственных органов, местного самоуправления). А суд активнее выступает в роли арбитра на стыке публичного и частного права.

И все же уместно высказать предостережение против попыток публичного права, имевшихся в прошлом и сохраняющихся сегодня, «преступить» границу разумного и дозволенного. Вмешательство, диктат, огосударствление, предписания могут вести к общей деформации правового регулирования, и ее нужно всячески избегать.

Предыдущий | Оглавление | Следующий