Предыдущий | Оглавление | Следующий

Поставив своей целью проследить процесс представления депутатами воли избирателей, мы не можем оставить без внимания и еще одного момента в этом процессе, и именно заключительного. Я говорю о постановлении решений общим собранием представителей. Мы видели, сколь мало оказывается возможным, чтобы представительство отражало с точностью всю жизнь народную своим составом; но еще менее возможно, чтобы оно точно отражало ее в своих решениях. Для того чтобы достигнуть такого отражения, надо было бы предположить, что все оттенки и различия мнений способны были бы войти в общее решение и, получив в нем должное признание, составить стройный и гармонический итог отдельных положений. То ли мы имеем на самом деле? Решения представительных собраний, как это слишком хорошо известно, возникают не из мирного сочетания отдельных мнений в общий итог, — они являются результатом состязания и борьбы различных направлений. Из этого процесса состязания и борьбы рождается нечто новое, некоторый синтез различий, и притом такой синтез, в котором эти различия утрачивают нередко свой особенный, первоначально свойственный им характер. Входя в компромисс с противоположными им течениями, они доносят до общего решения лишь часть своего первоначального содержания, и далеко не всегда ту часть, которая принадлежала им по преимуществу. Руссо предполагал, что таким путем различия уравновешиваются; получается то общее, что всем им присуще одинаково, как некоторый постоянный их элемент. На самом деле общее решение слагается одинаково как

140

из общих элементов, так и из частных различий, в зависимости от сравнительного веса и значения сталкивающихся мнений. Могут, конечно, сказать, что тот результат, который получается таким образом, и есть настоящая народная воля. Но это будет народная воля не отраженная, а созданная, и во всяком случае созданная не из всех элементов народной жизни, а лишь из тех, которые были с достаточным весом представлены в собрании. Это не будет ни копия, ни зеркальное отражение народных желаний, а только временный компромисс, в который вошли желания, заявлявшие о себе с большей энергией, и притом вошли не в подлинном своем виде, а в урезанном, согласно общему смыслу компромисса, который проистекает из частных уступок и самоограничений. «Отнимите плюсы и минусы, которые взаимно уничтожаются, и в результате получится общая воля», — говорил Руссо. На самом деле плюсы и минусы в данной области не уничтожаются, а борются между собою, для того чтобы силою своего заявления отвоевать себе место в общем итоге. А то общее, которое получается в результате, вместо того чтобы быть одинаково для всех дорогим и общим, на самом деле для каждого заключает нечто, с чем приходится мириться; но, как разъяснено выше, помимо общего тут всегда есть и особенное, внесенное сторонами, вошедшими в компромисс. Предшествующие разъяснения могли бы быть выражены и в иных определениях, берущих тот же самый вопрос с другой стороны. Если решения, которые создаются в представительных собраниях, не могут давать гармонического примирения и общего удовлетворения всех, то это зависит не только от характера и смысла объединяющего решения, в котором объединение достигается вынужденным взаимоограничением объединяемых различий. Это объясняется также природой этих различий, которые нередко сталкиваются между собою в резком разноречии. Никакое искусство синтеза и никакое желание примирения не согласит того, что несогласно по существу. Современные государства вмещают в свои пределы резко различные группы населения, иногда обособленные веками предшествующей истории и лишь внешне объединенные под скипетром государственной власти. Желанная гармония старых времен является для них недосягаемым идеалом. Какое же решение представительства может примирить эти резкие противоречия? О каком единстве народной воли может здесь идти речь? Всякое единое решение оставит неудовлетворенной одну или несколько парламентских групп.

141

Что эти соображения имеют далеко не чисто академический интерес, вытекающий из теоретического анализа вопроса, доказательством тому служит насущная практическая потребность, ярко обнаруживающаяся в некоторых современных государствах, — найти выход из невозможности обнять известные противоречия в общем решении представительного собрания. Так, достаточно вспомнить национальные противоречия в Австрии, которые обнаруживаются тем с большей силой, что для свободного состязания их здесь открыт известный простор. Не кто иной, как близкий знаток австрийских порядков Еллинек утверждал недавно, что антагонизм между славянским и немецким элементами, потрясающий беспрестанно государственную жизнь Австрии, требует особой формы голосований в представительном собрании, при котором в известных вопросах голоса подавались бы по национальным куриям, так что в целом собрание не могло бы принять по ним решения простым большинством, в ущерб несогласному меньшинству. В этом восстановлении старинного порядка германского рейхстага Еллинек видит единственный выход из затруднения.[1] И действительно, сама собою возникает мысль, что в случае невозможности найти разрешение данных противоречий приходится прибегнуть к их разводу и испробовать то itio in partes, которое практиковалось рейхстагом в Германии в тяжелую пору религиозных столкновений после Тридцатилетней войны. Насколько это средство окажется практичным и совместимым с государственным единством известных политических союзов, это не может войти в круг нашего рассмотрения.[2] Наша задача состояла лишь в том, чтобы указать практическую важность произведенного анализа.

142

Только что высказанные замечания приводят нас и еще к одному важному пункту, который не должен быть упущен из виду при анализе характера парламентских решений. Требование развода противоречий возникает тогда, когда объединяющее решение парламентского большинства угрожает в парламенте какому-либо ценному интересу меньшинства. Возможность такого «майоризирования» меньшинства, как бы это последнее ни было блестяще представлено, лишний раз подтверждает — что ясно, впрочем, и с первого взгляда, — что представительство меньшинства само по себе еще не обеспечивает его в парламенте против преобладающего голоса большинства. Некоторые из более страстных поклонников пропорционального представительства питают уверенность, что все будет достигнуто, если будет осуществлена возможность для групп, остающихся в меньшинстве, посылать своих представителей в палату. Но не говоря уже о ранее указанных затруднениях для полного осуществления этой идеи, следует сказать, что она берет в процессе представления общественного мнения только его начало и забывает конец. Тут отражается специальная психологическая особенность избирательных коллегий, которые обычно возлагают на своих избранников всю совокупность своих ожиданий и надежд. Послать своего представителя, защитника своих нужд и желаний — вот что самое главное, с точки зрения этой избирательной психологии, которую разделяют и некоторые искатели лучших избирательных систем. Но для объективного взгляда ясно, что самое главное — впереди, в условиях деятельности представительного собрания, и здесь-то наилучшее обеспечение меньшинства при помощи избирательных прав может оказаться совершенно недостаточным при постановлении общих решений. Еллинек вдвойне прав, когда он говорит, что «неизбежно всегда будет существовать противоречие между юридической волей народа, выражаемой на основании конституции представительством, и волею массы разнообразных народных групп, большая часть которых никогда, ни по какой системе не может получить представительства».[3] Как мы могли в этом убедиться, это зависит не только от недостатков избирательных систем, но также и от условий деятельности представительных собраний как коллегиальных учреждений, руководствующихся в своих решениях принципом большинства.

143

Мы не кончили еще, однако, нашего анализа процесса представительства народной воли. Изучая этот процесс, мы оставляли до сих пор без рассмотрения вопрос о том, в какой мере отдельные члены палат действительно самостоятельны и равны между собою по значению и весу для общего направления законодательной деятельности страны. Между тем, независимо от естественного различия в способностях и знаниях, которое разумеется само собою, есть еще особые условия в деятельности представительных собраний, которые из совокупности всех представителей выделяют некоторых и притом немногих, чтобы поставить их во главе всего представительного собрания и наделить их первенствующим значением и огромной властью. Юридическая теория представительства предполагает, что каждый депутат свободно и самостоятельно — «librement, arbitraireraent», по выражению Эсмена, — говорит от имени народа, в полной независимости от связывающих его волю ограничений. Однако на практике отношения складываются иначе. Прежде всего, как мы уже знаем, при развитии партийных организаций депутаты являются не только избранниками народа, но и ставленниками своих партий, и там, где дисциплина партий, как в Англии и Америке, получает значение строгой подчиненности партийным комитетам и их вождям,[4] руководство парламентскими группами фактически находится в руках немногих партийных политиков. Сравнительно с другими членами партий и парламентских групп, этим руководящим политикам по преимуществу принадлежит участие в определении общего направления политических дел. Но помимо условий партийной жизни, есть и другие причины, способствующие сосредоточению власти законодательных собраний в немногих руках. По мере того как всюду усложняются жизненные отношения, и к законодательству предъявляются все большие и более необъятные задачи. Не всегда эти задачи вырастают в глубину и выигрывают в интересе, но всегда они становятся с течением времени многочисленнее и разнообразнее. Между тем многолюдные собрания народных представителей, уже в силу своей многолюдности, неизбежно испытывают затруднения в быстром выполнении своих задач. Естественным ходом вещей они вынуждаются к тому, чтобы доверять подготовительную работу некоторым комиссиям или комитетам (как они называются

144

в Америке). Но в этой области подготовлять — нередко значит предопределять, и если задача такого подготовления вручается коллегии, пользующейся, независимо от этого, преимущественным положением и наделенной особыми правами, на долю этой коллегии выпадает исключительная власть, почти поглощающая власть законодательного собрания. Внимательные политические наблюдатели уже давно отметили тот факт, что в Англии, классический стране парламентаризма, совершается любопытная эволюция, в смысле перехода руководящей власти от парламента к кабинету министров. Это явление, подробное описание которого, в связи с общей характеристикой фактической конституции современной Англии, составляет заслугу Сиднея Лоу,[5] было в общих чертах намечено еще Дайси и Брайсом. В прибавлениях к новому изданию своего известного труда по английскому государственному праву Дайси предсказывал, что кабинет может в ближайшем будущем превратиться «из парламентской в непарламентскую исполнительную власть», и находил, что уже в настоящее время общие выборы являются избранием известного государственного деятеля на должность первого министра.[6] Этот последний факт, ставящий первого министра в большую зависимость от избирателей, чем от парламента, отмечается и в сочинении Брайса об американской республике, вышедшем в 1888 году. Этот выдающийся знаток политических отношений обратил внимание на то, что еще на выборах в 1868 году, равно как и на последующих выборах 1874 и 1880 годах, в сущности происходило народное голосование по вопросу о том, кого следует поставить во главе управления — ГладстонаилиДизраэли.[7] Брайс указывал также на возросшее значение министерства, которое, в силу своего положения и авторитета, может противиться воле парламента и нередко не только сдерживать его бессознательные стремления, но и противодействовать его зрело обдуманным намерениям.[8] Объем власти кабинета Брайс уже тогда характеризовал следующим образом:

145

«Теперешняя исполнительная власть, т.е. теперешнее министерство, пользуется некоторыми преимуществами, которые громадны не в силу закона, а на практике. Оно имеет право инициативы во всех сферах законодательной деятельности и исключительное право инициативы в финансовом законодательстве. Оно состоит из небольшого числа лиц, представляющих хорошо организованное целое, а действовать ему приходится в среде собрания и гораздо более многолюдного и хуже организованного (т. е. двух палат), которое, стало быть, ему нетрудно подчинить своему влиянию. Оно может раздавать и церковные и гражданские должности, и хотя оно должно пользоваться этим правом осмотрительно,,так чтобы не возбуждать неудовольствия в палате общин, все-таки оно пользуется в этом отношении широким простором. В то время как открыта парламентская сессия, оно располагает почти всем, а иногда (как например в 1887 году) и всем временем, посвящаемым палатой общин на ее заседания, и стало быть может подвергать обсуждению те меры, которые оно желает, и может не давать ходу тем предложениям, которые ему не нравятся. В течение тех пяти с лишком месяцев, во время которых парламент не заседает и, стало быть, требования государственного управления могли бы оставаться без удовлетворения, министерство иногда принимает важные меры под своей собственной ответственностью». Брайс заканчивает свою характеристику английской системы сближением ее с двумя конституциями, прусской и общегерманской, которым, как известно, английская конституция противопоставляется обыкновенно в качестве полной противоположности.

Замечательная харатеристика Брайса, разрывавшая с традиционным взглядом на английскую конституцию, в свое время не обратила на себя внимания. И только теперь, благодаря книге Сиднея Лоу и, может быть, еще более благодаря широкому распространению ее основных положений в брошюре Еллинека, всегда умеющего рельефно выдвинуть и подчеркнуть новые взгляды, совершившаяся перемена в английской конституции получает общее признание.[9] В то время как в самой палате общин уже раздавались жалобы на то, что она скорее походит на

146

орган, регистрирующий декреты правительства, чем на законодательное собрание, в принятых руководствах и учебниках все еще воспроизводилось учение о всемогуществе парламента. Повторялось и знаменитое изречение Делольма о том, что парламент все может, кроме того чтобы превратить женщину в мужчину, мужчину в женщину. Но в наши дни эта старая шутка звучит злой иронией над фактическим положением парламента. В то время как, по авторитетным указаниям видных публицистов, место парламентского правления заняло в Англии правление кабинета, о всемогуществе парламента можно говорить лишь в условном смысле. Было бы чрезвычайно важной задачей показать, как и в силу каких причин совершился этот переход фактического значения от парламента к кабинету министров. Причины эти сложны и разнообразны, но среди них несомненно имело значение и то обстоятельство, что парламент просто не мог справляться с бесконечной массой подлежащих ему дел. «Парламент перегружен, — говорил Гладстон, — парламент почти завален». Это было сказано около тридцати лет тому назад, и конечно, это указание не потеряло ничего из своей силы в продолжение периода, протекшего с тех пор. Палата общин подавлена многочисленностью ее номинальных обязанностей, разнообразием ее функций, необъятностью ее интересов. Результатом попытки справиться с этими колоссальными задачами является то, что деятельность палаты, после немногих первых недель сессии, обыкновенно оказывается отставшей, и члены ее, против воли или с облегченным сердцем, сдают все ведение дел в руки министров.[10] Деловые преимущества министерства являются, конечно, лишь одной стороной этого явления, но стороной в высшей степени важной. Это естественный путь сосредоточения деятельной власти в руках немногих, способных по своей организации и по своему положению справиться с массой текущих политических дел и законодательных задач, которые не под силу многолюдному собранию. В Соединенных Штатах также совершилось аналогичное явление, но там главное руководство делами перешло к деловым комитетам палаты, или точнее, к их председателям, которые вместе со спикером палаты, назначающим комитеты, и играют первенствующую роль. Практическая сторона этого явления очень хорошо была разъяснена

147

Брайсу самими же американцами: «У нас триста двадцать пять членов палаты, — говорили ему здесь, — из которых почти каждый желает произносить речь и которые почти все являются на заседания палаты. Число биллей, вносимых в палату, так велико, что в течение двух сессий, из которых одна продолжается семь или восемь месяцев, а другая только три, и одна двадцатая часть их не могла бы сделаться предметом обстоятельных прений при их вторичном чтении или при их рассмотрении в комитетском заседании всей палаты... В Англии у вас существует в лице министров один обширный и могущественный комитет, который ведает самые важные дела и даже рассматривает билли, вносимые отдельными членами парламента. Ваша палата общин не была бы в состоянии работать даже в течение одного заседания, если бы не было такого комитета, — это видно из того факта, что, когда вы остаетесь даже на очень короткое время без министерства, палата на время прекращает свои заседания».[11] И подобно тому как в Англии фактическое руководство всей политикой страны находится в руках кабинета министров, так в Соединенных Штатах во главе всего стоят также немногие лица. Это заставило одного американского дипломата утверждать, что форма правления в Северо-Американском Союзе — абсолютный деспотизм, прикрывающийся конституционными формами; это — деспотизм немногих лиц, а именно президента Соединенных Штатов, статс-секретаря, секретаря казначейства, спикера палаты представителей и назначаемых последним председателей двух важнейших комитетов палаты.[12]

Надо ли прибавлять, что это сосредоточение власти в руках немногих лиц облегчается влиянием партийных организаций? То, что ранее мы говорили относительно общественного мнения, указывая, что руководство им в конце концов принадлежит немногим партийным политикам, теперь нам приходится установить относительно всей политической и законодательной деятельности, в которую претворяется мнение страны. Партийные организации переходят в организацию власти, и дисциплина партий поддерживает тот порядок, который создается для власти необходимостью более успешного руководства и более быстрого направления политических дел. Как утверждает Сидней

148

Лоу относительно Англии, объяснение этого явления заключается не в честолюбии и не в жажде власти министров, а в простой необходимости справляться с массой дел,[13] или, как выражается Брайс, в необходимости приискания средств для того, чтобы многолюдные собрания работали без задержек.[14]

Итак, после продолжительного анализа мы приходим к заключению, что в странах с наиболее развитыми демократическими формами народная воля, в сущности определяется волей немногих, стоящих наверху. Теория народного суверенитета приходит здесь, с другой стороны, к точке исхода, описав своего рода круг постепенных превращений. Она отправляется от того, чтобы властвующей воле немногих противопоставить верховную волю народа, волю всех граждан без исключения. Но силою вещей воля всего народа заменяется волей большинства, воля большинства — волей тех активных граждан, которые умеют заставить признать себя за большинство, и наконец, воля этих активных элементов — волей нескольких политических деятелей, стоящих во главе власти и направляющих ход политической жизни.

Любители реакционных выводов из опытов современного парламентаризма могли бы сделать из сказанного вывод, что, следовательно, ничто не переменилось и что слабая человеческая природа по-прежнему пришла к тому, от чего она хотела уйти, поверив в свою силу. Но такой вывод был бы столь же тенденциозным, сколько легкомысленным. Между старым господством олигархии привилегированных и современным господством олигархии политических вождей народа лежит целая пропасть, и эта пропасть заключается прежде всего в том, что «деспотизм» современных политиков проявляется лишь в узких пределах текущей политики, устои же демократии и естественные права граждан остаются для него неприкосновенными.[15] Последней основой политики, хотя бы и в виде ее отдаленного источника, является все же воля народа, и сознание народное едва ли ошибается в своем скрытом могуществе, о котором говорят американцы: «when the American people will rise in their might and majesty»... Практически это выражается в том, что те немногие, которые

149

теперь стоят во главе власти, все же зависят от народа и избираются им. Борьба народного представительства с всемогуществом власти имела своей целью ограничить ее безответственный произвол. После того как эта цель достигнута и исполнительная власть воспиталась на уважении к закону и народным нуждам, нет уже причин ограничивать эту власть там, где предоставление ей больших полномочий требуется общим благом. И если, как в Англии, исполнительная власть пользуется все большей независимостью от парламента, то исключительно потому, что она стала в более непосредственную связь с народом. Имея всегда возможность распустить парламент и представить на суд народный свое разногласие с парламентом, министерство чувствует под собой тем более прочную почву, чем вернее оно может рассчитывать на сочувствие народа.[16]

Все эти и подобные соображения дают даже возможность утверждать, что новая фаза в развитии английского парламентаризма «обещает стать типической для правового государства ближайшего будущего», в качестве нового политического образования, идущего на смену прежнего парламентского правления. Таково, в сущности, заключение Еллинека, не выраженное им, впрочем, с полной ясностью, и аналогичное заключение, высказанное недавно в русской литературе проф. Алексеевым: «Этим новым политическим образованием является конституционно-демократическая монархия, в которой министры перестанут играть роль подчиненных монарху агентов или слуг только парламентского большинства, а возвысятся на степень самостоятельных органов государства и образуют правительство, которое, идя рука об руку с народным представительством, будет чувствовать себя вождем и доверенным народа».[17] «Можно представить себе, — предсказывает Дайси, — что придет время, когда, несмотря на то что все формы английской конституции останутся неизменными, английский первый министр будет так же несомненно избираться всенародной подачей голосов, как и американский президент».[18]

Как видно из этих указаний, весьма характерных для современных воззрений, публицисты наших дней далеко не склонны

150

видеть в «кризисе парламентаризма», о котором до утомления много говорили в последние годы, вместе с тем и торжество абсолютизма. «Как бы далеко ни зашло прогрессивное уменьшение политического значения парламентов, — таков авторитетный диагноз Еллинека, — старые силы абсолютизма прошлых времен никогда этим не будут призваны к жизни. Как невозможно, чтобы войска будущего сражались снова луком и стрелами, вместо современных пулеметов, так же не может случиться, чтобы снова воскрес неограниченный самодержец прошлых столетий».[19] Или, как выражает ту же мысль ярый критик современного государства Бенуа, задача будущего — «не разрушать современное государство и не переделывать его на новых основаниях, а только закончить его».[20]

Но так или иначе, если оставаться только в области рассмотренных нами явлений, можно было бы прийти к заключению, что совершающееся в демократических государствах фактическое сосредоточение власти в немногих руках коренным образом разрывает с той теорией народного суверенитета, которую высказал Руссо как завет новому миру. Принцип народовластия, как показывает практика жизни, состоит вовсе не в том, чтобы народ фактически все решал и делал сам, и даже не в том, чтобы он за всем фактически надзирал, — это оказывается неисполнимым и невозможным, — а только в том, чтобы юридически все от него исходило, чтобы, не будучи законодателем фактическим, он все же был, согласно известному выражению, тем «дремлющим законодателем», за которым сохраняется юридический суверенитет и юридическая возможность проявить свои верховные права через органы своей воли.

Однако указанные нами явления, сводящиеся в общем к сосредоточению власти в немногих руках, не исчерпывают тех новых изменений, которые могут быть отмечены в современном политическом мире. Мы заметили выше, что в Англии усиление исполнительной власти идет рядом с установлением непосредственной связи ее с избирателями. И если окинуть взором различные предвестия на политическом горизонте, то надо будет прийти к заключению, что ослабление власти и значения парламентов совершается повсюду не только в пользу тех немногих политических вождей,

151

которые стоят наверху, но также и в пользу вырастающей в своем значении совокупности избирателей. Не перечисляя всех частных явлений, знаменующих это растущее значение народа, мы прямо обратимся к тому главному и основному, что намечается в этой области, — к идее и практике референдума, которая как раз в последнее время всплывает на поверхность политической жизни, чтобы привлечь к себе общее внимание в качестве нового разрешения старых затруднений. К референдуму обращаются не только горячие сторонники народоправства, на него возлагают также большие надежды умеренные и даже консервативные политики вроде Еллинека, Дайси и Лекки, которые ожидают, что эта система спасет современное представительство от различных злоупотреблений и затруднений. Как всякая система, которая еще не имеет широкого распространения и для многих стран представляется лишь идеальной целью стремлений, референдум сосредоточивает на себе многочисленные и разнообразные ожидания.

Для наших целей нет необходимости подвергать подробному исследованию преимущества референдума как политической системы. Мы можем наперед согласиться и с тем, что референдум представляет лучший оплот против легкомысленного изменения конституций, как думают Дайси[21] и Лекки,[22] и с тем, что народное голосование, как утверждает Еллинек,[23] имеет много преимуществ сравнительно с парламентскими прениями, исключая, например, возможность мелких торгов и компромиссов, применение обструкции и т. п. Но нам интересно взглянуть на референдум с той точки зрения, которая вытекает из задачи нашего изложения. Нам интересно рассмотреть, в какой мере референдум, этот сравнительно малоизведанный и для многих привлекательный институт, способствует торжеству народной воли и осуществлению народного суверенитета. Со времени Французской революции и до наших дней в референдуме видят наиболее полное воплощение идеи народного суверенитета, и притом не только юридическое и формальное, а фактическое и реальное. В какой мере справедлив этот взгляд? И правда ли, что осуществление принципа народного законодательства даст наконец возможность превратить народный суверенитет из недостижимой цели в жизненную практику?

152

Предыдущий | Оглавление | Следующий