Предыдущий | Оглавление | Следующий

Но обратимся к точным и конкретным указаниям, чтобы судить, насколько действительно проявляется в референдуме истинная воля народа. Перед нами точные цифровые данные относительно результатов целого ряда народных голосований, и нельзя не сказать, что данные эти в высшей степени поучительны. Первое, что бросается в глаза при изучении этих данных, это какая-то нерешительность голосований, проявляющаяся в целом ряде случаев: большинство едва превышает меньшинство, голосующие как бы раскалываются на две почти равносильные группы, из которых одна говорит: да, а другая: нет. Бывают, конечно, случаи, когда народная воля сказывается, если употребить выражение Курти, «почти со стихийной силой». Таков, например, референдум 20 февраля 1898 года, когда швейцарский народ высказался за выкуп железных дорог большинством 386 634 голосов против 182 718. Но вот два референдума 1875 года по вопросам весьма важным о введении однообразного для всех швейцарских граждан «политического права голоса» (с устранением различий между

163

отдельными кантонами) и об установлении гражданского брака. По первому из этих вопросов предложение о принятии соответствующего закона было отвергнуто большинством 207 263 голосов против 202 583; по второму вопросу за принятие высказались 213 199 голосов против 205069. Конечно, и при голосовании в представительном собрании возможно такое разделение голосов; но каждый раз, когда подобное разделение обнаруживается при голосовании всего народа, оно еще ярче подчеркивает отсутствие по данному вопросу единой и определенной общей воли. Референдум по вопросу о праве голоса был повторен через два года в 1877 году, и на этот раз количество голосовавших за этот закон уменьшилось более чем на 70 000, а именно за него вместо прежних 202 583 высказалось только 131 557, а против 213 230. Отрицательное решение осталось в силе, но огромная убыль сторонников закона в столь короткий промежуток времени указывала на известную случайность в присоединении к тому или другому решению, вызвавшую столь значительную амплитуду колебаний общественного мнения. Можно было бы привести целый ряд других примеров, в которых большинство и меньшинство если не столь же незначительно, то все же мало отличались друг от друга. Но для нас важно не количество подобных случаев, а их возможность, обнаруживающая известную нерешительность народных голосований.

Весьма возможно, что эта нерешительность объясняется отсутствием должной подготовки общественного мнения, невозможностью примирить крайности утверждения и отрицания какими-либо посредствующими поправками, тем голосованием без предварительного совместного обсуждения, которое составляет самую сущность референдума. Так или иначе, это факт, который необходимо иметь в виду при общей оценке института.

Другой факт, быть может еще более важный, заключается в значительном количестве воздержаний от участия в референдуме. За период времени с 1874 по 1897 год, по вычислениям Курти, количество голосующих лишь однажды достигло 80% правоспособных граждан. Это было именно в том случае, когда наблюдалось почти стихийное проявление общественного мнения, — по вопросу о выкупе железных дорог. Обычно оно не превышает 70%, очень редко поднимаясь выше, а иногда спускаясь до 46,4% и даже до 40,4%. Многие объясняли это равнодушием и утомлением граждан, неизбежным при частых голосованиях. Этот взгляд

164

разделяется и некоторыми беспристрастными швейцарскими писателями, как например Дюнаном.[1] Курти решительно отрицает это объяснение, и так как число голосующих от года к году то поднимается, то опускается, трудно судить, имеем ли мы дело с утомлением граждан или просто с обычным пассивным отношением к специальным политическим вопросам. Для более обоснованных выводов следовало бы иметь более данных. Однако, что бы ни проявлялось в данном случае, факт остается фактом: значительное количество воздержаний налицо. И если цифры, относящиеся к общешвейцарским голосованиям, мы восполним статистическими данными, относящимися к отдельным кантонам, указанный факт получит еще большее значение.

Как известно, референдум существует в настоящее время во всех кантонах, кроме Фрейбурга.[2] Помимо участия в общем законодательстве Швейцарии граждане голосуют также по законодательным вопросам в своих кантонах, и здесь наблюдается столь же значительное и столь же неизбежное количество воздержаний. Для примера мы остановимся на данных, относящихся к Цюрихскому кантону. В этом кантоне, по вычислениям Штюсси, сделанным в конце 80-х годов, количество голосующих достигало 74,4%. Воздержание от выборов было иногда столь значительно, что некоторые общины признали голосование обязательным и назначили известный штраф за неявку к урнам. Насколько эта мера оказалась действительной, видно из того, что в общинах Устере, Горгене и Рисбахе, где она была применена, количество голосующих во время референдума 25 июня 1871 года поднялось до 97,94 и 59%, тогда как в общинах Цюрихе, Глатфельдене и Ауссерзиле, где голосование было свободно, число голосующих равнялось лишь 19,14 и 10 %.[3] Но введение обязательного голосования имело другой и совершенно непредвиденный результат: оно увеличило число незаполненных бюллетеней. Граждане являлись к урнам в

165

большем количестве, но те из них, которые не хотели сказать ни да, ни нет, по-прежнему воздерживались от выражения своего мнения и опускали пустые бюллетени. За период с 1869 по 1885 год число таких бюллетеней возросло следующим образом: за период от 1869 по 1874 год оно равнялось 11%, от 1875 по 1880 год — 19% и от 1881 по 1885 год — 18%.

По свидетельству Штюсси, интерес к законодательству среди граждан Цюрихского кантона следует признать неослабевающим и живым, но тем более важны цифры, которые он приводит, и в особенности те, которые касаются количества голосов, поддерживавших принятые решения. За рассмотренный им период времени, в 28 случаях из 121, т.е. более чем в 1/5 всех случаев народных голосований, решение было принято 50-55% голосующих, так что почти половина голосующих была с ним несогласна. Только в 20 случаях из 121 решение было поддержано большинством имеющих право голоса; в 101 случае меньшинство создавало законы для большинства.

Среди этого большинства было, конечно, значительное количество лиц, положивших пустые бюллетени и воздержавшихся от подачи голоса, что могло свидетельствовать о безразличном отношении их к поставленным на голосование законопроектам. Штюсси выводит отсюда заключение, что такое безразличие может обозначать отсутствие возражений против этих законопроектов.[4] Но как бы ни объясняли это явление, оно во всяком случае свидетельствует о том, что о бесспорном и всеобщем выражении народной воли здесь говорить невозможно. Если же принять во внимание, что однохарактерные данные можно привести и относительно других кантонов,[5] то в соответствии с этим приходится сделать и некоторый общий вывод. Этот вывод заключается в том, что в действительности и при народном законодательстве законы нередко являются результатом воли меньшинства граждан. Привлечение всех к участию в законодательстве создает для общественного мнения лишь возможность проявиться с большей силой, но оно не может переродить самого общественного мнения — его пассивности, его разделений на отдельные и проти-

166

воречивые голоса, его зависимости от известного руководства активных политических деятелей.

Особенности референдума станут для нас еще более ясными, если мы рассмотрим отдельные формы его проявления. Мы говорили до сих пор о народном голосовании, не различая его видов. Между тем под этим общим именем подразумеваются весьма различные формы, среди которых в качестве основных считаются референдум в собственном смысле этого слова и инициатива. Как референдум, так и инициатива имеют затем свои подразделения. Все эти виды и подразделения можно расположить в известной последовательности, смотря по степени проявления в них народных прав. Но если мы расположим их в такой последовательности и будем изучать их с точки зрения успешности их действия, мы придем к заключению, что чем более обеспечивает известная форма точное выражение в законах народной воли, тем более она оказывается недоступной для народа, тем более она заключает в себе препятствий для свободного пользования ею. И наоборот, формы, менее обеспечивающие народу точное исполнение его воли, более для него доступны и потому на практике приносят лучшие результаты.

Так, например, из двух главных видов референдума — факультативного и обязательного — первый имеет, по словам непосредственных наблюдателей, то преимущество, что «при нем законы гораздо более обсуждаются в народе, чем при обязательном».[6] Объяснение этому заключается в том обстоятельстве, что при факультативном референдуме народ принимает участие в законодательстве, когда он выражает на это свое желание посредством соответствующего заявления, тогда как при обязательном референдуме это участие проявляется по отношению ко всем законам, которые вырабатываются законодательными учреждениями. В первом случае народ обсуждает только то, что его более живо интересует, во втором — все, что предлагается на его обсуждение. Отсюда разница в характере обсуждения, которое при факультативном референдуме осуществляется более напряженно и внимательно. Но если рассматривать эти два вида референдума с точки зрения проявления в них народных прав, то в этом отношении обязательный референдум имеет несравненно большее значение, чем факультативный. При его наличности представительные собрания вырабатывают собственно не законы, а законопроекты, которые получают свою

167

санкцию только от народного голосования. Напротив, при факультативном референдуме народная санкция имеет место лишь в некоторых случаях; в остальных случаях законодательные решения представительного собрания имеют окончательную силу. Ясно, что обязательный референдум гораздо более соответствует верховной законодательной власти народа, чем факультативный, но столь же ясно, что обязательный референдум, возлагая на народ значительно более сложные задачи и требуя более частых голосований, не может рассчитывать на неизменный интерес граждан ко всем законодательным вопросам. Практическое осуществление его нередко сопровождается значительным количеством воздержаний. Вследствие этого и до сих пор некоторые швейцарские политики предпочитают факультативный референдум обязательному.[7] Нельзя не сказать, однако, что оба основных вида референдума имеют некоторые существенные недостатки, препятствующие более точному проявлению в них воли голосующих. На решение народа ставится только вопрос о принятии или непринятии закона; народ должен сказать: да или нет, причем закон голосуется в целом: никаких частичных поправок, изменений или опущений в нем не допускается. Вследствие этого мнение народа оказывается бессильным по отношению к подробностям закона, которых изменить он не может; в крайнем случае он может из-за некоторых подробностей отвергнуть весь закон, но это будет лишь неудобство иного рода. Само собою разумеется, что для усовершенствования референдума необходимо придумать средства, которые могли бы устранить эти недостатки и неудобства. Но нельзя не заметить, что препятствием к созданию таких средств является самая природа референдума: допустить частичные поправки в предлагаемых законопроектах при всенародном их голосовании значило бы затруднить законодательную работу до крайности. В каждом законе возможны самые разнообразные и весьма многочисленные поправки, и если бы голосовать их всенародно, это создало бы такое количество голосований, которого не выдержал бы и наиболее преданный политическим интересам народ. Я не говорю уже о том, что согласно общему характеру референдума к голосованию допуска-

168

лись бы лишь поправки, поддерживаемые известным значительным количеством голосов, что для каждой поправки создавало бы особую процедуру собирания сочувствующих подписей и вносило бы новое осложнение в обсуждение законов. Было бы более согласно с свободным выражением общественного мнения ставить на обсуждение каждую поправку, хотя бы и индивидуальную, но это увеличило бы количество голосований до невозможности.

В смысле более полного проявления народной воли выше референдума стоит так называемая народная инициатива. Как факультативный референдум, так и обязательный имеют характер скорее отрицательный, чем положительный: они предоставляют народу возможность отвергнуть то, что противоречит его желаниям, они дают ему случай высказать свое одобрение тому, что соответствует его взглядам, но они не дают ему средств указывать и проводить в жизнь желательные для него законы. В этом отношении только народная инициатива открывает возможность самостоятельного выступления народа в законодательной сфере. Но стоит только ближе рассмотреть отдельные виды инициативы, чтобы убедиться в том, что эта более деятельная форма проявления народной воли есть вместе с тем и наименее для него доступная.

Народная инициатива имеет следующие основные виды: или граждане заявляют свое желание в общих чертах, предоставляя законодательным учреждениям выработать самый текст закона, или же они выражают свои желания в форме выработанного и законченного законопроекта. [8] Не может быть сомнения в том, что только последний вид инициативы облекает народные желания в совершенно точную и конкретную форму. Хорошо известно, какое огромное значение имеют в законе подробности, частности, нередко даже отдельные выражения и слова. Самая лучшая законодательная мысль может быть искажена от неудачных и неточных выражений, употребленных законодателем. Когда основные положения составляются одними лицами, а текст закона другими, то практически главное значение приобретают эти другие лица; они являются настоящими законодателями, дающими плоть и кровь отвлеченному предложению инициаторов закона. В их воле — дать закону то или другое направление, тот или другой оттенок. И хотя окончательная санкция принадлежит народу, но

169

при этом заключительном акте образования закона нет возможности изменить текст закона, приходится или принять его, или отвергнуть. По всем этим соображениям инициатива, проявляющаяся в форме составления законченного законопроекта, стоит гораздо выше инициативы, сводящейся к заявлению основных положений. Но составить законченный законопроект может только небольшая группа специалистов, знакомых с техникой законодательного дела. Чем далее подвигаются в разработке подробностей, тем более становится невозможным привлечь к деятельному обсуждению их более значительное количество граждан. Для массы народной выработка подробностей законов является во всяком случае недоступной, и этот вид инициативы в сущности сводится к работе внепарламентских групп, берущих на себя почин возбуждения известного законодательного вопроса и привлекающих на свою сторону более или менее значительное количество граждан. Никто не станет спорить с тем, что такая внепарламентская инициатива, исходящая из среды народа, может иметь огромное и благодетельное значение. Но нельзя закрывать глаза на то, что народной инициативы в подлинном смысле слова здесь нет и даже не может быть, поскольку искусство законодательной техники и обладание специальными юридическими познаниями всегда являются принадлежностью немногих. Швейцарские политики свидетельствуют нам, во что превращается народная инициатива на практике. Так как требование об издании нового закона или пересмотре старого исходит обыкновенно от немногих, от небольшой группы лиц, то необходима весьма деятельная агитация для того, чтобы привлечь на сторону предлагаемого законопроекта значительное количество граждан.[9] О характере этой агитации мы узнаем от известного швейцарского демократа Штюсси. «Чтобы принудить к подписи несогласных, — рассказывает он, — взывают к партийной дисциплине, пускают в ход все общественное влияние, пользуются узами дружбы, деловыми отношениями; даже женщин побуждают подписываться за их мужей, сыновей и отцов; на несогласного производят всяческое давление, пока он наконец не уступит, лишь бы его оставили в покое; ему облегчают дело, предлагая, чтобы он только наполовину согласился и позволил подписаться за себя. Обыкновенно бывает невозможно дать

170

подписывающемуся достаточно времени, чтобы рассмотреть проект и его основания; ему говорят, в чем приблизительно дело. Если при этом истина не всегда вполне уважается, это зависит от самого характера агитации. Таким образом собирают в конце концов 5000 «согласных», и дело сделано. Но можно ли признать эти формы соответствующими достоинству народного права? Инициатива, монополизированная в пользу тех, которые имеют время, деньги и желание вести агитацию, может ли считаться правильной формой содействия народа улучшению государственных дел? Есть ли в этой агитации элемент, способствующий политическому воспитанию народа?».[10]

Эта интересная характеристика, несомненно заимствованная из жизни, показывает, при каких условиях осуществляется в жизни право народной инициативы. Сам Штюсси, написавший одну из любопытнейших монографий по вопросу о референдуме и инициативе, приходит к тому заключению, что если коллективная инициатива, предъявляемая с известным значительным количеством подписей, не может быть признана правильной формой народного законодательства, то взамен этого должно быть широко развито ничем не стесняемое право индивидуальной инициативы. Он поддерживает проект, который в свое время был предложен одним цюрихским союзом (Grutliverein) и согласно которому каждый гражданин, желающий воспользоваться своим правом инициативы, должен иметь возможность лично представить свой законопроект законодательному учреждению. Затем особая комиссия должна, вместе с составителем проекта, рассмотреть его предложение и, если окажется нужным, совместно исправить его, чтобы передать затем на обсуждение народа.[11]

Мысль Штюсси о том, чтобы сделать инициативу свободной для каждого гражданина, заслуживает всякого внимания, как отвечающая всего более идеалу демократического государства; но нельзя не отметить, что принцип свободной инициативы не вполне совпадает с понятием народной инициативы. Вместо привлечения к законодательству народных масс здесь достигается только возможность широкого доступа к законодательству всех интересующихся и знающих, хотя бы они стояли вне парламента. Создается возможность инициативы независимо от парламента, что,

171

конечно, очень важно, но далеко не то же, что непосредственное участие народа в законодательстве.

Отсюда видно, в какой мере справедливы утверждения, что швейцарский народ при посредстве инициативы может свободно управлять своими делами во всех областях. Едва ли не следует согласиться с мнением Боржо, который, приведя один из таких отзывов, принадлежащий лозанскому профессору Бернею, называет его «бутадою юриста». В данном случае между отвлеченной возможностью, открываемой правом, и практической действительностью, допускаемой условиями общественной жизни, существует самое резкое различие. В Швейцарии права народа более обеспечены законом, но главная законодательная работа, как и вообще вся политическая деятельность, осуществляется политиками по профессии и по признанию, как и повсюду. Интересно отметить, что даже писатели, склонные преувеличивать значение народной инициативы, относительно современного ее осуществления должны сказать: «Швейцарский народ еще не готов к полному осуществлению народовластия. Для возможности действительного самоопределения и самоуправления народа требуются особые условия, которых еще нет в современной жизни».[12] Политики-оптимисты склонны все зло относить к современным условиям, но в данном случае дело не в условиях того или другого времени, а в условиях общественной жизни и человеческой природы.

Мы заметили, что и в Швейцарии главная законодательная работа совершается политиками по профессии и по призванию. Значение института народной инициативы, как мы видели, заключается в том, что она открывает не только de facto, но и de jure доступ к законодательству всем интересующимся и знающим, хотя бы и стоящим вне парламента. Мы будем еще иметь далее случай подчеркнуть это положение; здесь же мы должны обратить внимание на то, что это участие в законодательстве внепарламентских деятелей не устраняет, однако, и влиятельного значения представительных учреждений. Как справедливо предсказывал Вельти, представительство не такое установление, «которое легко выбросить в окно». Все же систематическая законодательная работа по всем текущим вопросам жизни остается в его руках. Пусть эта работа иногда является только подготовительной; она не становится от этого менее важной. Швейцарские

172

писатели основательно указывают, что введение новых форм законодательства не уничтожило функций представительных учреждений по инициативе, обсуждению и редактированию законов.[13] Это указание является не более как признанием действительного значения представительных собраний, закрепленного за ними как союзной конституцией, так и конституциями кантональными. Но несомненно, что референдум и народная инициатива способствуют установлению более тесной связи законодательства с воззрениями народа и в этом смысле создают и для органов представительства новое положение. В споре с Эсменом по вопросу о референдуме Дюги высказал мысль, что все установления, которые имеют целью обеспечить по мере возможности соответствие парламентских решений с народной волей, «являются необходимым дополнением представительного режима».[14] С этой именно точки зрения референдум получает надлежащее освещение. И что бы ни говорили Эсмен, Синьорель и другие, швейцарские формы народного законодательства имеют несомненное будущее и вне пределов своей родины.

Рассмотрение конкретных форм, в которых проявляется в Швейцарии народное законодательство, привело нас к заключению, что развитие этих форм не уничтожило роли представительных учреждений. Но более того: при ближайшем ознакомлении с практикой референдума и народной инициативы, при изучении приведенных выше данных и цифр мы приходим к заключению, что и в этих новых демократических установлениях, в сущности, проявляется тот же принцип представительства. Общие решения и здесь принимаются лишь большинством голосующих граждан; а это большинство является иногда меньшинством не только всего народа, но и всех имеющих право голоса. Если таким образом и здесь меньшинство дает законы для большинства, то это значит, что референдум привлекает к участию в законодательстве только некоторых, принимающих решения за всех.. В сущности, как справедливо заметил Альберт Келлер, референдум и инициатива представляют собою средство «не к осуществлению народного

173

суверенитета, а к чрезвычайному расширению первоначально тесного представительного корпуса».[15] Если бы приложить к анализу действующих форм народного законодательства строгий принцип народного суверенитета, пришлось бы признать полное несоответствие их с этим принципом. Но это значило бы также, что принцип народного суверенитета и в этом случае имеет иное значение, чем то, которое придавал ему Руссо. И здесь народная воля выражается не в актах непосредственного и всеобщего самообнаружения, а при посредстве известной организации. И здесь народный суверенитет имеет значение лишь высшей моральной санкции; для выражения же общей воли создается особый орган, — совокупность граждан, имеющих право голоса и говорящих от имени всего народа. Задача этого органа не отражать, а создавать общую волю, и потому ему присваивается право самостоятельно и свободно постановлять общие решения.

Из всего этого вытекает, что осуществления идеала чистой и бесспорной народной воли так же мало можно искать в швейцарской демократии, как и в представительных формах правления. Там и здесь политическая жизнь в конце концов направляется немногими руководящими деятелями. Вся разница в более широкой возможности народного контроля, но контроля, все же поставленного в известные рамки, более относящегося к общему, чем к подробностям. Как справедливо замечает один из лучших наших политических писателей С. А. Котляревский, «никогда, быть может, мы не чувствуем с более беспощадной ясностью пределов воздействия государственной организации на судьбу общества и на судьбу человеческой личности, как при изучении именно наиболее передовых форм конституционной демократии; и психологически понятно, почему при изучении именно этих форм зарождаются сомнения не только в наиболее прочно обоснованных теоремах конституционного права, но и в самом признании целесообразности и необходимости государственной организации вообще. Но этих анархических сомнений, очевидно, не устранит ни народная инициатива, ни референдум, ни обязательный мандат. Ни Льва Толстого, ни Бруно Вилле, ни Элизе Реклю эти учреждения не примирят с государством».[16]

Предыдущий | Оглавление | Следующий