Предыдущий | Оглавление | Следующий

IX. РЕФЕРЕНДУМ И НАРОДНАЯ ВОЛЯ

Референдум с точки зрения соответствия его народной воле. Преимущества референдума. Мнение Курти. Борьба за референдум в Швейцарии. Дебаты в Сен-Галлене. Воззрения Диога. Главные разноречия защитников представительства и сторонников референдума. Мнение Вельти. Конкретные данные относительно действия референдума. Вычисления Штюсси. Референдум факультативный и обязательный и. народная инициатива с точки зрения проявления в них народной воли. Мысль Штюсси о свободной инициативе. Естественные пределы непосредственного участия народа в законодательстве. Сохраняющееся значение представительства. Референдум и народный суверенитет.

Испытание, которому должен быть подвергнут референдум с установленной нами точки зрения, идет, конечно, глубже и далее, чем изучение его относительных преимуществ по сравнению с парламентаризмом. Вопрос ставится в данном случае не о том, насколько референдум расширяет круг лиц, непосредственно участвующих в законодательстве, а о том, является ли он средством, способным обеспечить господство общей воли, бесспорной и непререкаемой для всех. И как только мы ставим вопрос на эту более углубленную точку зрения, перед нами снова поднимаются прежние сомнения. Конечно, народное законодательство, народная инициатива, все это ближе вводит народные массы в политическую область и с большей непосредственностью обнаруживает народную волю. Но сама народная воля становится ли от этого яснее и определеннее? Общественное мнение утрачивает ли свою обычную пассивность и зависимость от немногих активных руководителей? В образовании законов участвуют ли здесь действительно все и являются ли законы результатом общего единодушия, при котором все повинуются тому, что они сами постановили? Если бы на все эти вопросы можно было ответить утвердительно, для сторонников народного суверенитета это было бы поистине счастливым разрешением старых ожиданий, когда пришло время воскликнуть: «Ныне отпущающи!..» Но достаточно поставить указанные вопросы, чтобы видеть, что мечта остается мечтою, а практика жизни сурово и упорно стоит

153

на неизменности естественных соотношений. Мы не сказали бы, однако, ничего существенного по этому вопросу, если бы ограничились одними отвлеченными утверждениями, не постаравшись проверить их на фактах. В настоящее время мы во всяком случае располагаем достаточным материалом, чтобы сделать определенные заключения о том новом средстве спасения от первородных грехов политики, каким для многих представляется референдум.

Но прежде чем говорить о слабых сторонах референдума, воздадим должное его преимуществам, засвидетельствованным отзывами авторитетных наблюдателей и судей.[1]

Один из самых беспристрастных исследователей референдума и вместе с тем близкий свидетель его действия в Швейцарии Курти,[2] оценивая результаты его применения, говорит между прочим: «он является политической школой для народа и, следовательно, средством культурного развития первостепенной важности. Где действует референдум, там все классы населения занимаются государством и его задачами... Народ нашего времени не хочет быть misera contribuens plebs. Он не хочет ждать, пока его признают зрелым и способным применять более обширные права. Он прекрасно понимает, что этой зрелости за ним бы еще долго не признали и что старания дать ему надлежащее образование были бы не особенно велики. Тем лучше, что он сам вступает в свои права: они именно дадут ему образование и воспитание, сделают его экономически независимым и духовно свободным. Референдум оказался чрезвычайно полезным для законодательства и всей жизни тем, что он доставил больше влияния на них общественному мнению и всеобщей воле: ведь представительные учреждения везде, где только они могут действовать самовластно, слишком

154

склонны превращаться в особое сословие, в касту, которая вместо общественных интересов блюдет лишь свои собственные. Народные голосования референдума напоминают парламентариям об их обязанностях; они заставляют их искать сближения с народом».[3] Если сопоставить с этим заключением практического политика почти восторженный отзыв ученого юриста Еллинека[4] и высокую оценку референдума у Дайси,[5] мы получим целый ряд компетентных свидетельств, тем более убедительных, что они исходят из столь различных источников. Беспристрастно взвешивая все эти отзывы и изучая развитие референдума в Швейцарии и Соединенных Штатах Америки, мы приходим к выводу, что это есть именно та форма выражения народной воли, которой принадлежит будущее и которая идет если не на смену, то в подкрепление существующим формам. В особенности развитие референдума в Швейцарии показывает, что идея народного законодательства в демократических государствах входит в жизнь с некоторой стихийной силой, побеждающей все препятствия и возражения. Примеры Фатио и Мишели в Женеве и Генци в Берне, жестоко поплатившихся за приверженность идее народовластия, и целый ряд неудавшихся народных движений, предпринятых под знаменем этой идеи, с ясностью показывают, что народное законодательство воцарилось в Швейцарии далеко не так просто, как иногда предполагают, исходя из представления о силе и свежести традиций старинного швейцарского народоправства, издавна проявлявшегося в практике Landsgemeinde.

155

С другой стороны, нельзя не сказать, что возражения, противопоставленные идее референдума в Швейцарии, были настолько вески и значительны, что преодолеть их было возможно только такими же значительными и равносильными аргументами. В последней стадии борьбы референдуму пришлось выдержать состязание уже не с отжившими формами олигархии и патрициата, не с обветшалыми учреждениями старого строя, а с новым началом народного представительства, в котором долго видели единственную правильную форму выражения народной воли. Тут происходило состязание двух принципов, из которых каждый имеет свою особенную и ему лишь свойственную ценность, и от этого стороны, отстаивавшие борющиеся начала, в сущности находились в двух различных плоскостях и скорее восполняли, чем отрицали друг друга. Интересно остановиться несколько на этой борьбе идей, чтобы выяснить их принципиальное соотношение. Бесхитростные и простые речи швейцарских политиков, чуждые сложных теоретических построений и высокого философского полета, имеют, однако, большой интерес для освещения занимающих нас вопросов. Они введут нас в понимание тех особенностей референдума, которые ценили в нем его первые поборники в Швейцарии и которые, как увидим далее, составляют самую существенную часть его достоинств.[6]

Швейцарские сторонники представительства, возражая против референдума, не отрицали, что исходным началом всех государственных учреждений и властей должно быть признано начало народного суверенитета. Но подобно французским последователям Руссо, они понимали народную волю как отдаленный источник и высшую санкцию права, действительного же выражения воли народа искали у его законных представителей, полагая, что и для самого народа более полезно, если его волю выражают избранные и более способные. Спор шел таким образом не об исходном начале, которое признавалось всеми, а о способах

156

его понимания. Это ясно сказалось уже в тех знаменитых дебатах, которые происходили в тридцатых годах прошлого века по поводу введения народного veto в Сен-Галлене. Как справедливо замечает Курти, «в этих дебатах мы находим самые существенные доводы, какие впоследствии приводились как в пользу представительной системы, так и против нее». Один из наиболее видных участников сен-галленских прений Феликс Гельблинг прямо свидетельствует о том, что в признании народного верховенства все партии сходились и что разногласия относились только к различному пониманию этого основного начала. Вопрос шел, по его словам, только о том, «должен ли сам народ непосредственно располагать своею властью или передавать ее учреждениям, вышедшим из его среды». Гельблинг склонялся ко второму решению — к тому, чтобы народ передавал власть выборным лицам, — и думал, что правильная организация представительства может вполне обеспечить «истинное благо народа, чистую и настоящую демократию». Как бы развивая и подкрепляя мысль Гельблинга, историк Геннэ указывал на затруднительность осуществления непосредственного народного законодательства. «Наша жизнь слишком осложнилась, — говорил он, —мы не в состоянии довольствоваться такими законами, которые можно было бы перечесть по пальцам». Сравнивая швейцарские кантоны, не имеющие непосредственного народного законодательства, с теми, в которых оно существует в течение целых столетий, Геннэ находит, что в первых все лучше: законы, суд, управление, организация народного образования и церкви. «Лишь там, — говорит он, — охраняются самые священные интересы, где народную волю представляют лучшие люди. Но в больших кантонах это возможно только при представительном правлении».

Геннэ и Гельблинг по-своему выражали те самые доводы, которые считались решающими среди первых теоретиков французского

157

представительства. Как и тогда, центром тяжести являлся вопрос о том, кто должен и кто может составлять законы. Примиряя представительство с верховенством народа, защитники его говорили, что свободный народ, конечно, сам дает себе законы, «однако не таким образом, что он сам же и составляет их; составляют законы представители, народ же может требовать законов посредством петиций». Так толковал понятие народного суверенитета Гельблинг. В том же смысле говорил адвокат Гоод, что «законодатель не тот, кто составляет законы, а тот, кто дает им силу, кто, как верховный владыка, сообщает законопроектам, составленным кем бы то ни было, значение обязательных предписаний». В сущности, другими словами, здесь повторялась уже знакомая нам теория эманации, нашедшая себе выражение во французской революционной доктрине. Но так же, как и тогда, оставалось неясным, каким же образом дает народ силу законам, которые вырабатывают, хотя и с его ведома, но без его участия и прямого одобрения, которым он подчиняется, может быть, не всегда охотно.

В ответ на приведенные выше теории и речи в Сен-Галлене были высказаны взгляды, которые поистине заслуживают быть признанными наиболее удачным обоснованием народного законодательства. Эти взгляды принадлежали одному из демократических вождей майору Диогу. Трудно судить, насколько Диог был знаком со взглядами Руссо, но несомненно, что он в своеобразной передаче выразил те самые идеи, которые легли в основу «Общественного договора». Учению о народном суверенитете как о высшей санкции законов он противопоставляет категорическое требование непосредственного участия народа в законодательстве. «Мне важно, — говорил он, — прежде всего найти принцип, который бы служил исходной точкой нашего дела. Я знаю лишь один такой принцип: это народный суверенитет. Суверенен тот, в чьих руках верховная власть: воля его — закон. Но другие говорят о представительном суверенитете, который есть не что иное, как передача власти в другие руки. Кто передал свою верховную власть, тому она уже не принадлежит, и я утверждаю, что где законы санкционирует большой совет,[7] там конституция — ложь». «От нас, кажется, ускользает основной принцип, самая суть дела. Таким принципом хотят выставить

158

благо народа. Но дело не в благе, а в праве, в том, что принадлежит народу. Народ признан самостоятельным; но если ему дают опекуна в лице большого совета, то он уже не самостоятелен». «Повторяю, я хочу не наилучшего, а правового. Я предостерегаю каждого от принципа наилучшего: руководящей нитью может служить только право».

Нельзя не видеть тут удивительного совпадения с основными положениями Руссо. Диог видит, подобно Руссо, торжество права в господстве народной воли. Из общей воли народа вытекают, по его мнению, и свобода граждан, и справедливость законов. Чрезвычайно характерным является его замечание, что не благо, а право должно быть основою всего, и ему казалось, что он нашел бесспорный принцип для обоснования права. «В случае столкновения между благом государства и свободой граждан последнюю нужно предпочесть первому. Нет достаточно сильных слов, которыми надо предостерегать республиканцев от деспотии благодетельствующей власти». Диог особенно настаивает на том, что под предлогом улучшений не следует упразднять право. «История учит, — говорит он, — что злоупотребление принципом лучшего крайне легко и страшно по своим последствиям, а предупредить такое злоупотребление чрезвычайно трудно».[8]

В сущности, Диог не опровергал того, что при представительном правлении законы могут быть лучше, чем при непосредственном законодательстве народа; но, как он характерно заявлял, в государстве надо руководствоваться не принципом наилучшего, а принципом права, которое он отождествлял с общей волей народа. Последующие защитники народного законодательства также не думали доказывать, чтобы при этой системе законы были лучше. Напротив, многие из них прямо допускали, что осуществление непосредственного участия народа в законодательной власти может нанести известный ущерб прогрессивному ходу законодательства. Но выше, чем прогрессивный характер законов, они ставили соответствие их с народными воззрениями и согласие их с народной волей. Как говорил Дрюэ при обсуждении вопроса о народном законодательстве в кантоне Вадт в 1845 году, главное достоинство народной санкции состоит в том, что она приведет законы в надлежащее согласие с идеями,

159

требованиями и cтепенью развития народа; их будут лучше понимать, лучше соблюдать, и они станут прочнее. «Таким образом, они будут исходной точкой прогресса, тогда как если законы стоят выше народных воззрений, они легко могут послужить исходной точкой регресса»... «Если они слишком превосходят степень развития народа, то они не достигают своей цели и на практике терпят фиаско».[9] Ту же мысль позднее выражал в собрании бернских либералов Фейсс: «Я утверждаю, что закон должен быть выражением соответствующей степени культурного развития народа и что это большая ошибка, если какое-нибудь представительное учреждение хочет идти впреди народа. Если Фрейбург в свое время ушел вперед, то теперь мы видим, что он регрессирует. Как бы ни было просвещенно представительство, законодательство не может идти дальше того, что коренится в народном сознании. Поэтому, если бы даже народ не находился на теперешней ступени культурного развития, ему все-таки надо было бы предоставить право законодательства: при этом условии, может быть, в данное время явились бы не столь хорошие законы, но зато была бы уверенность, что законы создаются таким способом, который, осуществляя прогресс, устраняет опасность реакции».[10] Это была та же самая идея, которая является основною для Руссо. Основать право и государство на общей воле, на общем согласии народа — вот что является здесь главной целью. В этом именно смысле говорил Диог: надо стремиться не к лучшему, а к правовому. Иногда к этому присоединяется и дальнейшее убеждение, что «источник всех правильных взглядов и справедливых требований есть народ — и только народ», как выражался цюрихский политик Зибер.[11] «Мы отнюдь не идолопоклонствуем перед народом, но таково наше глубокое убеждение: государство лишь тогда может наслаждаться прочным счастьем, когда управление и законодательство постоянно имеют в виду этот источник и черпают исключительно из него» ...

Из всех приведенных мнений мы видим, что защитники непосредственной демократии и не думали отрицать, что представительное правление может издавать лучшие и более передовые законы. Они не отрицали и того, что представительное собрание, как подготовительный орган, и впредь должно нести «главную

160

ответственность за дух и содержание законодательства». Они говорили только, что представительство «уже не будет альфой и омегой политической жизни; оно не будет опекуном, а лишь советником новых идей, другом».[12] Это было, собственно, не отрицание представительства, а только отрицание его решающей власти, которая, согласно этому взгляду, должна оставаться за народом, в силу принадлежащего ему суверенитета. « В вопросе о народоправстве, — говорил один из защитников этого воззрения, Циглер, — дело идет не о том, чтобы дать народу право, а о том, оставить ли за союзным собранием последнее решение в законодательстве или нет? «

В противоположность этому, сторонники представительства настаивали на том, что составление законов требует особых способностей и специальных знаний, что прогрессивные идеи возникают не в массах, а в головах единиц, и что без той или иной формы представительства обойтись нельзя. Как говорил цюрихский политик Сутер, «законодательство или деятельность законодательного учреждения состоит в основательной разработке соответствующего вопроса, во всестороннем обсуждении и решении его. Народ склонен усваивать идеи, исходящие от отдельных лиц, интересоваться, увлекаться ими и стоять за них всей массой. Но в законодательстве дело сводится к тому, чтобы разработать эти идеи в подробностях и выразить их в самой лучшей форме. Народ не может выполнить этой задачи. Она должна быть возложена на совет или подобное ему учреждение. Всесторонне обсуждать или выяснять эти вещи может только корпорация, которая не должна быть слишком многочисленной».[13] Но едва ли не самые замечательные мысли были высказаны по этому поводу в 70-х годах при обсуждении союзной швейцарской конституции одним из наиболее талантливых и уважаемых государственных людей Швейцарии, Вельти. Это был вместе с тем один из самых видных защитников представительства, и слова его в свое время произвели сильное впечатление. «Представительство, — говорил Вельти, — не такое установление, которое легко выбросить в окно: это — природа, которая всегда вернется, как вы ее ни изгоняйте». Он предсказывал, что введение референдума не устранит представительства, как не устранит оно и некоторых

161

нежелательных воздействий на народ. «На беззащитного верховного владыку набросятся все прежние привилегированные, и в десять лет народ станет жертвой грабежа партий, промышленников, духовенства». Последующий опыт показал, что эти опасения Вельти были преувеличены, но его предсказания о неизбежности идеи представительства оправдались в полной силе: для разработки законов требовались специальные законодательные органы, и обойтись без них было невозможно. Вельти справедливо говорил: «Если народные права достигают цели: установить единение представителей с народом, объединить идеи и дух времени с чувствами и мыслями народа, то, конечно, в них заключается великая государственная мудрость, которая нашла философский камень и заменяет умственный труд государственного деятеля работой непогрешимой машины. Но надо тщательно присмотреться, действительно ли народные права выполняют эту высокую задачу»?[14]

Постараемся и мы присмотреться к действию системы народного законодательства, чтобы сделать вывод о том, насколько действительно найден в этой системе философский камень политического искусства. Прежде всего несомненно, что раз совокупность народа признана носительницей верховной власти в государстве, то требование, чтобы все законы истекали непосредственно из народной воли, неоспоримо. Но в какой мере достигается здесь действительное торжество и господство народной воли? Курти и Дюнан свидетельствуют нам, что «если референдум и не удовлетворил желания каждого, то тем не менее в Швейцарии нет уже ни одной партии, которая хотела бы его уничтожения».[15] Это, конечно, много говорит в пользу референдума, но говорит, быть может, большее и иное, чем предполагают горячие поклонники этой системы. В самом деле, если после более или менее продолжительного опыта применения референдума в Швейцарии все партии оказались на его стороне, не значит ли это, что он в действительности не вносит в государственную жизнь никаких резких перемен и не грозит серьезной опасностью ни для каких общественных интересов? Те, кто питал в этом отношении чрезмерные опасения, после ознакомления с референдумом успокоились и не боятся более его разрушительных свойств. Но более того: из других источников

162

мы знаем, что роли защитников и противников референдума уже через десять лет после его действия неожиданно переменились; радикалы, которые ввели референдум в Швейцарии, оказались менее удовлетворенными его действием, чем консерваторы, которые сначала относились к нему с недоверием, а затем стали содействовать его утверждению и распространению.[16] Это объясняется тем обстоятельством, что референдум, препятствуя введению непопулярных законов, «представляет собою задерживающий момент в процессе законодательства и, как средство сохранения данного правового строя, носит характер консервативного учреждения».[17] Отсюда мы получаем возможность понять, почему идея референдума столь энергично защищается такими политиками, как Лекки, которые ищут средств против необдуманных и внезапных шагов парламентского большинства, способных причинить ущерб длительным интересам народа.[18] С другой стороны, как увидим далее, это объясняет, почему более радикальные писатели ищут новых путей для проявления народной воли, помимо референдума.

Предыдущий | Оглавление | Следующий



[1] Я должен здесь принести благодарность С. И. Живаго, специально изучавшему швейцарский государственный строй, за то, что он предоставил в мое распоряжение ряд ценных брошюр и диссертаций по вопросу о референдуме и среди них брошюру швейцарского политика Штюсси, которая при своем выдающемся значении в литературе предмета даже в Швейцарии добывается с трудом и случайно. Среди швейцарских писателей приводимое нами ниже в тексте мнение Курти несомненно является преобладающим. Если надо указать и противоположную точку зрения, то она, конечно, всего обстоятельнее развита в обширном сочинении Signorel. Etude de legislation comparee sur le referendum legislatif et les autres formes de participation directe des citoyens a 1'exercice du pouvoir le'gislatif. Paris, 1896. См. особенно: P. 62 et suiv., p. 367 et suiv., p. 402 et suiv. Слишком страстное отношение к предмету наложило свою печать на интересный труд Синьореля, носящий на себе явные следы тенденциозности.

schweizerischen Kantonsverfassungen. Zurich, 1889. S. 70). У Курти вообще замечается лишь поверхностное знакомство с идеями Руссо. Так, он утверждает, что Руссо «даже и не счел нужным задуматься над тем, каким образом ввести народное законодательство в больших государствах» (с. 60), и что он находил народоправство возможным «лишь в таком государстве, которое занимает незначительную территорию, расположено в мягком климате и часть населения которого работает затем, чтобы другая могла беззаботно пользоваться свободой» (с. 48). Мысль о том, что Руссо считал демократию невозможной в больших государствах, повторяется у Дюнана (« Народное законодательство в Швейцарии». СПб., 1906. С. 22. Перевод Львовича). Мы говорили выше о том, что Руссо имел особый план преобразовавния больших государств в целях осуществления в них народовластия. См.: С. 49-50, примечание 1.

[2] Беспристрастие и объективность Курти в цитируемом сочинении засвидетельствованы таким авторитетным писателем, как Numa Droz, в статье: «La democratic et son avenir» («Bibliotheque universelle et Revue Suisse». T. XVI (1882). P. 388). Ср.: собственные заключения Numa Droz. P. 409-415.

[3] Курти. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. Рус. пер. СПб., 1900. С. 238. (На немецком языке заглавие этого сочинения таково: Curti. Geschichte der schweizerischen Volksgesetzgebung. Zweite Aufl. Zurich, 1885. К русскому переводу сочинения Курти приложена и более поздняя его статья «Результаты швейцарского референдума», что делает русское издание более полным. В дальнейшем изложении я везде ссылаюсь на русский перевод, сделанный г. Львовичем, лишь иногда исправляя в нем совершенно неудачные выражения, вроде непонятного термина «державность», который употребляется г. Львовичем вместо «верховенство» или «суверенитет»). С приведенным в тексте отзывом Курти вполне согласуется мнение Stussi. Referendum und Initiative ira Kanton Zurich. Horgen, 1336. S. 77: «Интерес граждан к государственным делам стал значительно выше, чем прежде; необходимым последствием этого является пробуждающееся понимание этих дел, развитие настоящего гражданского смысла, чувства взаимной ответственности за благо целого и всеобщей солидарности. Политическое образование есть часть общего образования, и таким образом референдум становится истинной народной школой». Совершенно в том же духе высказывается авторитетный швейцарский ученый Hilly в Revue de droit international. T. XXIV (1892). P. 476 (статья «Le referendum et 1'initiative en Suisse») и многие другие швейцарские писатели.

[4] Еллинек. Конституции... С. 89.

[5] Dicey. Статья о референдуме Contempor. review. 1890. P. 500-501.

[6] Заметим, между прочим, что связь позднейших швейцарских взглядов с идеями «Общественного договора» не всегда легко установить. Мысль швейцарских политиков черпала свои аргументы более из практики, чем из теории. Новейшие писатели, как, например, Курти, склонны даже думать, что «Руссо не мог содействовать дальнейшему развитию исторических форм народного права» (Рус. пер. С. 48). Этот взгляд может быть правильным, если иметь в виду практическую разработку форм народного законодательства, для которой Руссо не дал никаких указаний; но он, конечно, неверен, если говорить об общем значении отвлеченных лозунгов, столь красноречиво провозглашенных у Руссо. В этом отношении более близки и истине Риффель и Келлер, отмечающие в отдельных случаях влияние Руссо (RyffeL Die schweizerischen Landsgemeinden nach geltendem Rechte. Zurich, 1903, S. 13; Keller. Das Volksinitiativrecht nach den

[7] т.е. представительное собрание.

[8] Приведенные отрывки цитируются мною по сочинению Курти (рус. пер. С. 89-92), который извлек их из «Verhandlungen des Verfassungsrathes von Schweizerkanton St. Gallen».

[9] Курти С. 105.

[10] Ibid. С. 170.

[11] Ibid. С. 153.

[12] Ibid. С. 154.

[13] Ibid. С. 151-152.

[14] Курти. С. 186.

[15] Курти С. 236; Дюнан. С. 82.

[16] Deploige Le referendum en Suisse. Bruxelles, 1892. P. 168-172.

[17] Еллинек. Конституции, их изменения и преобразования. С. 89. Интересно отметить, что швейцарский писатель Штюсси говорит о консервативном характере референдума как о «соответствующем его самому внутреннему существу». Referendum und Initiative im Kanton Zurich. S. 56.

[18] Lecky. Democracy and Liberty. Vol. 1. P. 279, 280, 285.










Главная| Контакты | Заказать | Рефераты
 
Каталог Boom.by rating all.by

Карта сайта | Карта сайта ч.2 | KURSACH.COM © 2004 - 2011.