Предыдущий | Оглавление | Следующий

Совсем иначе, чем в Америке, был решен вопрос об устранении разделения властей и связанных с ним неудобств в Норвегии. Норвежская конституция 1814 г., действующая и в данный момент, заимствовала основные черты государственного устройства у французской конституции 1791 г. Поэтому конституция эта отличается своим демократическим характером и чрезвычайной широтой прав, предоставленных ею народному представительству. Так, например, по этой конституции король совсем не имеет права досрочного роспуска раз избранного состава народного представительства. Далее, по этой конституции король обладает только так называемым суспенсивным veto, но не абсолютным; это значит, что народ-

480

ное представительство и помимо воли короля в известных случаях может издавать законы. Но по этой конституции министерство было поставлено совершенно обособленно от народного представительства, даже в большей степени, чем по французской конституции 1791г. Норвежская конституция 1814г. не только воспрещала министрам быть членами стортинга, или норвежского народного представительства, но и появляться в его заседаниях и участвовать в его дебатах, хотя бы с совещательным голосом. Сперва и в Норвегии разделение властей считалось лучшей гарантией политической свободы и даже необходимым условием нормальной конституционной жизни. Но скоро обнаружилось, что вследствие отсутствия непосредственной связи между министерством и стортингом министерство оказалось совершенно независимым от стортинга и выполняло только волю короля, который назначал министров. Стортинг не мог ставить запросов министрам по поводу тех или других правительственных распоряжений и проводить расследования закономерности и целесообразности их действий. Единственное конституционное средство оказывать влияние на свое правительство, бывшее в распоряжении стортинга, заключалось в его бюджетном праве, но его было мало и часто стортинг был фактически бессильным по отношению к министерству. Поэтому уже с половины XIX столетия, спустя не более 30—40 лет после учреждения этой конституции, в Норвегии начинается непрерывная борьба ее народного представительства за то, чтобы приобрести право контроля над министерством и подчинить его своей власти. Эта борьба ведется посредством принадлежащего исключительно норвежскому народному представительству и не встречающегося в других современных конституционных монархиях права издавать законы и помимо воли короля. Уже в 1842 г. в Норвегии помимо воли короля было уничтожено дворянство путем троекратного принятия соответственного текста закона. Несколько позже, именно в 1851 г., демократическая партия или партия реформ в Норвегии, сознав все неудобство системы разделения властей, впервые провела через народное представительство закон, дозволяющий членам государственного совета, т.е. министрам, присутствовать на заседаниях стортинга. Однако король отказал в своей санкции этому закону, так как демократическая партия не была тогда достаточно сильна, чтобы настоять на своем, то решение этого вопроса было отсрочено. Наконец, в 70-х гг. прошлого столетия норвежская демократия настолько усилилась, что начинает вести систематическую борьбу за изменение своей конституции. В трех последовательно один за другим избранных стортингах в 1872, 1877 и 1880гг. большинством его принимается один и тот же закон о том, чтобы предоставить министрам возможность являться в собрание народных представителей и отстаивать там свои взгляды и действия, но и дать, с другой стороны, народному представительству право требовать от министров отчета в их действиях и предъявлять им запросы. Вместе с таким троекратным принятием одного и того же тождественного текста закона он должен был сделаться действующим законом, но король, не желая подчиняться решению стортинга, назначил боевое министерство, которое решило управлять страной на старых основаниях и не являться в собрание народных представителей. Однако в 1882 г. произошло опять переизбрание стортинга, и в стортинге оказалось громадное большинство радикалов, сторонников этого закона. Тогда стортинг проводит формальное обвинение министерства в злоупотреблении своей властью, и в 1884 г. министры предаются суду, признаются виновными и по суду приговариваются к отрешению от своих должностей. Не имея возможности бороться с единодушными требованиями общественного мнения, король был принужден подчиниться и утвердить этот приговор суда. После этого, начиная с 1884 г., благодаря закону, дозволяющему стортингу предъявлять запросы министрам, а

481

министрам являться в стортинг, давать отчеты о своей деятельности и защищать свои мероприятия, в Норвегии вводится так называемая парламентская система правительства, или кабинетное министерство.

Более подробно парламентскую систему мы изучим в связи с вопросом о министерстве. Теперь отметим только, что парламентская система представляет прямую противоположность системе разделения властей. Наиболее определенно и полно она развилась в Англии. Это обстоятельство особенно замечательно ввиду того, что в XVIII столетии английская конституция считалась образцовой и в смысле разделения властей. Монтескье, составляя свою теорию разделения властей, утверждал, что он заимствует ее из английских государственных учреждений. Правда, он признавал, что фактически она не совсем осуществляется в Англии, но считал, что она господствует там в идее. Другие писатели XVIII столетия, как, например, англичанин Блэкстон и швейцарец Де Лольм, описывая государственное устройство Англии, тоже видели в нем разделение властей. В современной английской конституции сущность парламентской системы заключается в том, что министры назначаются королем, но из членов обеих палат парламента, принадлежащих по своему направлению к партии, обладающей большинством в нижней палате. Таким образом, при парламентской форме правления министерство является как бы комиссией палаты депутатов, стоящей между нею и королем. Но в современных государствах большая часть функций исполнительной власти сосредоточена в министерстве, оно является главным органом управления; а следовательно, при парламентской форме правления главный орган исполнительной власти поставлен в зависимость от законодательного корпуса. Таким образом, при парламентской форме правления законодательная и исполнительная власть объединены, так как источником этих органов власти является одно и то же учреждение — народное представительство. Между тем парламентская форма правления существует в большей части современных конституционных государств; кроме Англии, она введена воФранции, Бельгии, Голландии, Италии, Венгрии, Швеции и Норвегии. Итак, в большинстве современных конституционных государств господствует не разделение властей, а, напротив, объединение их путем парламентской системы правительства. Все эти факты должны нас убедить, что разделение властей практически неосуществимо. Во всех случаях, когда оно устанавливалось конституциями, оно не могло быть проведено на практике. В лучших случаях, как, например, в С.-А. Соединенных Штатах, оно приводило к обходу конституции и к изменению ее обычно-правовым путем или же, как в Норвегии, к изменению конституции законодательным путем и к учреждению парламентской системы; в худших случаях оно приводило и приводит к целому ряду государственных переворотов. В большей части современных государств вместо разделения властей установлена парламентская система, а парламентская система есть способ наиболее полного объединения властей и даже совершенного их слияния.

До сих пор мы рассматривали только практический вопрос, насколько осуществлялась система разделения властей в государственном устройстве тех или других государств. Теперь мы должны перейти к теоретическому вопросу, как решается этот вопрос в литературе государственного права. Прежде всего, мы должны констатировать, что теоретическая литература о разделении властей совершенно необозрима. Все сколько-нибудь выдающиеся государствоведы второй половины XVIII и всего XIX столетия высказывались за или против этой теории. Мы, конечно, не можем здесь проследить судьбу этой теории со времен Монтескье, т.е. в течение последних 150 лет; этот вопрос представляет большой интерес для истории политических учений, но нас он отвлек бы только от решения теорети-

482

ческих проблем общего государственного права. Для теоретиков государственного права интересна постановка этого вопроса, главным образом, в современной литературе. Мы и перейдем теперь к рассмотрению того, как решается этот вопрос в современной литературе государственного права, и затем установим то решение, которое мы признаем правильным.

Отношение к этой теории неодинаково в различных странах, и потому лучше всего рассматривать и классифицировать взгляды различных теоретиков на нее по странам. В немецкой научной литературе, например, эта теория почти единодушно отвергается. Еще в 50-х гг. XIX столетия немецкий юрист Роберт фон Моль, подводя итоги оценки этой теории в научной литературе, писал в своем сочинении «История и литература государственных наук» (Geschichte und Literatur der Staatswissenschaften): «He требуется большого запаса остроумия и знания, чтобы доказать, что это учение Монтескье (о разделении властей) в своих основных пунктах отчасти совершенно неверно, отчасти, по крайней мере, в высшей степени сомнительно». Прежде всего, деление властей на три логически ошибочно и не исчерпывает предмета. Раздробление государственной власти на три отдельные и независимые власти разлагает организм государства — это единство во множестве — и практически ведет к анархии и разрушению. Совершенную бессмыслицу представляет из себя высшая исполнительная власть, которой отдает предписания лишенное власти законодательство. Еще более отрицательное отношение к теории разделения властей замечается в современной немецкой литературе государственного права. Так, профессор Страсбургского университета Лабанд замечает в своем сочинении «Государственное право в Германской империи»: «Критика этой теории, которая разрушает единство государства и логически несостоятельна, а практически неосуществима, совершенно излишня, так как в немецкой политической и государственно-правовой литературе уже давно установилось полное единодушие в признании этой теории неприемлемой». Отрицает эту теорию и наиболее видный из современных теоретиков общего государственного права в Германии, профессор государственного права в Гейдельбергском университете Еллинек. Он говорит, что «каждый орган государства представляет в пределах своей компетенции государственную власть. Возможно поэтому разделение компетенции, но не разделение государственной власти. Наряду со множественностью органов существует всегда единая государственная власть». Таким образом, в современной Германии все наиболее выдающиеся теоретики государственного права безусловно отрицают теорию разделения властей; только единичные голоса и то очень робко высказываются за нее, как, например, Вестер-камп, отчасти ОттоМайер.

Но наиболее резкой критике подвергается теория разделения властей в той стране, в которой она формально признана конституцией, именно в С.-А. Соединенных Штатах. Против разделения властей, проводимого американской федеральной конституцией, с беспощадной критикой выступил американский государствовед Вильсон в книге под заглавием «Правительство конгресса», которая произвела сенсацию и выдержала более десяти изданий. Выше мы видели, что в противоположность прямому постановлению конституции в С.-А. Соединенных Штатах произошло фактическое объединение властей, но там оно совершается, так сказать, за кулисами официального государственного механизма. Поэтому современная оппозиция против разделения властей есть вместе с тем оппозиция против закулисного их объединения, которое создает массу поводов для всякого рода злоупотреблений. Противники разделения властей восстают против него потому, что благодаря ему нельзя привлекать представителей исполнительной политической власти к ответственности за нарушение политических интересов

483

страны и за неправильные действия, а привлечение к судебной ответственности очень сложно и трудно. Поэтому современные теоретики государственного права в С.-А. Соединенных Штатах, являющиеся противниками системы разделения властей, во главе с Вильсоном требуют вполне открытого и формально-конституционного объединения властей, при котором представители исполнительной власти были бы ответственны перед законодательными палатами.

В современной французской литературе государственного права особенно резко против теории разделения властей выступил Дюги. Выступление Дюги тем более важно, что во французской литературе до сих пор еще существует некоторое преклонение перед этой теорией, и многие французы не решаются подвергнуть сомнению ее правильность и целесообразность. Отчасти народная гордость мешает французам отнестись критически к этой теории. Несомненная заслуга Дюги прежде всего заключается в том, что в своем историческом исследовании «Разделение властей и национальное собрание 1789 г.» он доказал, что Монтескье понимал разделение властей в смысле разделения верховной власти или разделения суверенитета. Точно так же понимали это разделение и большинство членов французского национального собрания 1789 г. Поэтому разделение властей в той формулировке, которую дал этой теории Монтескье, совершенно непримиримо с теорией Руссо о неделимости суверенитета. Все попытки примирить эти теории и доказать, что Руссо тоже стоял за разделение властей в смысле Монтескье (у нас такую попытку сделал Максим Ковалевский в своем сочинении «Происхождение современной демократии»), совершенно неудачны и ошибочны. При решении теоретически вопроса Дюги в своем сочинении «Конституционное право» определенно высказывается против системы разделения властей. Он говорит: «Если и существуют многие органы представительства (национальной воли), то суверенитет не может быть разделен на многие элементы, и нельзя под именем власти наделять каждый из этих органов частичным элементом суверенитета, остающегося, несмотря на это деление, единым и неделимым». Тем не менее и в современной французской литературе государственного права есть сторонники разделения властей. Во Франции до сих пор разделение властей является официальной теорией, которая признана и санкционирована конституцией и на которую всегда ссылаются в парламентских дебатах и в других официальных документах и представители власти, и депутаты. Из французских теоретиков, отстаивающих принцип разделения властей, особого внимания заслуживает Эсмен; он доказывает, что даже парламентская система нисколько не противоречит ему. По его словам, «все упреки против теории разделения властей основательны только тогда, когда они касаются абсолютного разделения властей». Следовательно, Эсмен тоже отрицает абсолютное разделение властей и защищает лишь их относительное разделение. Но под относительным разделением властей он понимает, в конце концов, подчинение всех властей единой законодательной власти и признание за законодательной властью верховенства. По его мнению, «не подлежит сомнению, что между различными видами власти должно быть постоянное общение и что их действия должны быть координированы; при этом одна из властей неизбежно будет преобладать над другими, и такой властью естественно окажется власть законодательная». Другой теоретик французского государственного права, признающий теорию разделения властей, Г. Лебон утверждает, что если из принципа разделения властей «выводят следствие, что представители исполнительной власти должны быть совершенно обособлены от законодательной власти, как это устанавливали многие французские конституции, тогда не создают гарантию для прав граждан, а лишают законодателя полезного контроля над действиями правительства и организуют непрерыв-

484

ный конфликт между обеими властями. Если, наконец, идут еще дальше и устанавливают, что действия административных властей не подлежат компетенции судебных учреждений, тогда права граждан, защита которых была первоначально главною целью разделения властей, подвергаются опасности быть наиболее грубо нарушенными, и восстановить их не будет никаких правовых средств. Последнее много раз происходило во Франции, и даже теперь этот недостаток французского государственного права если несколько и смягчен, то все-таки не совсем устранен». Но что же остается от разделения властей, если установить общение между ними, если признать законодательную власть первенствующей и руководящей и если подчинить акты административной власти контролю судебных учреждений? Ясно, что это разделение властей сводится, в конце концов, к их полному объединению. Французские теоретики государственного права продолжают отстаивать официально признанную формулу разделения властей, лишая ее всякого содержания.

В русской литературе большинство ученых высказывается за теорию разделения властей, но с некоторыми ограничениями. Так, уже Градовский в своем сочинении «Государственное право важнейших европейских держав» утверждает, что «отвергая принцип разделения властей в том виде, как он предложен Монтескье, конституции как европейские, так и американские продолжают заносить его в число своих основных законов». Совершенно того же взгляда придерживается и М. М. Ковалевский, который в своих сочинениях, имеющих по преимуществу исторический характер, не анализирует саму теорию разделения властей, а констатирует ее влияние на государственный строй современных конституционных государств. Гораздо более отступает от теории разделения властей Коркунов; он выдвигает принцип «совместности властвования». По его мнению, «взаимное сдерживание отдельных органов власти получается не только при осуществлении различных функций власти различными органами, но точно так же и при совместном осуществлении одной и той же функции несколькими органами». Проанализировав затем различные формы совместного осуществления власти, Коркунов приходит к заключению, что «при возведении начала разделения властей к более общему началу совместности властвования явления действительной политической жизни, не согласимые с разделением властей, противоречащие ему, оказываются вполне объяснимыми обобщенным началом совместности властвования». Однако эта теория кажется верной только до тех пор, пока мы принимаем ее необходимые предпосылки, которые заключаются в отстаиваемых Коркуновым взглядах на государственную власть и на само государство; только признав, что государство есть не более как правовое отношение властвования и что государственная власть принадлежит органам государственной власти, а не самому государству, мы сможем признавать и теорию совместности властвования. Но если мы будем придерживаться единственно правильной точки зрения, что государственная власть принадлежит самому государству, то все аргументы, приводимые Коркуновым против разделения властей и в пользу совместности властвования, окажутся аргументами в пользу единства государственной власти.

Более молодые современные нам русские теоретики государственного права также высказываются за теорию разделения властей. Особенно решительным сторонником ее является Н.И. Лазаревский в своих «Лекциях по русскому государственному праву», том 1, «Конституционное право». Он считает разделение властей «основным понятием» конституционного права и как таковое кладет его в основание своей системы конституционного права. Однако в изложении принципов разделения властей Лазаревский значительно отступает от Монтескье, так как признает, что «учение Монтескье о том, что должно существовать равнопра-

485

вне трех обособленных, вполне раздельных властей, неправильно». Вместо равноправия властей он отстаивает положение, что «законодательная власть должна стоять над другими властями в государстве». Верховенство законодательной власти Лазаревский основывает на верховенстве закона. По его словам, «принципиальное признание верховенства закона в настоящее время ни с чьей стороны возражений не вызывает». Но отвергнуть равенство властей и признать верховенство законодательной власти — это значит лишить разделение властей всех его существенных признаков. Так же точно Лазаревский не признает распределения властей между отдельными органами государственной власти. Он утверждает, что «положение монарха может быть определено не как положение главы какой-либо одной из трех властей, но как положение главы государства». При таком понимании принцип разделения властей оказывается лишенным своего настоящего содержания. Очевидно, это уже не разделение властей, а нечто другое. Не лучшую услугу теории разделения властей оказывает и другой наш: выдающийся молодой ученый, В. М. Гессен. Он прежде всего вносит терминологическую поправку, так как считает нужным говорить об «обособлении властей» ввиду того, что Монтескье нигде не говорит о разделении — division, separation, a употребляемый им термин distribution des trois pouvoir следует переводить «распределение трех властей». Затем, рассмотрев возражения против теории разделения властей, он приходит к заключению, что «отрицательное отношение к теории Монтескье направлено не столько против принципа обособления, сколько против принципа уравновешения властей». По его мнению, «правильно понимаемое обособление властей ничего общего с разделением власти не имеет. Такое обособление требует отделения правительственной и судебной власти от законодательной не для того, чтобы их поставить рядом с нею, а для того, чтобы их подчинить ей; оно требует подзаконности правительственной и судебной власти». В конце концов В. М. Гессен признает и принцип единства государственной власти; он утверждает, что «теория уравновешения властей, возникшая на почве механической концепции государства, противоречит принципу единства и нераздельности государственной власти». Все эти взгляды очень трудно друг с другом примирить и согласовать. Поэтому приходится признать, что Н. И. Лазаревский и В. М. Гессен, стремясь отстоять теорию разделения властей, не могут быть последовательными и запутываются в противоречиях. Но и среди русских теоретиков государственного права есть безусловные противники теории разделения властей. Особенно определенно в этом смысле высказывается проф. А. С. Алексеев. По его мнению, «теория Монтескье не только не находит своего осуществления в Англии, но и вообще неосуществима, ибо основана на неверных предположениях. Те три власти, которые различает Монтескье, вовсе не самостоятельные государственные власти, а не что иное, как различные функции одной и той же государственной власти, единой по существу».

Итак, и практика государственных учреждений в современных конституционных государствах, и теоретическая мысль представителей науки государственного права одинаково приводят нас к тому, что теория разделения властей неправильна. Как государство есть нечто целое, единое и неделимое, так и власть неделима; власть принадлежит государству в его целом, и в нем не несколько властей, а только одна единая власть. Поэтому разделение властей не может служить гарантией политической свободы, неприкосновенности личности, конституционного строя и правового характера государственной власти. Эти гарантии мы должны искать в других принципах и других основах современного конституционного государства.

486

Но отвергнув теорию разделения властей в ее целом, мы все-таки должны признать, что некоторые положения ее, как, например, требование, чтобы законодательная власть принадлежала народному представительству, несомненно, очень способствовали развитию конституционных идей. Есть и другие обстоятельства, приводящие к тому, что эта теория так прочно и так долго держится в науке государственного права, и заставляющие некоторых теоретиков до сих пор, хотя бы отчасти, отстаивать ее. Таких обстоятельств два: первое заключается в том, что функции государственной власти можно разделить на три вида — государственная власть или законодательствует, или управляет, или судит; второе — в том, что в современном конституционном или правовом государстве существует несколько органов, в которых сосредоточена верховная государственная власть. Эти два обстоятельства уже для Монтескье послужили главным аргументом в пользу теории разделения властей. При этом уже у него, как и у всех последующих теоретиков, они совершенно не согласованы. Монтескье прежде всего утверждает, что законодательная, исполнительная и судебная власти должны быть отделены одна от другой и не должны сосредоточиваться в одних и тех же руках. По его мнению, каждая из них должна быть поручена отдельным органам, которые в своей деятельности должны уравновешивать друг друга. Таким образом, первоначально по теории Монтескье следует, что разделение власти между различными органами должно соответствовать распределению между ними трех функций — законодательной, исполнительной и судебной. Но затем он утверждает, что судебная власть, так сказать, ничтожна. Она поручается судьям, функционирующим только в определенные периоды; судьями часто бывают граждане, которые, исполнив свои обязанности, возвращаются затем к своим практическим делам и перестают выполнять функции власти. Таким образом, представителей судебной власти среди трех верховных властей, которые установил Монтескье, не существует. Но так как если будет существовать только две власти, то они могут вступить в неразрешимый конфликт, ибо не будет третьего примиряющего и уравновешивающего элемента, то Монтескье признает необходимым, чтобы роль третьей власти принадлежала второй палате народных представителей. Поэтому, согласно его требованию, чтобы в конституционном государстве было три верховных органа власти, народное представительство должно быть разделено на две палаты. Таким образом, из двух палат и представителя исполнительной власти и должны быть созданы те три элемента, между которыми должна быть разделена власть и которые друг друга уравновешивали бы. Но все это показывает, что сам Монтескье видел, что разделение власти между органами и распределение между ними функций не совпадает.

Действительно, можно говорить только о преимущественном сосредоточении той или другой функции у того или другого органа. Так, законодательная деятельность лишь по преимуществу есть функция народного представительства. Правительственная деятельность опять-таки только в значительной мере принадлежит главе государства — монарху или президенту. Что же касается судебной власти, то особые органы верховной судебной власти существуют только в С.-А. Соединенных Штатах. Что народному представительству только по преимуществу принадлежит законодательная власть, это видно из того, что народное представительно не «единолично» издает законы и, кроме того, выполняет целый ряд функций правительственной власти. Так, народному представительству принадлежит контроль над действиями правительства. Этот контроль осуществляется путем запросов министрам и утверждения или неутверждения бюджета. Затем народному представительству при парламентской системе принадлежит самое близкое участие в руководстве политикой, так как министрами назначаются лица

487

из его среды. Что касается носителя исполнительной власти или главы государства, монарха и президента, то опять-таки ему принадлежит только по преимуществу исполнительная власть, но не исключительно. В свою очередь монарх или президент, кроме того, выполняет целый ряд законодательных функций, так как ему принадлежит утверждение или санкция законов. Там, где такой санкции не существует, президенту республики или королю предоставляется право налагать veto на законопроекты, принятые палатами. Затем, в большинстве конституционных государств главе государства принадлежит право законодательной инициативы. К этим правам глав государств, позволяющим им влиять на законодательство, надо отнести также право созыва и роспуска народного представительства. При этом правительственные и особенно законодательные функции так своеобразно распределены между народным представительством, с одной стороны, и монархом или президентом республики, с другой, что в каждом отдельном акте государственной власти непременно участвуют два или три органа власти. Если одному принадлежит начальная стадия какого-нибудь акта, то другому заключительная, и наоборот, если у одного в руках находится заключительная стадия, то другому принадлежит начальная. Таким образом, в современном правовом или конституционном государстве каждый действительно важный акт государственной власти есть всегда результат согласованной деятельности нескольких органов или нескольких учреждений государственной власти. Ни один важный акт государственной власти не может быть издан без содействия и сотрудничества нескольких органов. Но это показывает, что единству государственной власти нисколько не противоречит существование нескольких органов государственной власти. Еще менее противоречит этому единству то деление, которое проводится между отдельными функциями государства.

Отдельные функции государства, всегда строго разделенные формально, материально, как мы видели, объединены в верховных органах государственной власти. Напротив, между подчиненными органами власти они разделены и материально. Здесь каждому отдельному органу поручается какая-нибудь одна функция. Особенно строго распределяются между различными органами судебные и административные функции. Различная организация этих органов и устранение всякого смешения их функций составляют необходимый признак благоустроенного правового государства. На этом основании все сторонники правового строя в России высказываются против института земских начальников. Но это не есть аргумент в пользу разделения властей. Относительно подчиненных органов власти не может быть никакого сомнения, что они, несмотря на свое различие, осуществляют одну и ту же единую власть государства.

Предыдущий | Оглавление | Следующий










Главная| Контакты | Заказать | Рефераты
 
Каталог Boom.by rating all.by

Карта сайта | Карта сайта ч.2 | KURSACH.COM © 2004 - 2011.