Предыдущий | Оглавление | Следующий

2

 Представителями различных течений и школ создано немало интересных моделей интеракции политической и административной элит, взаимоотношений чиновничества и общества. Одной из первых явилась модель С. Эйзенштадта (1963 г. ), создателя теории модернизации, описавшего три варианта взаимодействия «бюрократов» и «политиков» в условиях традиционного, современного и переходного обществ[1]:

1) традиционная модель – «бюрократия, ориентированная на правительство» – характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемое его же произволом в отношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого; эту модель характеризует полная слитность госслужбы с политикой в духе описанных Н. Макиавелли клиентелистских отношений: «…государь правит в окружении слуг, которые милостью и соизволением его поставлены на высшие должности и помогают ему управлять государством. Эти доверенные лица будут всячески поддерживать государя, зная, что им поставлены у власти и сильны только его дружбой и мощью. Но и государь со своей стороны должен стараться удержать преданность своего министра, воздавая ему по заслугам, умножая его состояние, привязывая его к себе узами благодарности…»[2];

2) модернизационная модель – «бюрократия, ориентированная на общество» – характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономной от политической власти организацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе и посредством контроля за бюджетом государственных учреждений) демократическим контролем «снизу»;

3) транзиторная модель – «бюрократия, ориентированная на саму себя» – характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал.

Хотя модель Эйзенштадта имеет существенный недостаток (гетерогенность критериев классификации), она представляет немалую ценность для понимания мотиваций бюрократии, их обусловленности характером политической системы, уровнем социального развития.

Известность в политологической литературе приобрела и модель Ф. Риггса (1969 г. ), различающего два типа бюрократии в зависимости от возможностей последней воздействовать на правительство[3]:

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 15

«партийно ориентированную» – рекрутирование и продвижение по службе зависят от поддержки со стороны партии, которая таким образом благодарит активиста за участие в борьбе; в своей профессиональной деятельности чиновник учитывает позицию своей партии; принимаемые им решения носят характер определенного фаворитизма;

«собственно политизированную», т. е. ориентированную на то, чтобы играть самостоятельную политическую роль, а не послушно осуществлять решения высших органов государственной власти.

Исследователь пришел к выводу о существовании корреляции между этими двумя типами соотношения политики и управления. Он вычленяет четыре типа ситуации, в которых по-разному комбинируются партийность и политизированность бюрократии.

«Политизированность» у данного автора означает нацеленность административной элиты на самостоятельное овладение властью, а не на выполнение решений правительства.

Еще один вариант анализа того, как могут соотноситься между собой бюрократия и политическая власть дана в 1981 г. Дж. Эбербахом, Р. Патнэмом и Б. Рокманом[4]:

 1 модель – самая простая и, в этом смысле – «идеальная», совпадающая в целом с концепцией М. Вебера: политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, вторые их выполняют; эта модель не только идеальна, но и идеалистична; «Различие между политикой и управлением, между принятием решений и их выполнением походит на сказочного чеширского кота, при близком рассмотрении которого субстанция исчезает и остается одна только насмешливая улыбка»[5];

2 модель – «реальная»: политики и чиновники совместно разрабатывают и принимают решения, выполняя при этом разные функции – бюрократия выступает в качестве нейтрального эксперта; политики придают решениям четкую политическую направленность.

 Эта модель, считают авторы, достаточно точно отражает реалии демократических стран, однако преувеличивать степень ее реалистичности не следует: политика постепенно профессионализируется, а чиновники все явственнее выступают на поприще артикулирования частных или групповых интересов.

 3 модель – «конвергирующая»: и политики, и чиновники участвуют в принятии решений; при этом политики агрегируют интересы разрозненные, неорганизованные, а чиновники – выражают четко и точно сформулированные интересы организованных клиентел.

 Сегодня, по мнению авторов, на повестке дня стоит конвергенция функций, ведущая к формированию 4 модели – «гибридной», в которой растворится веберианская формула и исчезнет акая-либо существенная разница между ролями политика и бюрократа[6].

Своеобразную модель взаимоотношений политиков и чиновников предлагает исследователь из Великобритании К. Сикстон[7]. Проанализировав отечественный опыт, он насчитал четыре разных модели функционирования политико-административных связей. Первая модель обозначена им как

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 16

 «формально-конституционная», существующая в британской конституционной теории и ортодоксальных учебниках политологии: высшая исполнительная власть в государстве принадлежит не чиновникам, а политикам, ответственным перед парламентом и обществом: долг чиновника – ввести политика в курс дела, обрисовать проблему, условия и возможные способы ее решения, а затем наилучшим образом реализовать решение, ответственность за которое несет политик.

Вторая модель выступает контр-образцом официальной версии: речь идет о вытекающей из объективно обусловленного позиционирования чиновничества в политической системе, его неограниченного доступа к информации и документации, вменяемой в его обязанности экспертно-консультационной функции и т. д. всевластия бюрократии, подчиняющей себе законно избранных политиков. Третья модель названа автором «политико-административной» или «пасторалью в Уайтхолле»: никаких конфликтов, а тем более войн между элитами нет; отношения политиков и «мандаринов» сложны и неоднозначны, однако чаще всего они находят способ договориться. Суть договора в том, что госслужащие предпочитают не «слабых», а «сильных» министров, добывающих достойное бюджетное финансирование; министры же, в свою очередь, предпочитают сильных «замов», избавляющих их от бюрократической текучки. Одни дают профессиональные советы, другие придают решению определенную политическую «чувствительность»[8]. В результате процесс принятия решений предстает в виде конструктивного взаимодействия политиков и чиновников.

В качестве четвертой модели К. Сикстон приводит теоретическое построение У. Нисканена, ценность которого он усматривает не столько в критике реальной власти бюрократии, сколько в выявлении последствий употребления этой власти. Существенным элементом экономической теории бюрократии является при этом детерминированность логики поведенческого алгоритма чиновничества данными законом гарантиями занятости, продвижения по службе и т. д.

Сопоставив все упомянутые выше формулы взаимоотношений политиков и госслужащих, К. Сикстон еще подтверждает магистральную для политической науки позицию: формально-конституционная модель параллельного существования двух раздельных сфер – политической и административной (политики принимают решения, а чиновники с энтузиазмом их выполняют) – карикатура истинного разделения труда между политикой и госслужбой. В процессе управления выдержать в чистоте эту идеальную модель невозможно. Не более 1% всей работы министерства идет перед глазами министра, в его присутствии; его контроль – это меньше всего вопрос отдачи приказов и больше всего результат непрямого влияния, создания соответствующего климата, прогнозирования ситуации, налаживания связей с парламентом, общественностью и т. д. Гибкие и тонкие связи между сферами политики и управления создают сложности для конституционной доктрины. Однако развитие института омбудсмена и парламентских комитетов по контролю за деятельностью бюрократии, общественные движения в поддержку «открытого правительства» свидетельствуют о всеобщем признании того факта, что госслужащие ни в коем случае не являются лишь механическими исполнителями чужих политических решений.

Предыдущий | Оглавление | Следующий