Предыдущий | Оглавление | Следующий

3

Моделированием взаимоотношений между политической и административной элитами занимаются и сторонники позитивистского подхода, характерного для одной из самых популярных в современной западной политологии школы Общественного выбора. Так, Б. Петерс предлагает пять вариантов связей между политиками и бюрократией[1]. На одном полюсе континуума политики действительно командуют, а бюрократы выполняют их требования; на другом – бюрократы все контролируют и управляют в качестве экспертов. Первая модель предоставляет различные варианты политического выбора; последняя – обеспечивает стабильность и преемственность управления. Ни одна демократическая политическая система, считает автор, полностью не совпадает ни с одной из этих моделей, но американская, в принципе, ближе к первой; французская – ко второй. Три другие модели Петерса: две формы кооперации и одна – конфликта между участниками политико-административных интеракций.

Все описанные выше модели очень близки к реальности, все они, в той или иной степени – даже последняя – учитывают институциональные и нормативные ограничения власти бюрократии, сложное взаимодействие бюрократических и политических интересов[2]. Тем не менее, большинство теоретиков Общественного выбора склонны не к плюралистической, а к индивидуалистической трактовке сущности функций бюрократии и нацелены на тотальные разоблачения и суровую критику.

Характерное для Общественного выбора выявление явных и скрытых возможностей, имеющихся в распоряжении бюрократов для извращения в собственных интересах политической стратегии пра

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 17

вительства – в значительной степени отражает американские реалии. В США многочисленные агентства, бюрократические группы имеют привилегии, собственную политику и ускользают от политического контроля, который в принципе осуществляется и Администрацией Президента и Конгрессом. Однако эффективному контролю со стороны Администрации препятствует краткость пребывания на своих постах президента и его команды. А конгрессмены часто идут на политические альянсы с административными структурами и поддерживают их[3].

Американоцентричность теории бюрократии, созданной в парадигме Общественного выбора, не повлияла на решимость практически всех западноевропейских и многих других правительств положить предел не легитимному вмешательству бюрократии в политику и усилить над ней свой контроль. Именно позитивистская трактовка бюрократии осуществила идеологическое обеспечение ведущихся уже около 20 лет административных реформ. Без учета концепций Общественного выбора невозможно дать более или менее связное представление о политических аспектах профессиональной деятельности государственной службы, которая по классическим канонам является корпорацией лиц, нанятых государством в качестве профессиональных управленцев.

При всей своей категоричности подход экономистов– неоклассиков к бюрократии как к эгоистически действующим в своих интересах индивидам способствовал становлению господствующего в современной политической науке взгляда, согласно которому чиновничество является важным политическим актором, выступающим – иногда в коалиции, иногда самостоятельно – на политическом рынке.

Соучастие бюрократии в принятии политических решений может, на наш взгляд, реализовываться по следующим направлениям:

СОУЧАСТИЕ БЮРОКРАТИИ ВПРИНЯТИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

-выработка административными учреждениями собственных ведомственных норм -информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия политических решений -использование профессиональных знаний как ресурса власти -использование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами» -прямое участие госслужащих высшего эшелона в принятии политических решений -самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений

 

Соучастие аппарата управления в принятии политических решений может при определенных условиях трансформироваться в самостоятельную политическую активность бюрократии. Такие условия складываются, например, в переходный к демократии период, что и было зафиксировано в одной из моделей С. Эйзенштадта. Однако теоретики Общественного выбора больше обеспокоены политической ролью бюрократии в контексте движения от демократии в сторону усиления государственного интервенционизма, когда растут налоги, усиливается влияние групп интересов, интенсивно осуществляется политика перераспределения доходов и, естественным образом, расширяются и укрепляются привилегии бюрократов. Это чревато, по их мнению, ослаблением политического участия граждан, нарастанием антидемократических тенденций развития, тем более что, как напоминает один из вирджинских исследователей П. Бернхольц, «Диктатуры, олигархия и деспотизм как режимы были вполне стабильными в ходе истории. Свобода, правление закона, безопасность прав на собственность и демократия были скорее исключениями и не могут трактоваться как естественное положение дел в истории»[4].

 Выступая в качестве политического актора, бюрократия является носителем не только собственно бюрократических, корпоративных интересов. Через лоббистскую деятельность бюрократии (особенно коррумпированной) заявляют о себе интересы организованных клиентов, групп давления, нелегальных структур и мафиозных семей. Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к личной и групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы.

Схематично это выглядит так:

 

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 18

 

 

Выявление явных и скрытых возможностей участия бюрократии в политическом процессе, лоббирования ею как собственных корпоративных интересов, так и интересов других групп интересов, что ведет к искажению целей, официально заявленных политиками и легитимизированных в ходе всеобщих выборов, предопределяет весьма критическое отношение теоретиков Общественного выбора к деятельности правительств в сфере предоставления общественных благ, к государственному регулированию экономики. В то же время ими признается, что государственный интервенционизм зачастую вызывается такими объективными причинами, как необходимость борьбы с бедностью, социальной несправедливостью, загрязнением окружающей среды, нецивилизованным предпринимательством. Обеспечение эффективности государственного регулирования социально-экономических процессов, по мнению экономистов-неоклассиков, ничего не имеет общего с раздуванием бюрократического аппарата.

Наш критицизм в отношении государственного регулирования, пишет исследователь из Вирджинского университета Д. Ли «основан на убеждении не в том, что правительство – негативная сила, а в том, что у него есть богатый неиспользованный потенциал. В отличие от стандартного мнения о том, что чем больше правительства – тем больше от него можно взять, школа Общественного выбора убеждена: правительство может дать больше, если его самого будет меньше. Вместо желания сократить правительство и заставить его заниматься менее крупными делами, вирджинская школа хочет этого сокращения для того, чтобы правительство смогло добиться большего»[5].

Предотвратить разрастание государственной бюрократии, по мнению теоретиков Общественного выбора, можно двумя способами. Первый – ограничение численности госаппарата с помощью конституционных установлений, предотвращающих разбухание государства, подминающего под себя общественные структуры, что, однако, совершенно недостаточно для блокирования тенденции перерождения демократического государства в интервенционистское. Второй – использование моральных факторов, налагающих определенные обязательства и на политиков, и на управленцев.

Встраивание этических императивов в парадигму Общественного выбора происходит без отказа последнего от своих методологических принципов. Л. Игер, один из сотрудников Вирджинского центра, полагает, что этика должна стать составной частью эгоистического индивидуального интереса: «Общественная система может хорошо функционировать, если она будет в целом восприниматься как служащая интересам каждого из индивидов. Хорошо то общество, в котором человек вырастает с убеждением, что достойные поведение и характер соответствуют его собственным интересам. Эта вера имеет смысл тогда, когда социальные институты стремятся обеспечить соответствие между самоинтересом человека и общим интересом общества»[6].

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 19

В последнее время теоретики Общественного выбора все больше обращаются к проблемам ценностного обоснования индивидуального решения, а также важности существования конституционных установлений, юридических, организационных и других ограничителей для нормального функционирования экономических и политических процессов[7]. Следует подчеркнуть, что критика формального, «идеалистического» видения госслужбы носит в зарубежной политологической литературе характер арьергардных боев. Огромное количество эмпирических политико-социологических исследований, мемуаров и интервью с бывшими высокопоставленными политиками и чиновниками расставило все точки над «i» по вопросу о реальной роли госслужбы в политическом процессе. Сегодня приоритетным сюжетом научной литературы уже не является дискуссия о том, существует ли такой вид власти, как административная – все согласны с тем, что она существует. В большей степени внимание современной политической науки привлекают источники бюрократической власти. В числе таковых – связи между чиновниками и группами интересов. Являясь главным посредником между правительством, с одной стороны, бизнесом, профсоюзами, прочими группами – с другой, бюрократия получает реальные рычаги власти и способна выстраивать мощные альянсы, играть ключевую роль в выработке и осуществлении решений. Не менее важен и такой источник бюрократической власти, как операциональная связь между министрами и их аппаратом. Анализируя различные аспекты этой связи (количественное соотношение чиновников политических и карьерных, срок их пребывания у власти, режим и содержание повседневной работы, исторически закрепившийся статус, авторитет и т. д. ), Э. Хейвуд еще раз аргументирует вывод о наличии в руках управленцев очень большой власти[8]. Весь вопрос в том, как ее эффективно контролировать.

Наряду с классическим способом контроля – внутренним (самодисциплина, строгие профессиональные стандарты, глубоко укоренный этом служения государству и обществу), политическая наука последовательно ставит и решает проблему контроля внешнего, включающего механизм политической отчетности, равно как и формирование модели «отзывчивой» госслужбы, составляющей одно из направлений повсеместно идущей сегодня административной реформы. Схематично эта модель может выглядеть следующим образом:

– демократизация состава госслужбы, создание т. н. «репрезентативной» бюрократии;

– усиление «прозрачности» управления, проведение открытой информационной политики, налаживание службы «паблик рилейшнз»;

-освоение современных технологий политико-административного управления – анкетирования, работы с фокус группами, проведения массовых кампаний, социальной рекламы, политического маркетинга и др.;

– создание государственно-общественных структур управления;

– содействие развитию институтов гражданского общества, неправительственных организаций, общественной экспертизы, независимого консультирования, независимых рабочих групп и т. п. ;

– совершенствование процедуры защиты прав и свобод граждан (внедрение институтов омбудсмена, независимых судей и пр. ).

 Контролю за бюрократией способствует и дальнейшее изучение таких вопросов, как подмена чиновниками государственных интересов корпоративными, лоббирование влиятельными должностными лицами интересов промышленных и финансовых группировок и прочих негативных тенденций. Важно понять, какое место занимают госслужащие в составе федеральной и региональной элит, каковы перспективы налаживания диалога между госслужбой и обществом. В дальнейшем освоении нуждаются и теоретико-методологические основы политологического анализа проблем госслужбы; всестороннего осмысления ждет мировой феномен госслужбы с учетом как внутренних (собственно административных), так и внешних (общеисторического контекста развития общества и государства, политических традиций, социокультурных особенностей) факторов его развития.

Еще раз следует подчеркнуть, что положение о «внепартийности государственной службы» (п. 11 ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» никоим образом не может трактоваться как сужение или, тем более, отрицание возможности и необходимости политологических исследований в данной области. Политическая нейтральность, лояльность госслужбы как законно избранной политической власти – норма для любого цивилизованного сообщества. Эта норма не устраняет, однако, объективного факта существования власти административной, чиновничьей. В силу своих систематических контактов с политиками госслужащие оказывают существенной воздействие на политический процесс во всех политико-административных системах, а, следовательно, повышают или понижают политическую стабильность, повышают или понижают авторитет, легитимность, рейтинг государственной власти в целом.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 20

Контрольные вопросы и задания:

1. Дайте сравнительную трактовку понятий «бюрократия», «чиновничество», «государственная служба», «администрократия».

2. Раскройте сущность веберианской теории рациональной бюрократии.

3. Как трактуют «не политичность» государственной службы современные исследователи?

4. Как соотносятся между собой формально-юридический и реальный облик госслужащего?

5. Каковы ресурсы политического значения, власти чиновничества?

6. Опишите известные вам модели взаимоотношения политики и государственной службы. Какая модель наиболее адекватна российским реалиям?

7. Проанализируйте трактовку политической роли государственной службы представителями школы Общественного выбора.

8. Каковы способы контроля политической власти над властью административной?

9. Каким вам видится взаимодействие политиков и госслужащих в модели «отзывчивой» госслужбы?

Литература:

Федеральный закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» //СЗ РФ. 1995. № 31. С. 2990.

Атаманчук Г. В. Демократия и бюрократия в государственном управлении //Государственное управление. Учебное пособие. М.: «НПО Экономика», 2000. Гл. 12.

Афанасьев М. Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997.

Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы //Государство и право. 1996, № 12.

Вебер М. Политика как призвание и профессия //Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990.

Граждан В. В. Государственная служба как политико-административная власть //Власть. 2001. № 2.

Граждан В. В. Может ли государственная служба быть де политизированной? //Власть. 2000. № 9.

Комаровский В. С. Государственная служба и гражданское общество: модели взаимоотношений и взаимодействия //Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. Научные доклады. Российское государство и государственная служба на современном этапе. Вып. 1. М.: РАГС, 1999.

Комаровский В. Бюрократия и ее роль в политической жизни //Политическое управление. Курс лекций. М., 1999.

Макаренко В. П. Правительство и бюрократия //Социс. 1999. № 2.

Морозова Е. Г. Государственная служба как предмет политической науки //Российская академия государственной службы при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. М.: РАГС, 1998.

Охотский Е. В., Смольков В. Г. Бюрократия и бюрократизм. М.: РАГС, 1996.

Разуваев В. В. Власть в России: бюрократическое измерение //Кентавр. 1995, № 4, 5.

Риггс Ф. Сравнительный подход к анализу власти государственной бюрократии //Масловский М. Политическая социология бюрократии. М., 1997.

Предыдущий | Оглавление | Следующий