Предыдущий | Оглавление | Следующий

VIII. ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО И НАРОДНАЯ ВОЛЯ

Самостоятельное положение народного представительства по отношению к народу. Теория Сиейеса. Взгляд Мирабо на представительство как на копию народа. Анализ народного представительства со стороны количественных соотношении. Мажоритарная и пропорциональная системы. Анализ представительства с качественной стороны. Отношение депутата к избирателям. Неясность и противоречивость взглядов избирателей. Мнение Еллинека о неразрешимости проблемы справедливого избирательного права. Решения представительных собраний в их отношении к воле народной Внутренние отношения членов представительных собраний по их значению и весу для общих решений. Влияние партий Новейшая эволюция парламентаризма. Указания Дайси, Врайса и Сиднея Лоу. Смысл совершившейся перемены, усиление исполнительной власти в связи с установлением более непосредственной связи ее с народом. Усиление власти избирателей

После того как мы рассмотрели важнейший политический фактор, влияющий на организацию общественного мнения, мы можем перейти к юридическому органу его выражения, к народному представительству. И здесь первое, что бросается в глаза, это самостоятельное положение представительства по отношению к народу. Но в отличие от партий, которые являются не юридическим институтом, а лишь политическим фактором, народное представительство пользуется своей самостоятельностью не только de facto, но и de jure. Согласно признанному повсюду началу, представители не могут быть связаны мандатами по отношению к своим избирателям. Считаясь представителями всего народа, они действуют вполне свободно, повинуясь лишь своему разуму и совести. Таково положение, отстаиваемое современной доктриной и вызывающее у противников этой системы толки о парламентской олигархии, лишающей народ верховных прав.[1]

Мы знаем уже, что понятие о самостоятельности народных представителей по отношению к избирателям сопровождает раз-

128

витие теории правового государства с самого начала ее зарождения. Еще в эпоху Французской революции восторжествовал взгляд, нашедший себе наиболее обстоятельное выражение у Сиейеса, что допущение императивных мандатов противоречит существу представительства.[2] Соответственно с этим в декрете 22 декабря 1789 года, а затем в Конституции 1791 года выражено было положение, что представители, избранные в департаментах, будут не представителями отдельных департаментов, но всей нации, и что им не может быть дано никакого мандата.[3] Вместе с тем получила признание и другая мысль Сиейеса, что народную волю следует искать в Национальном собрании, которое и призвано ее создавать общими усилиями (de former en commun une volonte commune). Таков был взгляд, который был с этих пор усвоен теорий народного представительства, и все дальнейшее ее развитие стоит под тем руководящим сознанием, что представители народа призываются не к воспроизведению его воли, а к нахождению ее собственными усилиями. Отрицание императивного мандата, отрицание сменяемости депутатов и признание за ними свободы выражения мнений, все это вытекает из основного предположения, что народная воля еще должна быть отгадана, что она не является для депутатов готовым фактом, а лишь руководящим принципом. Об этом мы говорили уже выше. Мы указали также и на то, что, признавая за представительным собранием самостоятельное значение, теория Сиейеса и его последователей принимала представительство за верное выражение народной воли. Согласно ставшему знаменитым определению Мирабо, «представительное собрание для народа есть то же, что карта для занимаемого им пространства; как в части, так и в целом копия должна всегда иметь те же пропорции, что и оригинал». Этот взгляд и давал возможность примирить идею представительства с идеей народной воли, даже при предположении, что представительство имеет самостоятельное значение в деле выражения этой воли. В сущности, обычное сознание связывает с представительным собранием надежду, что оно должно быть копией народа, а непрекращающиеся искания лучшего избирательного права служат свидетельством того, что развитие представительных учреждений сопровождается «неизменным стремлением найти правильную

129

форму представительства, при которой воля народа получалась бы в наиболее чистом, неискаженном виде».[4]

Уже на основании тех данных, к которым нас привело ознакомление с природой общественного мнения и с организацией партий, можно было бы заключить, что эта задача невыполнима. Невозможно точно и неискаженно выражать то, что само по себе неясно и неопределенно. Точно так же нельзя ожидать, чтобы при огромном влиянии партий на избрание представителей народная воля отражалась в представительстве в своем неприкосновенном виде, свободном от воздействия партийных организаций. Однако независимо от этого и в самом существе представительных собраний, в условиях их избрания и в характере их решений мы находим новые причины, которые препятствовали бы им стать точным выражением народной воли, если бы это и было возможно. Анализ представительства с этой точки зрения может быть сделан в двояком направлении, как со стороны количественных, так и со стороны качественных определений. Можно рассмотреть численное отношение представителей к количеству граждан и указать, насколько могут быть соблюдены здесь правильные соотношения. Можно, с другой стороны, взять качественную сторону отношений и посмотреть, в какой мере представители могут верно передавать мнения и желания народа.

Количественные отношения имеют в данном случае тем большее значение, что теория народного суверенитета опирается на закон числа — la loi du nombre, по выражению Эсмена. Современная доктрина предполагает, что депутаты представляют большинство граждан, и на этом именно основывает их право говорить от имени народа. Само собою разумеется, что такое соответствие не может иметь места там, где существует система ценза, и право голоса является ограниченным. Бисмарк вычислил как-то, что прусская палата представляет всего 13-15% имеющих право голоса.[5] Этот незначительный процент не может казаться удивительным для Пруссии ввиду существующих в ней ограничений избирательного права. Но поистине удивительный результат ожидает нас, если в

130

надежде на торжество принципа большинства мы обратимся к действию систем более прогрессивных. В Германской империи и во Французской республике осуществлено всеобщее, равное, прямое и тайное избирательное право. Можно было бы думать, что представители, избираемые в каждом округе большинством голосов, будут иметь при этой системе за себя и в общей совокупности большинство граждан, имеющих право голоса. На самом деле оказывается, что общее количество голосов, подаваемых за всех депутатов, обычно представляет собою не большинство, а меньшинство голосов всех правомочных граждан. А если принять во внимание, что решения представительного собрания постановляются не всеми депутатами, а только большинством их и иногда весьма незначительным, то на самом деле мнение народа определяется депутатами, имеющими за собою только часть того меньшинства граждан, через которых они получили свои полномочия. Приведу здесь некоторые данные относительно французских выборов, которые пояснят только что приведенное общее определение.

Число граждан, имеющих право голоса

Говоря иначе, в 1889 году избранные депутатами получили на выборах около 44% из общей суммы голосов всех избирателей, а в 1893 году — около 43%. Приблизительно то же процентное отношение можно установить и относительно выборов других лет: 49% на выборах 1877 года, 45% в 1881 году, 43% в 1885, 45% в 1898, 49% в 1902 году.[6]

Приведенные цифры показывают, что члены французской палаты обыкновенно получают на выборах менее половины голосов, принадлежащих избирателям, внесенным в списки. Если же брать только депутатов, составляющих в палате решающее большинство, то количество голосов, которое они имели за собою на выборах, еще более уменьшится. Однохарактерные данные можно привести также и относительно германских выборов. Вместо длинного

131

ряда цифр я воспользуюсь здесь примерным вычислением, которое делает проф. Бранденбург для рейхстага в 1903 году. При участии в выборах 76% избирателей депутаты могли получить едва ли более 40-50% голосов, а большинство в парламенте, если оно не очень значительно, представляет приблизительно 25-30% граждан, имеющих право голоса.

Этот удивительный с первого взгляда результат является, однако, совершенно неизбежным последствием условий, которые обыкновенно имеют место на выборах. Первым таким условием, которое тем важнее, что оно повторяется при всех системах выборов, является весьма значительное число воздерживающихся от подачи голоса. Так, например, во Франции обычный процент воздержаний — около 30.[7] В Германии он ниже, но все-таки при необычайном интересе к выборам в 1907 году он достигал 15,3, а в предшествующие годы (1898 и 1903) был значительно выше (31,9 и 23,9). Но кроме того, при так называемой мажоритарной системе, действующей в большинстве современных государств, число голосов, остающихся непредставленными, еще более увеличивается вследствие того, что депутаты берутся только из большинства. Следующий схематический случай может служить разъяснением этого положения. Из 10 000 голосов подаются:

за кандидата партии А — 4000 за кандидата партии В — 3500 за кандидата партии С — 2500.

Избранным считается кандидат, получивший 4000 голосов, тогда как 6000 голосов разбиваются между различными кандидатами, остаются непредставленными и утрачиваются в смысле влияния на выборы. Это ненормальное явление в значительной мере устраняется пропорциональной системой, которая устанавливает и представительство меньшинства. Такого значительного количества непредставленных избирателей, какое бывает при мажоритарной системе вследствие дробления голосов, здесь быть не может. Но все же и пропорциональная система не может устранить утраты известного количества голосов, ибо меньшинство, представительство которого она допускает, должно достигать известных пределов.[8] Если сторонники этой системы горячо протестуют про-

132

тив современных порядков, при которых заглушается голос нарождающихся групп, не имеющих за себя большинства и остающихся за порогом парламента,[9] то это явление не устраняется вполне и при выборах пропорциональных. Согласно формуле бельгийских реформистов, речь идет здесь только о группах значительных — «une representation exacte de tous les groupes Se'rieux du corps electoral».[10] Представлять все мнения и все оттенки мнений не входит в задачи этой системы; цель ее состоит лишь в том, чтобы внести известные исправления в существующие мажоритарные системы. И неудивительно, если со стороны ревнителей строгой математической пропорциональности предложенные проекты встречают неизменную критику и дают лишь повод к новым исканиям в этой области.[11] Но математическая точность здесь вообще недостижима,[12] а желание правильно представить в одном органе все группы, даже и небольшие, встречает непреодолимое препятствие уже в самой природе решающего и деятельного органа, допускающего лишь известную численность своего состава, за пределами которой он может стать совершенно неспособным к своей работе.[13]

Ко всему сказанному следует прибавить, что количество воздержаний, которое вносит столь значительную несоразмерность

133

в правильность избирательных соотношений, при введении пропорциональной системы не уменьшается. Опыт показывает, что после ее введения оно иногда даже увеличивается.[14]

При ближайшем изучении числовых соотношений, раскрываемых статистикой выборов, можно было бы еще более убедиться в том, сколь немыслимо в этой области установление правильных пропорций. Твердо держась на почве чисел, мы должны были бы признать, что каждый депутат должен представлять приблизительно такое же число голосов, как и всякий другой. Но и в этом отношении наблюдается полная несоразмерность. Она зависит от двух причин: от колебаний в численном составе избирательных округов и от колебаний в количестве голосов, получаемых отдельными депутатами. Численный состав округов может быть определен в законе лишь приблизительно и подлежит иногда быстрому изменению во времени.[15] Но если в этом отношении колебания неизбежны, то еще более неизбежными и естественными являются они во втором направлении. Популярные имена и партии обыкновенно привлекают значительно большее количество голосов, чем другие. Притом же в известных округах, где

Таким образом, указанный берлинский округ в 1898 г. более чем в пять раз превышал среднюю численность германских округов по составу избирателей и более чем в 15 раз — округ Шамбург-Липпе (см.: Европейские избирательные системы. С. 156). Данные Пифферуна относятся к 1898 г. На последующих выборах (1903 и 1907гг.) приведенные цифры возросли, но отношение между ними осталось приблизительно то же. См. необходимые цифровые данные в официальном издании: Vierteljahrsheft zur Statistik des Deutschen Reichs // Statistik der Reichstagswahlen von 1903. Berlin, 1903; Statistik der Reichstagswahlen von 1907. Berlin, 1907. Аналогичные данные можно привести относительно Франции (см. интересные сопоставления у Alfred Meyer, в указанной выше статье в «Revue generate des sciences») и относительно Англии (см. издающийся в Лондоне с 1885 г. ежегодник «The Constitutional Year Book»).

134

может быть выбран, например, один депутат, как раз может оказаться гораздо большее количество членов известной партии, чем нужно для победы на выборах, и излишек голосов, скопившихся на известном популярном имени, может быть весьма значительным. Все это не только создает большую несоразмерность в распределении голосов между отдельными избранниками народа, но имеет еще и то последствие, что известное количество голосов, в избытке скопляющихся на том или другом имени, в сущности теряется. О них можно сказать, что они могли бы быть и не поданы.

Вообще говоря, малейшее углубление в поучительные данные избирательной статистики вместо ожидаемого торжества принципа большинства и закона численных соотношений раскрывает нам самые неожиданные несоразмерности, менее всего подтверждающие мысль Мирабо о том, что представительство для народа то же, что географическая карта для страны. Конечно, в этих несоразмерностях много случайного, и при известных условиях их можно преодолеть,- но есть обстоятельства, которых нельзя избежать ни при каких усилиях в области улучшения избирательных систем. Как мы видели, на выборах голоса утрачивают свое значение в трех случаях: когда они остаются не поданными, когда они скопляются на известном кандидате свыше известной нормы и, наконец, когда они не достигают этой нормы, необходимой для проведения намеченных лиц в депутаты. Два последние явления в известной мере могут быть исправлены при действии пропорционального представительства, но они не могут быть устранены совершенно. Что касается избирательного абсентеизма, то его и вовсе невозможно избегнуть, как нельзя избегнуть и того, что решающее в палате большинство всегда имеет за себя — по числу поданных за него на выборах голосов — лишь меньшинство избирателей, и притом иногда очень незначительное меньшинство.

Для того, кто придает в этой области значение числам, указанные вычисления должны явиться источником очень серьезных сомнений. И действительно, мы видим, как во имя того же «закона числа» постоянно возобновляются попытки найти систему действительно пропорциональную. Таких систем насчитывается уже не менее 150,[16] и самое это обилие предложенных систем говорит

135

о крайней трудности задачи, которую они берутся разрешить. Как бы ни были, однако, различны начала, при помощи которых стремятся установить более справедливую систему выборов, в одном, по-видимому, все сходятся — в стремлении все более расширять круг избирателей. Это, быть может, единственный пункт, где принцип числа действительно торжествует. Но как бы широко ни раздвигались рамки избирательных коллегий, само по себе это, конечно, нисколько не может исправить тех несоразмерностей, которые присущи каждой избирательной системе.

Но можно рассуждать и иначе. Можно считать односторонностью применять к сложной и тонкой задаче представительства грубую мерку арифметического подсчета. Отсутствие на выборах не означает ли согласия с господствующим течением и спокойствия за общее течение дел? Меньшинство голосов, поданное за депутатов, не есть ли только кажущееся, и, помимо поданных голосов, избранники народа не имели ли за себя еще и массы других голосов, не поданных, но горячо сочувствующих? Все это, конечно, возможно, но нельзя не сказать, что с этими предположениями мы вступаем уже в область гаданий, совершенно не поддающихся научному анализу. Отсутствие на выборах может проистекать из самых различных причин, между прочим и из желания осудить данную систему. О неподанных голосах вообще можно предполагать что угодно.

Однако самая возможность таких предположений показывает, что здесь действительно нельзя ограничиться только количественной стороной дела. Для полного освещения предмета надо вспомнить и тот другой качественный анализ, о котором мы говорили выше. Переходя к этой стороне предмета, мы встречаемся здесь со следующим основным вопросом: в какой мере воля избирателей может быть представлена их избранниками? При исследовании этого вопроса мы невольно вспоминаем прежде всего классическое изречение Руссо: «Воля не может быть представлена: она или та же самая, или иная; тут нет середины». Сколько раз последователи Руссо совершенно обходили это положение или отвечали на него странным непониманием, вроде того, которое мы встречаем, например, у Эсме-на; а в наши дни первоклассный ученый Германии, Еллинек, изучив историю исканий лучшего представительства, заявляет: «Руссо совершенно прав, нельзя желать за другого, столь же мало, прибавим мы от себя, как нельзя за другого есть или

136

пить».[17] Какие же данные заставляют прийти к этому признанию, столь же неожиданному, сколько безотрадному для теории общей воли? Для того чтобы выяснить этот вопрос, мы должны опять проследить процесс представления депутатами воли избирателей, но уже не с количественной, а с качественной стороны.

Уже с первых шагов — с избрания депутата известной группой избирателей — мы наталкиваемся на сомнение, чью именно волю и каким образом представляет избранный депутат. Сплошь и рядом настоящие члены партий составляют лишь меньшинство, и решающее значение на исход голосования оказывают те беспартийные элементы, которые, примыкая к известным партийным группам, своим сочувствием доставляют им победу. Партийная программа, конечно, в общем указывает принципы, которые восторжествовали на выборах. Но значит ли, что эти принципы полностью разделялись всеми, кто голосовал за партийного кандидата? Подача голоса за известное лицо говорит только одно: я согласен на избрание данного лица. В какой мере я одобряю также всю его программу, это остается совершенно неизвестным. Нередко решающее значение на выборы оказывает случайное настроение избирателей. «На каждых выборах, — замечает Еллинек, — бывает бесчисленное количество лиц (Ungezahlte), которые проявляют свое, может быть, преходящее недовольство в том, что они голосуют за кандидатов оппозиционных партий, нисколько не думая одобрять их программу в целом».[18] Определить те мотивы, которые побуждают отдельных избирателей подавать голос за известных кандидатов, невозможно уже потому, что эти мотивы остаются невысказанными, и потому каждое голосование, со своей внутренней стороны, является, в сущности, тайной и загадкой. Как часто и предварительные наблюдения до выборов, и внешний вид голосующих во время выборов обманывали тех, кто хотел наперед определить возможные результаты голосования. Нет сомнения, что могущественные течения народной жизни, и в особенности течения оппозиционные, подобно стихии, пробивают себе путь, несмотря на все преграды. Но в распределении оппозиционных голосов около отдельных партийных оттенков и программ

137

всюду много случайного — тут играет большую роль настроение, чем убеждение.

Но если невозможно с точностью определить, какие именно желания и мысли избиратели хотели передать избранному ими представителю, то столь же невозможно утверждать, чтобы этот последний, если бы он узнал эти мысли и желания, мог сохранить их в неприкосновенной верности. Прежде всего, среди самих избирателей, даже близких по настроению, могут быть частные различия и противоречия, которые исключают друг друга. К тому же представитель всегда избирается на более или менее продолжительный срок, а между тем с течением времени настроение избирателей изменяется. Общение с избирателями может обеспечить депутату возможность своевременно узнавать о переменах, происходящих среди них. Но никакие усилия воли и мысли не помогут ему до такой степени проникнуться желаниями избирателей, чтобы всегда мысленно читать в их душах и, повинуясь их властным определениям, быть отзвуком и эхом голоса народа. Как бы ни был он одушевлен горячим стремлением выражать этот голос, в лучшем случае он может почерпнуть из него лишь общие указания — указания конечных целей, между тем как политические задачи, к которым призывается представитель, требуют прежде всего конкретных и практических мер. Первые русские представители были проникнуты убеждением, что народ, их избравший, ожидает «земли и воли»; но этот общий лозунг допускает целый ряд различных конкретных решений, которые могут находиться между собою не только в разногласии, но и во враждебном антагонизме. А между тем при установлении этих конкретных решений «голос народный» не давал никаких определенных указаний: тут требовались обширные специальные познания и детальная разработка практических мер; но ни то, ни другое не может явиться принадлежностью коллективного сознания больших общественных групп. Независимо от этого, в самом положении представителей и в их отношении к избирателям есть также особые условия, в силу которых определение конкретных практических мер лишь в весьма слабой степени зависит от избирателей. У Брайса мы находим по этому поводу интересное и характерное разъяснение, относящееся к североамериканской республике: «Когда гражданин Соединенных Штатов опускает в ящик свой избирательный бюллетень, он сознает, что поддерживает не совсем оп-

138

ределенные, общие политические воззрения, изложенные в программе его партии, но редко сознает, что поддерживает какую-нибудь ясно определенную политическую меру. Он подает свой голос за политическую партию, но ему неизвестно, как будет действовать эта партия; он подает свой голос за того или другого кандидата, но этот кандидат, быть может, никогда не найдет удобного случая, чтобы предложить те законодательные меры, которыми всегда более интересуются его избиратели».[19] Наблюдение Брайса имеет, конечно, не только местное, но также и общее значение.

Из всего сказанного вытекает, насколько прав Еллинек, утверждая, что «проблема правильного, справедливого избирательного права абсолютно неразрешима».[20] Как бы ни совершенствовались системы и приемы выборов, никогда нельзя будет преодолеть тех естественных препятствий, которые вытекают из невозможности передать волю избирателей депутату.

Ясно также, насколько несбыточна мечта найти форму представительства, при которой воля народа получалась бы в чистом и неискаженном виде, с сохранением всех оттенков и различий, которые ей свойственны в действительности. Начиная от Мирабо и до Лоримера, Прево-Парадоля и иных новейших писателей, не перестают появляться взгляды, рассматривающие представительство, по крайней мере идеальное, как «географическую карту», «зеркало», «фотографию» народа.[21] Эти оптимистические взгляды нередко принимают характер прекрасных мечтаний и выражаются даже в наши дни в форме самых преувеличенных надежд. Примером такого мечтательного оптимизма может служить следующее определение «реального представительства», принадлежащее одному русскому писателю: «Реальное представительство может и должно дать отражение страны со всеми красками ее общественной жизни, со всей полнотой и энергией ее проявлений, перекрещивающихся в самых разнообразных направлениях. Живая, непосредственная действительность страны, постоянное неумолкаемое биение пульса ее сил должны чувствоваться

139

в каждом акте ее представительного органа».[22] Зрелый опыт говорит, однако, что этот прекрасный замысел неосуществим. Как отразить в общем снимке различные группы народа, как оценить и взвесить их сравнительное значение и, наконец, как уловить все, что есть в жизни, все ее краски, все творческие проявления? Как уловить то, что менее заметно, менее бросается в глаза и менее громко заявляет о себе, и вместе с тем среди творческих проявлений народного духа таит в себе величайшие ценности? И как измерить все эти качества, тонкие, неуловимые, сложные, абстрактные, языком цифр, единственно доступным для избирательных систем? Не стоим ли мы здесь на границе политического искусства, на границе возможного и достижимого?

Предыдущий | Оглавление | Следующий