Предыдущий | Оглавление | Следующий

Тема 2. Взаимодействие политики и государственной службы: концепции и модели

1. Политика и управление в теории и реальности

2. Модели взаимодействия политиков и чиновничества

3. Взаимоотношения политической и административной элит в концепциях Общественного выбора

1

Феномен госслужбы традиционно привлекает к себе внимание исследователей, ибо публично-административная деятельность – решающий фактор повышения эффективности государственного и муниципального управления. Особый интерес представляет проблема функционирования государственной службы как важного института власти и управления, влиятельного политического актора.

Как согласуется этот тезис с классической веберианской концепцией политической нейтральности государственной службы? Напомним вкратце суть этой концепции. Выдающийся немецкий социолог, философ и историк Макс Вебер (1864-1920 гг. ) разработал в своем классическом труде «Хозяйство и общество» (1922 г. ) концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной[1]. Альтернативой патриархальной системе стала постепенно складывавшаяся современная форма решения текущих дел, названная Вебером «рационально-бюрократической». Ей (в идеале) становились присущи компетентность, бесстрастность, четкое исполнение закона, упорядоченность и унифицированность процедур.

Доминанту бюрократии Вебер зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация – наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе. Основа ее рациональности состоит в обезличенности функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 12

Таким образом, по Веберу, бюрократия – всего лишь инструмент управления, полностью подчиненный политическому руководителю. Следовательно, о власти чиновничества и речи идти не может? Конечно, идеальный тип государственной службы вообще не предусматривает возможности того, что административный аппарат обладает властью, выходящей за пределы его формальных полномочий. В то же время ученый рассматривал такую возможность и полагал, что на практике власть бюрократии в современном обществе очень значительна.

Власть административного аппарата, согласно Веберу, основывается, прежде всего, на знании, которым он обладает. Это знание двоякого рода: оно подразумевает, во-первых, специальные навыки в самом широком смысле этого слова, полученные в ходе профессиональной подготовки. Помимо этого, как отмечал Вебер, чиновник владеет официальной информацией, которая может быть получена только по административным каналам. Эффективный контроль за деятельностью чиновников возможен в таком случае лишь при наличии независимых от бюрократического аппарата источников информации.

Усилению позиций бюрократии в борьбе за власть в значительной степени способствует широкое использование чиновниками понятия «служебная тайна», когда доступ к той или иной информации жестко ограничивается, нередко с единственной целью избежать какого-либо контроля. Путем манипулирования находящимися в их распоряжении данными чиновники всегда могут оказывать существенное влияние на принятие политических решений. С точки зрения Вебера, способность бюрократии влиять на выработку политического курса имеет крайне негативные последствия, что обусловлено, прежде всего, отсутствием у чиновников качеств, необходимых подлинному политическому деятелю. Вебер подчеркивает существенные различия между чиновником и политиком как двумя во многом противоположными типами. Он указывает, что чиновник, получивший приказание, которое считает неправильным, может и обязан высказывать свои возражения. Но если вышестоящие инстанции настаивают на выполнении приказания, долг чиновника состоит в том, чтобы исполнять его так, как если бы оно соответствовало его собственному убеждению. За собственно политический курс чиновник не несет личной ответственности.

Что касается политика, он должен рисковать своей карьерой, отстаивая собственный курс, и быть готовым уйти в отставку в случае его неудачи. Как считает Вебер, только под влиянием необходимости брать на себя личную ответственность могут развиваться качества подлинного лидера. Однако условия, в которых протекает деятельность чиновников, препятствует проявлению таких качеств. Вебер с сожалением отмечает, что после ухода с политической арены Бисмарка Германия управлялась бюрократами, а не политиками по призванию.

Согласно Веберу, бюрократия, которая служит наиболее эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых для этого качеств лидера. Бюрократия неизбежно сталкивается здесь с ограничениями, которые не могут быть преодолены в рамках самой бюрократической системы управления. Вторжение бюрократии в политическую сферу расценивалось немецким ученым как злоупотребление властью. Проблема для Вебера состояла в том, чтобы не допустить дальнейшего расширения власти бюрократии и подчинить деятельность аппарата ответственным политикам.

Положение Вебера о необходимости сохранения государственным служащим политической нейтральности воспринято сегодня и политической и административной науками. О «неполитичности» чиновничества как норме для всех развитых в экономико-правовом отношении государств много пишут сегодня и отечественные авторы: служащий обязан действовать в соответствии с правовыми актами, но не политическими установками; быть свободным от какого бы то ни было партийного влияния; не руководствоваться политическими симпатиями или антипатиями при подборе кадров; не создавать в государственных органах партийных организаций и т. д. [2]

Суть проблемы здесь в том, что, как и во времена Вебера, корпус государственных служащих предстает перед нами в облике двуликого Януса. Один лик – конституционный, формально-юридический: госслужащий неполитичен, ревностен в исполнении и соблюдении законов, профессионален, компетентен, лоялен к законно избранной или назначенной политической власти. Другой лик – реальный. И эта реальность весьма далека от официального имиджа, декларируемой нормативности, причем даже в самых развитых государствах: демонстрировавшийся не так давно по РТВ английский сериал «Да, господин министр» – наглядное тому подтверждение.

Несмотря на освященную законами формальную подчиненность госслужащих политической вла

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 13

сти, они оказывают существенное, а иногда и решающее воздействие на процесс распределения и перераспределения власти. Причастность к формированию и проведению государственной политики позволяет госслужащим (прежде всего высшего звена) не только соучаствовать в принятии политических решений, взаимодействуя с политической властью, но и выступать, как уже было сказано, в качестве самостоятельного политического актора, т. е. проводить собственную политическую линию.

В последние годы из официального употребления у нас практически выведен термин «бюрократия», фактически синонимичный термину «госслужба». Вряд ли с этим можно согласиться. Ведь в той мере, а какой государственная служба на практике выходит за рамки механического исполнения и применения законов, она и становится «-кратией» – бюрократией, администрократией, административной властью. А именно в этом качестве она и интересует общество. Лейтмотивом огромного числа трудов, посвященных проблемам и зарубежной, и российской госслужбы. Является вопрос: кто нами правит? Избранные люди, имеющие мандат народного доверия, или никем не избранные и не имеющие собственной легитимности чиновники?

Апробированным способом выяснения этого весьма актуального и для России вопроса является определение источников бюрократической власти. К таковым современная наука относит стратегическое позиционирование управленцев в процессе государственного управления, их официальный статус, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, информационно-аналитического обеспечения процесса принятия политических решений.

Конкретным примером того, какой реальной властью обладают, например, госслужащие США, является делегирование конгрессом США части своих полномочий в области нормотворчества управленческим структурам – министерствам и ведомствам, имеющим необходимые для этого время, знания и опыт. Обычно американские законодатели принимают, а президент подписывает законы в самом общем виде. Законодательный акт часто оказывается, поэтому, документом расплывчатым, полным двусмысленностей, порожденных политическим компромиссом. Административные структуры приводят такой закон в рабочее состояние: устраняют неточности и противоречия, точно формулируют процедуру его применения. В результате нормотворческой деятельности ведомств закон приобретает иногда иной смысл[3].

Политическое значение чиновничества в значительной степени базируется, как было отмечено Вебером, на его роли главного источника информации и консультанта в процессе выработки политических решений. Нельзя, например, провести четкого различия между тем, что называется «заниматься политикой» и тем, что называется «заниматься политическим консультированием». Решения принимаются на основе имеющейся информации, а это значит, что содержание решения неизбежно структурировано предложенным советом. Более того, являясь главным источником информации для политиков, госслужащие эффективно контролируют информационный поток. Политики знают главным образом то, что им сообщает их аппарат. А информация, как известно, может фильтроваться, задерживаться, подвергаться селекции и т. д. в соответствии с преференциями служащих. Контроль за информацией, экспертиза и специальные знания – главные источники власти госслужбы, которые приобретают особое значение с приходом в политику малоопытных деятелей.

Государственная служба нередко участвует в артикулировании и агрегировании групповых интересов, хотя это никоим образом не входит в ее функции. По роду своей деятельности она вступает в контакт с группами интересов, становящимися ее клиентами. Клиентелизм может благотворно сказываться на состоянии политико-государственной системы при условии, что он помогает достижению общественного консенсуса. Но он же подрывает публичный характер государственного управления в ситуации, когда госструктуры попадают под влияние отдельных групп и контролируются ими. Если групповой интерес совпадает с корпоративным интересом самой бюрократии, мы имеем дело с антидемократическими, олигархическими тенденциями.

Важнейшей функцией госслужбы является обеспечение стабильности и преемственности внутри политической системы, что приобретает исключительное значение в переходные исторические периоды: политики, министры приходят и уходят, а профессиональные управленцы, карьерные чиновники остаются. Но постоянство корпуса госслужащих может вести и к порокам: иногда оно оборачивается снобизмом, кастовостью, консерватизмом, а иногда, особенно в отсутствие эффективной политической и публичной отчетности, – коррупцией.

 В 1980 г. в Лондоне вышла книга политолога Питера Келнера и лейбористского министра в отставке лорда Кроузера-Ханта «Государственные служащие» с подзаголовком «Британский правящий класс»[4]. Неудачи лейбористских правительств эти авторы объясняли, в частности, тем, что чиновничество проводило, по их мнению, не лейбористскую, а собственную политику. Именно при лейбористах в Великобритании начали создаваться различные структуры, подрывавшие экспертно-консультационную монополию высших госслужащих, например, «политячейка» на Даунинг-стрит 10 при премьер-министре Каллагэне.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 14

Самый сильный удар по «британскому правящему классу» нанесла, однако, в 1980-х гг. М. Тэтчер. Убежденная в «великой измене» чиновничества, якобы «зараженного идеями кейнсианства», она инициировала настоящую войну между политической и административной властями. Упразднили департамент госслужбы как отдельную правительственную структуру, сократили число госслужащих с 700 до 590 тыс. человек. Началась идеологическая обработка общественного мнения: госслужащие не патриотичны, они плохо работают; настоящие герои нации – руководители предприятий и менеджеры частного сектора и проч. Сама М. Тэтчер испытывала редкое для соблюдающего традиции консерватора отвращение к сытой и спокойной госслужбе с ее гарантированной занятостью, раздутыми штатами, претензиями на политическое господство.

 Один из твердых тэтчерианцев писал тогда в «Дейли телеграф»: «Если мы не вырвемся сейчас из тисков Гражданской Службы, больше у нас не будет возможности прийти к власти. Многие из нас начинают понимать, что чиновничество – это раса, убежденная в том, что руководит страной и что ей требуется всего лишь укротить нескольких министров»[5].

За годы пребывания Тэтчер у власти с министерской вольницей было в основном покончено. Отныне у аппарата уже не должно было быть какого-то собственного представления о правильной политике. Многое было сделано и для изменения самого стиля деятельности госслужбы; акцент делался преимущественно на управлении и решении конкретных проблем, а не на политических дебатах. Главными стали считать не вопрос о том, следует или нет осуществлять конкретную политику, а о том, как ее осуществлять, причем наиболее эффективно. После ухода Тэтчер ее политика в отношении госслужбы проводилась, но уже менее настойчиво.

Предыдущий | Оглавление | Следующий