|
Сегодня |
||
УНИВЕРСАЛЬНЫЙ УЧЕБНИК |
||
Предыдущий | Оглавление | Следующий
Мы пришли к заключению, что теория разделения властей неверна; следовательно, разделение властей не может служить гарантией правового строя. Эти гарантии мы должны искать в других свойствах государственной власти. Они, очевидно, заключаются не в том или другом распределении власти, а в самом характере государственной власти. Вникнув в этот характер, мы придем к за-
488
ключению, что власть в правовом или конституционном государстве отличается от фактического господства тем, что она ограничена законом и осуществляет свое господство только в силу и на основании закона. В современном государстве власть должна быть подзаконна, или подчинена верховенству закона. Верховенство закона есть наиболее важное проявление того господства права, которое, как мы установили, составляет основную черту конституционного государства; оно не исчерпывает господства права, но составляет главную составную часть его. Господство права, или верховенство закона, выражается в трех элементах, присущих организации современного конституционного государства. Эти элементы заключаются 1) в том, что деятельность высших органов государственной власти в современном государстве подчинена высшему закону, или конституции; 2) в том, что за личностью в современном государстве признается известная сфера необходимо присущих ей прав, так называемые права человека и гражданина, ограничивающие государственную власть, и, наконец, 3) в том, что законодательство в современном государстве должно быть согласовано с народным правосознанием, а для этого органом законодательства в нем служит народное представительство. Эти три элемента: конституция, права человека и гражданина и народное представительство — и гарантируют верховенство закона в современном государстве, а следовательно, и правовой характер современной государственной власти.
Переходя теперь к рассмотрению этих основ организации современного государства, мы должны начать с вопроса о том, что такое конституция. В ходячем представлении с понятием конституции связываются все основные черты современного государства. С исторической точки зрения это совершенно правильно. Впервые благодаря конституции как организация, так и деятельность органов верховной государственной власти подчиняются строго определенным законам. Правовое государство и государство, обладающее конституцией, потому и являются синонимами, что со времени учреждения конституции и деятельность верховной государственной власти становится подзаконной, т.е. приобретает правовой характер. Особенно важно то, что и все дальнейшие изменения в государственном строе, или в организации и функциях верховных учреждений современного государства, могут произойти только путем издания нового конституционного закона и никак иначе.
Часто конституцией называется совокупность основных законов, устанавливающих государственный строй и определяющих состав, организацию и деятельность высших органов государственной власти. В этом смысле всякое государство, даже абсолютно-монархическое, имеет свою конституцию. Так, в известном французском сборнике конституций Дареста, вышедшем вторым изданием в 1891 г., приведены и прежние Основные Государственные Законы России, определявшие нормы государственного устройства с неограниченным самодержавием. Соответственно этому во Франции термин «конституционное право» употребляется как общий термин для всякого государственного права. Но такое расширение понятий «конституции» и «конституционного права» ведет к путанице и смешению понятий.
В интересах научного познания понятие конституции необходимо определить так, чтобы в него включались основные черты правового или конституционного государства. Тогда оно будет применимо только к конституционным, но не абсолютно-монархическим государствам. В этом более узком смысле конституция есть совокупность основных или учредительных норм права, которые устанавливают строй государства, обладающего народным представительством, и определяют состав и организацию высших органов государственной власти, гарантируя
489
подзаконность их деятельности и неприкосновенность известных прав личности. Это определение хорошо тем, что оно отмечает те основные элементы, которые наиболее характерны для конституции в современном правовом или конституционном государстве.
Конституция и конституционные учреждения прежде всего и наиболее определенно были выработаны в Англии. Англия является классической конституционной страной. Все остальные конституционные государства при создании у себя конституции и конституционных учреждений заимствовали их у Англии. Тем не менее конституционным учреждениям Англии присущи некоторые индивидуальные особенности, чуждые большинству конституционных государств. Наиболее важной из этих особенностей является самый характер английской конституции.
Теория государственного права устанавливает различие между двумя понятиями конституции — между конституцией и конституционным законом в материальном смысле и конституцией и конституционным законом в формальном смысле. Под первыми, т.е. под конституционными законами в материальном смысле, понимаются те законы, которые по своему содержанию являются верховными или конституционными. Это те законы, которые определяют государственное устройство, организацию и деятельность высших органов государственной власти и основные права граждан. Под вторыми, т.е. конституционными законами в формальном смысле, понимаются те законы, которые издаются в особом порядке, установленном для издания конституционных законов и отличающемся от порядка издания обыкновенных законов. Параллельно с этим проводится различие между писанными и неписанными конституциями. Писанные конституции — это конституции, выраженные в статьях закона, сгруппированных в одном или нескольких законодательных актах. Если писанная конституция состоит из одного акта, то последний обыкновенно называется конституционной хартией. Напротив, неписанные конституции состоят главным образом из норм неписанного права, т.е. из прецедентов и обычаев и только отчасти из законодательных актов. Дальше мы увидим, что это различие между писанными и неписанными конституциями имеет только относительное значение. Здесь важно отметить, что классическая конституционная страна в Европе — Англия — совсем не выработала понятия конституционного закона в формальном смысле и не имеет писанной конституции. Все английские законы изменяются одинаково по постановлению обеих палат парламента и с согласия короля. На основании этого в XVIII веке английский юрист Блэкстон, написавший комментарии действующего английского права, и писатель швейцарец Де Лольм, издавший в 1771 г. книгу об английской конституции, выдвинули принцип всемогущества английского парламента. Де Лольм выразил этот принцип в парадоксальном положении, что английский парламент все может, он не может только превратить мужчину в женщину и женщину в мужчину. Это положение о всемогуществе английского парламента часто повторяется до сих пор. Но оно не совсем верно. В английской конституции существуют такие нормы права, гарантирующие личность и связанные с основными принципами правового порядка, которых парламент никогда не может коснуться. С другой стороны, некоторые черты государственного устройства Англии, как, например, права палаты лордов или прерогативы короля, не могут быть отменены путем обычного законодательства. Органы власти, заинтересованные в сохранении их, вправе не давать своего согласия на их отмену и настаивать на апелляции к народу и на переизбрании палаты общин, т.е. народных представителей. Следовательно, и в Англии, несомненно, существуют высшие законы, которые особенно гарантируют неприкосновенность правового порядка.
490
Но никаких формальных правил относительно большей неприкосновенности одних правовых норм в сравнении с другими в английском конституционном праве не установлено. Писанной конституции в Англии нет. В Англии нормы конституционного права никогда не были кодифицированы, если не считать эпохи великой английской революции. Но это был очень короткий период. Законодательство того времени, как явившееся результатом исключительных событий, не могло упрочиться, и оно не вошло в действующее конституционное право Англии.
Но и действующее конституционное право Англии состоит не из одних прецедентов и обычаев, а и из целого ряда законодательных актов. Конституционные законы в Англии издавались или для отмены злоупотреблений и для решения спорных вопросов конституционного права, или для проведения конституционных реформ. К первой категории конституционных законов принадлежат великая хартия вольностей 1215 г., петиция о правах 1628 г., Habeas Corpus Act 1679 г. и билль о правах 1689 г.[1] Это наиболее важные законодательные акты Англии. Но и вторая категория законодательных актов имеет чрезвычайно важное значение для английского конституционного права. К ней относятся закон о престолонаследии 1701 г., два акта о соединении Англии с Шотландией 1707 г. и с Ирландией 1801 г. и, наконец, три парламентские избирательные реформы XIX века. Однако наиболее важные конституционные учреждения Англии слагались медленно и постепенно, путем обычаев и прецедентов. Некоторые из них возникли в отдаленные века, как, например, сам парламент, происхождение которого коренится в глубокой древности и не может быть точно определено хронологически, другие — в более близкое к нам время, как, например, кабинет министров. Поэтому англичане с полным правом говорят, что их конституция не установлена, а выросла. В этом отношении с Англией может быть поставлена рядом только Венгрия, в которой конституционные учреждения также развивались исторически, путем долгого процесса, а конституционное право никогда не было целиком кодифицировано.
Во всех остальных конституционных государствах существуют писанные конституции, или конституционные хартии. Но хотя в Англии нет писанной конституции, тем не менее идея писанных конституций тоже английского, или, вернее, англосаксонского, происхождения. В самой Англии эта идея была выдвинута в половине XVII столетия, в эпоху великой английской революции, руководителем которой был так называемый Долгий Парламент. Однако требование писанной конституции вышло не из среды Долгого Парламента. Первое и наиболее определенное выражение идея писанной конституции получила в проекте, выработанном революционной армией в 1647 г. и названном соглашением народа (agreement of people). Этот проект не сделался законом, но спустя 6 лет, в 1653 г., когда во главе английского правительства стал Кромвель, он издал конституционную хартию под именем «орудия правления» (instrument of government). Эта конституционная хартия по содержанию совершенно отличалась от того проекта, который был выработан революционной армией. Но и по форме «орудие правления» было настоящей писанной конституцией. Однако эта конституция существовала лишь несколько лет, и уже в 1659 г., немедленно после смерти Кромвеля, она была отменена.
Еще большее значение, чем эта английская конституция, имело то применение, которое идея писанной конституции получила на девственной почве Америки. Последователи пуританской секты, спасаясь от религиозного преследования в Англии, с начала XVII столетия переселялись в Америку и основывали там целый ряд колоний. В 1620 г. партия таких беглецов, прежде чем основать ко-
491
лонию Новый Плимут, заключила договор, подобный пуританскому церковному соглашению, так называемый covenant[2], который являлся учредительным актом для этой колонии. За учредительным актом этой колонии последовал целый ряд подобных актов других колоний. Одному из таких актов в колонии Коннектикут был придан вид настоящей конституции; он был выработан в 1632г. и получил утверждение народа в 1638 г., т.е. предшествовал проекту, выработанному революционной армией самой Англии. Однако королевское одобрение этот конституционный акт получил только при Карле II в 1662 г., когда он и был издан в качестве хартии колонии Коннектикут. Не меньшее значение имеет и хартия колонии Род-Айленд, получившая королевское одобрение в следующем 1663 г. Этими и другими подобными хартиями колониям предоставлялось право выбирать свои собственные палаты депутатов, но подчиненные английскому парламенту. Законодательная деятельность колониальных учреждений была ограничена властью губернаторов и находится под контролем губернаторов, назначаемых королем Англии и ответственных только перед ним. Вообще эти королевские хартии не являются настоящими конституциями; от современных конституционных хартий они отличаются хотя бы уже потому, что колонии не были государствами. Но когда произошло отпадение колоний от Англии, они легко были превращены в настоящие конституционные хартии. Так, хартия Коннектикута уже в 1676 г. была издана в качестве конституции штата Коннектикут, причем произведенные в ней изменения заключались лишь в том, что она была провозглашена от имени народа, а не короля, и вместо назначения губернаторов было установлено их избрание. Точно так же была превращена в конституцию и прежняя королевская хартия штата Род-Айленд.
Отпадение североамериканских колоний от Англии послужило могучим толчком для разработки писанных конституций. Декларация независимости, выработанная на конгрессе, состоявшем из делегатов от всех штатов, и провозглашенная 4 января 1776 г., была первым государственным актом, получившим всемирную известность, в котором был провозглашен принцип, что сам народ должен располагать своими судьбами и организовывать свое государство. Эта идея народовластия положена в основание конституций всех тех государственных образований, которые возникли благодаря отпадению колоний от Англии и превращению их в свободные штаты Северной Америки. Из конституций этих государств особенно большое значение имела конституция штата Виргиния; по времени своего учреждения она даже несколько предупредила декларацию независимости. Не меньшее значение имела и первая федеральная конституция, так как это была конституция, имевшая силу уже не для отдельного небольшого штата, а для громадного государства, обнимавшего все штаты. Сперва, с 1781 г., такой конституцией были так называемые статьи конфедерации, на основании которых заключался вечный союз между 13 штатами, отпавшими от Англии. Но скоро оказалось, что этих статей конфедерации было недостаточно для того, чтобы создать из 13 штатов организованное единство и нечто цельное в государственном отношении. В 1787 г. был созван конгресс в Филадельфии, который выработал конституцию С.-Американских Соединенных Штатов, действующую и поныне; она превратила союз штатов Северной Америки в союзное государство. В Европе тексты этих конституций скоро стали известны, и, получив самое широкое распространение, они оказали особенно сильное влияние на общественное мнение Франции.
Популярность конституционной идеи во Франции обнаружилась в 1788 г. при выборах депутатов в Генеральные Штаты. Во многих наказах (cahiers) депутатам предписывалось заняться выработкой конституции. Представители третьего сословия были единодушны в своем стремлении дать конституцию Франции, и
492
потому, как только Генеральные Штаты реорганизовались в Национальное собрание, первым делом его было объявить, что его задача — выработать конституцию. Выработка эта затянулась на довольно продолжительное время, и конституция была утверждена только 3 сентября 1791 г. Это была первая конституция Франции и вообще первая конституция на континенте Европы. В ней впервые в точных определениях закона были выставлены те положения относительно организации и деятельности государства, которые до того образованные люди Европы черпали только из философских сочинений вождей мысли. Поэтому конституция 1791 г. оказала громадное влияние и послужила образцом для целого ряда конституций. Долго она считалась образцовой конституцией, и в ней видели идеал. Во всех государствах, в которых непосредственно после того было приступлено к выработке конституции, основные черты государственного устройства были заимствованы из этой конституции. Таковы были конституции республик Батав-ской и Гельветической; такова же и монархическая конституция Испании, выработанная кортесами в 1812 г. Основная черта этих конституций, так же как и конституции С.-А. Соединенных Штатов, заключалась в том, что они являлись результатом учредительных прав нации и что в них был провозглашен принцип народного суверенитета. Во французской конституции это было вполне определенно подчеркнуто тем, что хотя эта конституция была органичным законом для конституционной монархии, она не нуждалась в утверждении короля. Она входила в силу без всякого утверждения и сообщалась королю только к сведению, а не для утверждения. Аналогичное постановление было включено и в те статьи ее, которые предусматривали ее изменение. Таким образом, в этой конституции был выражен принцип, что конституция как организационный устав государства есть результат воли народа и что только народ имеет право устанавливать свою конституцию. Этот принцип еще более был подчеркнут в следующей французской конституции, которая должна была организовать уже республиканскую Францию. В знаменитый день 10 августа 1792 г. была низвергнута монархия, а вместе с тем сама собой пала и конституция 3 сентября 1791 г. Тогда был созван учредительный конвент, который выработал сперва чрезвычайно демократическую конституцию, известную под именем конституции 1793 г., но она была отменена раньше, чем вступила в силу. Затем тот же конвент, после ряда переворотов, в измененном своем составе выработал новую конституцию, уже другого характера; это была конституция 1795 г., или так называемая директориальная конституция, которая затем и действовала до переворота, совершенного Наполеоном. Во всех этих конституциях признается, что конституция есть выражение воли народа и что только народ может создавать свою конституцию. Замечательно, что и Наполеон в своих конституциях, которые, правда, сводили конституционные права народа и его свободу к иллюзии, тем не менее удерживал этот принцип и всегда настаивал на том, что он является как консулом, так впоследствии и императором благодаря воле народа и по постановлению народа. Таким образом, понятие конституции первоначально было неразрывно связано с идеей народного суверенитета и учредительных прав народа. Это понятие конституции не могло долго удержаться, так как скоро наступила реакция.
После ниспровержения Наполеона и восстановления прежней монархической власти вместе с прежней династией Бурбонов новый король Людовик XVIII, возвращаясь во Францию, даровал своему народу так называемую Хартию. Эта Хартия 1814 г. вводила совершенно новый конституционный принцип и заключала в себе такие элементы, которые заставляли дать новое определение понятию конституции. Она была первой октроированной конституцией, так как являлась не результатом народной воли и учредительных прав нации, а следствием уступок
493
со стороны традиционной монархической власти. Источником ее была монархия; монарх, являвшийся главою государства с незапамятных времен, учреждал ее по своей доброй воле, он дарил ее народу. Таким образом, разница между прежним понятием конституции и новым была громадна. Но эта разница в конце концов сводилась все-таки к вопросу о происхождении конституции, а не к самому важному вопросу о ее существе. По своему существу и октроированная конституция вводила новый принцип государственного устройства. Хотя она была выражением воли абсолютного монарха, но это была последняя его воля как абсолютного монарха. Она была последним актом абсолютной монархии, ею абсолютная монархия упразднялась и устанавливалась монархия конституционная. Следовательно, октроированная конституция подлежала дальнейшим изменениям не иначе, как с согласия народных представителей, выражающих волю народа; только если народные представители принимали решение о поправке или изменении конституции, только в таком случае она подлежала изменению. Однако этот несомненный смысл всякой октроированной конституции был выяснен не сразу, а только после целого ряда исторических событий и главным образом после июльской революции 1830 г. Старшая линия Бурбонов поплатилась даже престолом во Франции из-за того, что короли из этой линии и их правительства стремились придать другой смысл октроированной конституции, сохранявший за королевской властью некоторую долю самостоятельных учредительных прав.
Конституционная Хартия 1814 г. также имела большое влияние на развитие конституционных учреждений в европейских государствах; она послужила образцом для целого ряда аналогичных монархических конституций. Особенно в государствах южной Германии было издано много конституций этого типа. До сих пор еще действуют аналогичные конституции, изданные в Баварии в 1818 г., в Бадене и Вюртемберге в 1819 г., в Гессене в 1820 г. и в Саксонии в 1830 г. Впрочем, эти конституции, в отличие от октроированных, или дарованных конституций, обыкновенно называются актированными, т.е. договорными. Действительно, формально они были не следствием единоличной воли короля, а результатом соглашения короля с земскими чинами или прежним сословным представительством, которое специально для этого созывалось. В некоторых государствах, как, например, в Вюртемберге, земские чины созывались вплоть до начала XIX столетия, в других государствах, хотя и был значительный промежуток, когда они не созывались, память о них была еще жива. В том и другом случае было естественно при выработке конституции обратиться к ним, так как введение конституции означало и реорганизацию самих земских чинов в народное представительство. По содержанию эти конституции чрезвычайно приближались к французской Хартии 1814 г.; что же касается их формы как договорного акта, то она указывала на их происхождение, а не на их существо. Все видные немецкие теоретики государственного права первой половины XIX столетия, как Клюбер, оба Захариэ, Цэпфль, Р. фон Моль и др., согласны в том, что название этих конституций пактированными указывает на их происхождения, а не на их правовой характер. Впрочем, Р. фон Моль еще в сороковых годах XIX столетия во втором издании своего «Государственного права Вюртембергского королевства» утверждал, что договорной характер этих конституций не вполне уничтожался с изданием их и что известные черты договорности остались им присущи. Это мнение было, несомненно, результатом невыработанности основных понятий государственного права. В современной теории государственного права является общепризнанным положение, что договор может только предшествовать изданию конституции так же, как и созданию нового государства. Но сама конститу-
494
ция никогда не бывает договором, а всегда есть закон, и следовательно, государственное устройство, организация и функции высших органов государственной власти всегда основаны на законе, а не на договоре.
Следующий этап в развитии конституционной идеи был создан движением 1830—1831 гг. В 1830г. июльская революция во Франции привела к падению старшей линии Бурбонов. Хартия Людовика XVIII была пересмотрена и опубликована как пересмотренная хартия представителем новой династии Людовиком Филиппом. Но гораздо большее значение имела конституция Бельгии. Бельгия, объединенная на Венском конгрессе с Голландией в одно королевство, была недовольна своим государственно-правовым положением; она стремилась к самобытности и независимости. В 1830 г. вспыхнуло восстание, которое увенчалось успехом и привело к образованию особого Бельгийского государства. Был созван конгресс для выработки конституции, закончивший свои работы в 1831 г. Выработанная им конституция 1831 г. по своим принципам представляет компромисс между первой французской конституцией 1791 г. и дарованной хартией Людовика XVIII 1814 г. С одной стороны, в этой конституции провозглашается, что суверенитет принадлежит нации и что все власти исходят от народа; с другой, эта конституция установила наследственную монархию и, таким образом, передала часть власти на все времена наследственным монархам. Несмотря на этот двойственный характер, или, может быть, благодаря ему бельгийская конституция имела громадное значение, она была особенно удобна как компромисс между принципами монархизма и народовластия. В 1848 г., в эпоху всеобщей революции в Европе, она послужила образцом для целого ряда конституций. Прежде всего сардинский король даровал своему королевству, состоявшему главным образом из Пьемонта и Сардинии, конституцию, сходную с бельгийской; впоследствии при объединении Италии эта конституция была распространена на все области Италии и действует до сих пор уже как конституция Итальянского королевства. Но затем принципы бельгийской конституции получили большую популярность в Германии. Они были заимствованы в Пруссии; дарованная конституция Пруссии 1848 г. в значительной мере являлась копией бельгийской конституции. В данный момент в Пруссии действует более аристократически-монархическая конституция 1851 г., так как в эпоху реакции ее дарованная конституция была пересмотрена и изменена соответственно требованиям времени. Такая же конституция была дарована в 1848 г. и Австрии. Наконец, из конституций этой эпохи чрезвычайно важное значение имела конституция, выработанная франкфуртским парламентом, т.е. представителями всего немецкого народа. Конституция эта предназначалась для всей Германии, т.е. ею все германские государства должны были быть объединены в одно союзное государство. Однако наступившая реакция помешала осуществлению этого плана, и сама эта конституция не вступила в силу.
В шестидесятых и семидесятых годах XIX столетия политические движения опять привели к установлению целого ряда конституций. В Австрии конституция, дарованная в 1848 г., была отменена в 1851 г., и Австрия до 1861 г., т.е. до поражения ее в войне с Италией и Францией, снова превратилась в государство с неограниченной монархией; ныне действующая конституция Австрии состоит из тех конституционных законов, которые были изданы в период 1861—1867 гг. После выхода Австрии из Германского союза и распадения его Пруссия приступила к организации нового Северо-Немецкого союза, который был уже не союзом государств, а союзным государством, и оказался предшественником нынешней Германской империи. Для выработки конституции Северо-Немецкого союза был созван учредительный рейхстаг. Особенно интересно то, что он был избран на
495
основании того избирательного закона, который был выработан франкфуртским парламентом 1849 г., но не вступил в силу, так как и сама конституция не была приведена в действие. При создании Северо-Германского союза Бисмарк для того, чтобы придать большей авторитетности новым учреждениям и добиться более полного объединения Германии, признал наиболее целесообразным опереться на народное представительство, избранное на основании этого популярного избирательного закона, вводившего всеобщее и прямое избирательное право. Конституция Северо-Немецкого союза при объединении всей Германии в 1871 г. была пересмотрена и превращена в конституцию Германской империи, как таковая она действует и теперь. Наконец, в 1870 г., после поражения Франции в войне с Германией, был низвергнут Наполеон III, и во Франции была учреждена республика. Эта республика 5 лет оставалась без конституции и управлялась тем Национальным Собранием, которое было созвано для заключения мира. Оно захватило в свои руки учредительную власть, но выработало конституционные законы только в 1875 г., и эти законы до сих пор сохраняют силу в качестве конституции третьей республики. Особенность этих конституционных законов, точно так же, как и конституции Германской империи, заключается в том, что в противоположность всем остальным конституциям они не содержат в себе декларации прав человека и гражданина. Но на этой особенности этих последних конституций мы остановимся в связи с вопросом о декларации прав человека и гражданина.
Выше мы установили два понятия конституции или конституционного закона — материальное и формальное. Конституция в материальном смысле есть совокупность правовых норм, которые являются основными по своему содержанию. В этом смысле конституция есть известная система правовых норм, определяющих государственное устройство, организацию и функции высших государственных учреждений и гарантированные права граждан. Наряду с этим материальным понятием мы должны поставить формальное или формально-юридическое понятие конституции. С формально-юридической точки зрения конституция есть совокупность тех законов, которые снабжены особой санкцией или особенной неприкосновенностью. Большая неприкосновенность конституционных законов заключается в том, что для пересмотра и изменения их требуются особенно затруднительные формальности, более сложные и обременительные, чем для пересмотра обыкновенных законов. Эти более обременительные и сложные формальности отличаются чрезвычайным разнообразием. Каждая конституция устанавливает свои индивидуальные и своеобразные правила для изменения своих конституционных законов. В XVIII столетии считалось, что чем больше затруднений создают те условия, которые установлены для изменения конституционных законов и поправок к ним, тем лучше. Тогда достоинство конституционных законов видели в том, чтобы они были возможно более неподвижны и устойчивы. Теперь отношение к этому свойству конституционных законов изменилось, и в чрезмерной неподвижности конституционных законов видят препятствие к реформам и в известных случаях опасность для всего государственного строя.
Соответственно тому взгляду, который господствовал в XVIII столетии на изменение конституции, в выработанной тогда федеральной конституции С.-А. Соединенных Штатов установлены чрезвычайно обременительные формальности для ее изменения или для поправок к ней. Так, для пересмотра конституции С.-А. Соединенных Штатов, или внесения поправки к ней, или изменения какой-нибудь ее статьи требуется, чтобы каждая из палат большинством двух третей приняла предложенное изменение и затем оно было бы утверждено законодательными собраниями ^ всех штатов. Параллельно с этим установлен и другой порядок изменения федеральной конституции, заключающийся в том, что законодатель-
496
ные собрания % всех штатов могут сделать постановление о созыве учредительного конвента, который и принимает решения о тех или иных изменениях, но они входят в силу только тогда, когда конвенты, созванные в трех четвертях штатов, их утвердят. Выполнение этих условий, установленных для изменения конституции С.-А. Соединенных Штатов, настолько затруднительно, что второй из вышеописанных способов изменения конституции ни разу не применялся. Все поправки к конституции С.-А. Соединенных Штатов приняты первым способом. Притом за 120 лет, в течение которых действует конституция С.-А. Соединенных Штатов, было принято только 15 поправок, хотя за это время было предложено около тысячи поправок. Из них первые 12 поправок, принятые в первые 15 лет существования этой конституции, т.е. до 1803 г., представляют лишь дополнение или развитие этой конституции. Остальные 3 поправки были приняты только после глубокого государственного кризиса, который привел к междоусобной войне между северными и южными штатами, закончившейся победой северян над южанами. Эти факты могут служить лишним доказательством нецелесообразности очень затруднительных условий для изменения конституции. Не менее затруднительные условия были установлены и в первой французской конституции, утвержденной Национальным Собранием 3 сентября 1791 г. Для изменения этой конституции требовалось, чтобы постановление об изменении какой-нибудь статьи ее или о пересмотре известной части ее были приняты тремя следующими одно за другим законодательными собраниями, избиравшимися на два года, и притом в определенные сессии их. Затем назначались выборы нового собрания, так называемого собрания пересмотра, в которое не мог быть избран ни один член последнего законодательного собрания, и кроме того, это собрание пересмотра избиралось в увеличенном составе; только это собрание пересмотра могло приступить к изменению конституции, однако лишь в тех пределах, которые были указаны предшествовавшими постановлениями. Все эти правила устанавливали настолько затруднительные условия для пересмотра этой конституции и поправок к ней, что, весьма вероятно, ни одна поправка никогда не могла бы быть принята. Тем большей иронией судьбы надо признать тот факт, что эта формально столь забронированная и устойчивая конституция не просуществовала даже и одного года. Особенный интерес для нас представляют те правила, которые установлены для изменения теперь действующих конституций в государствах Западной Европы. Эти правила в высшей степени разнообразны; они то чрезвычайно обременительны, то чрезвычайно легки. Неожиданно очень легкая и несложная форма для изменения конституции установлена в Пруссии, где для того, чтобы какая-нибудь статья конституции была изменена, требуется, чтобы постановление об этом было принято дважды одним и тем же составом народного представительства и только на протяжении двадцати одного дня или трех недель. В Бельгии для того, чтобы конституция была изменена, обе палаты народных представителей должны принять соответственное постановление; в случае принятия такого постановления они распускаются и подлежат переизбранию; только этот переизбранный законодательный корпус может приступить к изменению конституции, причем постановления об изменении конституции должны быть приняты большинством уъ каждой из палат. В Австрии конституция пересматривается обычным составом народного представительства, но каждое постановление должно быть принято большинством в каждой из палат. В Швеции требуется, чтобы изменение было принято в двух последовательно один за другим избранных законодательных собраниях. Чрезвычайно важные правила для изменения конституции установлены в Швейцарии; они соответствуют демократическому характеру всего швейцарского государственного строя. Изменения швейцарской федеральной
497
конституции принимаются обеими палатами народных представителей так же, как изменение всякого обыкновенного закона. Но всякое изменение конституции должно быть обязательно утверждено прямым голосованием народа, между тем как для издания обыкновенного закона такое прямое народное утверждение не обязательно, а только факультативно, т.е. в известных случаях оно может быть потребовано самими гражданами. Таким образом, швейцарская конституция может быть изменена только с согласия большинства швейцарских граждан, обладающих правом подачи голоса, и с согласия большинства кантонов, т.е. по крайней мере 11-12 Кантонов из 22-х. Кроме того, в Швейцарии существует чрезвычайно важное демократическое учреждение, установленное только для конституционных законов, именно народная законодательная инициатива, которая заключается в том, что изменения конституционных законов могут быть предложены самими швейцарскими гражданами; для этого 50 000 граждан должны подписаться под требованием изменения тех или иных статей конституции или издания нового конституционного закона.
Очень затруднительные условия для изменения конституционных законов сохранились в одной из наиболее старых конституций, именно в конституции Норвегии 1814 г. По этой конституции требуется, чтобы изменения были приняты в двух последовательно, одно за другим избранных собраниях народных представителей, и во второй раз притом большинством двух третей голосов. Чрезвычайно важно, что закон устанавливает безусловные ограничения, на основании которых изменения могут касаться только деталей конституции, но не могут изменять ее основных принципов. Это правило и придает норвежской конституции формально характер особенно устойчивый и неподвижный. Но действительное развитие этой конституции совсем не соответствовало ее формальному характеру. Определять, что является деталью, а что основными принципами, могло только, с одной стороны, правительство, а с другой, народное представительство. Правительство толковало это ограничение в возможно более широком смысле, а народное представительство в самом узком, и побеждало последнее. В конце концов это ограничение не помешало народному представительству принять постановление об отделении Норвегии от Швеции, ставить этот вопрос на непосредственное голосование народа, хотя оно не предусмотрено конституцией, и даже решать вопрос, оставаться ли Норвегии и дальше монархией или превратиться в республику.
В Германской империи установлен чрезвычайно своеобразный способ изменения конституции, который, с одной стороны, соответствует федеративному строю ее, а с другой, тому, что руководящее значение в ней имеют монархи 22 монархических государств и сенаты трех аристократических республик: Гамбурга, Бремена и Любека, составляющих Германскую империю. Он заключается в том, что изменение принимается рейхстагом на таких же общих основаниях, т.е. простым большинством, как и изменение всякого обыкновенного закона; но в то время как изменение обыкновенных законов принимается или отвергается простым большинством и в Союзном Совете, состоящем из представителей правительств всех государств, составляющих Германскую империю, изменение конституционных законов считается отклоненным, если против него высказывается 14 голосов. Союзный Совет Германской империи состоит из 58 членов, причем голоса этих членов распределяются неравномерно между различными государствами, именно Пруссия имеет 17 голосов, Бавария — 6, два остальных королевства — Саксония и Вюртемберг по 4, два великих герцогства — Баден и Гессен по 3, затем два других герцогства — Мекленбург-Шверин и Брауншвейг по 2, а все остальные государства по одному. 14 голосов установлено потому, что при таком
498
условии 17 голосов Пруссии вполне достаточно для того, чтобы отклонить какое бы то ни было изменение конституции, так же точно для этого достаточно соединенных голосов трех остальных королевств — Баварии, Саксонии и Вюртемберга, четырех южно-германских государств — Баварии, Вюртемберга, Бадена и Гессена и, наконец, всех мелких государств, обладающих только одним голосом. Таким образом, этой системой гарантировано правительству каждого государства известное влияние на изменение конституции.
В современной Франции конституцией третьей республики установлена тоже своеобразная форма для ее изменения. Для него требуется, чтобы постановления об изменении конституции были предварительно приняты каждой палатой в отдельности; затем обе палаты соединяются в одну общую палату, которая называется Национальным Собранием, которое заседает не в Париже, а в Версале и является органом пересмотра. Национальное Собрание путем обыкновенного большинства всех числящихся в нем членов принимает окончательное решение о той или другой поправке к конституции. Особняком стоит Италия. В статуте, или конституции, Италии нет никаких постановлений для изменения конституции. Но в широких слоях итальянского общества распространено убеждение, что пересмотр конституции в Италии не может быть произведен тем же составом народного представительства, в котором возник вопрос о пересмотре. Таким образом, согласно этому убеждению, если предложение о пересмотре принято в Италии собранием народных представителей, то оно должно быть распущено, и только после нового избрания собрание народных представителей может приступить к действительному пересмотру конституции. Однако здесь может быть поставлен вопрос, превратилось ли это требование уже в норму обычного права, или же оно является лишь господствующим убеждением; одни теоретики государственного права признают за ним характер нормы права, другие же отрицают.
Особые правила для изменения конституции могут быть установлены только там, где существуют писанные конституции, или конституции в формальном смысле. Напротив, в тех государствах, где действует неписанная конституция, как, например, в Англии и Венгрии, таких правил не может существовать. Действительно, в Англии и Венгрии все законы, как обыкновенные, так и конституционные, изменяются совершенно одинаковым порядком. Это, однако, не значит, что английский или венгерский парламент могут изменять произвольно какие угодно из действующих государственно-правовых норм. Наоборот, несомненно, и в Англии, и в Венгрии известные принципы государственного устройства и государственного правопорядка признаются ненарушимыми.