§ 7. Законодательная программа: предложения ученых

После принятия новой Конституции Российской Федерации проводится работа по приведению в соответствие с нею законодательных и иных актов. Это событие совпало с периодом начала деятельности Федерального Собрания, определением планов подготовки и принятия законов Российской Федерации.

Правотворческая практика подтверждает полезность планов законодательных работ. Такие планы позволяют придать законодательной работе более четкий, системный характер, выделить в ней главные направления, обеспечить необходимые условия для научного прогнозирования эффективности новых законодательных решений.

Необходимость государственной программы законодательной деятельности была подчеркнута и на проходившем летом 1994 года в Москве Совещании по проблемам координации законодательной деятельности[1].

Стремление придать своей работе системный, планомерный характер отчетливо проявили обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Федерации постановлением от 2

февраля 1994 г. одобрил План законодательных инициатив палаты до 15 июля 1994 года. План предусматривал подготовку свыше 10 законопроектов, в том числе: о федеральных органах государственной власти; о статусе субъекта Российской Федерации; о науке;

о международных договорах Российской Федерации; о региональных целевых программах; Избирательный кодекс и др.

В марте и октябре 1994 г. Государственная Дума приняла Примерные программы законодательной работы. Программы, в частности, предусматривают подготовку законопроектов первоочередной государственной важности, таких, как: об Уполномоченном по правам человека; об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации; об общих принципах организации местного самоуправления; о внешнеполитической деятельности; о науке и научно-технической политике; о Правительстве Российской Федерации; о поддержке малого предпринимательства; о Федеральной государственной службе и др.

Этим же постановлением предусматривается разработка концепции развития российского законодательства и общей программы законодательной работы Государственной Думы на 1994 – 1995 годы и на дальнейшую перспективу.

Переход к планированию законодательной деятельности требует скоординированных усилий депутатов, комитетов палат Федерального Собрания, ученых. Научная обоснованность включаемых в план законопроектов в значительной степени предопределяет реальность выполнения планов, их эффективность.

Ученые-юристы внесли свой вклад в организацию работы Федерального Собрания, в составление планов подготовки и принятия законов Российской Федерации. Институтом законодательства и сравнительного правоведения в январе 1994 года были разработаны и направлены в парламент и Правительство предложения к проекту Программы законодательной работы Государственной Думы.

При выборе темы законодательного акта рекомендуется учитывать:

а) положения новой Конституции Российской Федерации, означающие признание действующими актов текущего законодательства в случае непротиворечивости этим положениям;

б) содержание программ, посвященных развитию экономики, иных сфер, проводимым реформам. Законы должны формировать правовое обеспечение преобразований в разных сферах жизни общества;

в) полномочия и правотворческую компетенцию других государственных органов, избегая случаев подготовки законопроектов там, где требуется принятие подзаконных актов.

В прошедшие годы в законодательном процессе было много ошибок, поспешности, хаотичности. Поэтому рекомендовано в ходе составления Программы законодательной работы Государственной Думы учитывать необходимость:

а) комплексного правового воздействия на государственную, экономическую, социальную и иные сферы общественной жизни;

б) использования научных концепций развития российского законодательства и его отраслей, предусматривающих внутреннюю связь и согласованность актов, последовательность их принятия, возможность систематизации и кодификации[2];

в) выделения приоритетных законов, требующих первоочередного принятия с учетом вышеназванных критериев, а также их реальной готовности (прошедших ранее чтение в парламенте).

В Программе законодательной работы Государственной Думы целесообразно предусматривать разные виды правовых актов: федеральные конституционные законы, федеральные законы, кодексы, Основы законодательства (как разновидность федеральных законов в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов), модельные законодательные акты, рекомендуемые для субъектов Федерации.

Институтом подготовлены концепции развития базовых отраслей российского законодательства, а также обоснована необходимость разработки и принятия конкретных законопроектов по сферам общественной жизни. В их числе (помимо законопроектов, необходимость принятия которых в России можно считать общепризнанной): Закон о нормативных правовых актах Российской Федерации; Основы законодательства Российской Федерации о правовом положении национальных меньшинств; концепция законодательного обеспечения российского федерализма; проекты налогового, торгового кодексов; законы в сфере кредита, денежного обращения, защиты собственности; законы о социальной защите разных слоев населения, об отраслях культуры, медицины, образования и др. Предложен ряд законопроектов в аграрной и экологической сферах; в сфере судебной реформы и борьбы с правонарушениями, в сфере внешней политики и международных отношений.

Планирование законодательной работы будет положительно влиять и на развитие законодательства в регионах. Совершенно очевидно, что субъектам Российской Федерации при формировании систем собственных правовых актов нужна четкая, обоснованная программа, которая давала бы конкретные, ясные ориентиры законодательной деятельности. Каковы главные, исходные подходы к выработке такой программы, ее особенности?

1. По своей структуре программа, рассчитанная на 1 – 2 года, могла бы состоять из двух частей: первая – собственная законотворческая работа в регионе; вторая – предложения, с которыми регион как субъект права законодательной инициативы «выходит» на федеральный уровень.

2. При составлении программы важно правильно отражать тенденции развития основных регулируемых сфер жизни региона, стараться избегать «механического копирования» заголовков федеральных законов на аналогичную тему.

3. Главные требования к планируемому акту: соответствовать компетенции органа государственной власти субъекта Федерации; отвечать потребностям данного региона.

С учетом этих критериев, а также основываясь на общих подходах к планированию законопроектных работ, Институт законодательства и сравнительного правоведения в июне 1994 года подготовил и представил Законодательному Собранию Тверской области предложения к Программе законодательной деятельности Собрания области. Рекомендовано подготовить и принять конкретные законопроекты (с выделением первоочередных актов) по крупным сферам общественной жизни. Назовем некоторые из них.

В сфере государственно-правового строительства – Устав Тверской области; законы о нормативно-правовых актах Тверской области; об организации государственного управления в области;

о территориальном устройстве области; о государственной и муниципальной службе; о банке данных правовых актов области.

В сфере экономики – законы о бюджетной системе в Тверской области; о разграничении государственной областной и муниципальной собственности; о муниципальных предприятиях; о налогах, сборах, пошлинах и порядке их взимания в области; о порядке ценообразования на территории Тверской области.

В сфере развития демократических институтов – законы о местном самоуправлении в Тверской области; о референдуме в Тверской области; о местных референдумах; о сходах граждан; об общественных объединениях; о статусе депутатов местного самоуправления в Тверской области.

В сфере трудовых отношений и социального развития – законы об охране памятников истории и культуры в Тверской области; о трудовых ресурсах в области; о библиотечном деле; об архивном деле; о музеях и музейном деле; о курортах; о туризме в Тверской области; законы о дошкольном образовании; о начальном Профессиональном образовании; о физическом воспитании и спорте; о лекарственных средствах; о приватизации жилья; о статусе исторического города в Тверской области.

В аграрной и экологической сферах – законы о порядке использования земельного фонда в Тверской области; об охране местных

водоемов; о рыболовстве; об охоте и охотничьем хозяйстве; о ветеринарном деле в Тверской области; о сохранении и рациональном использовании лесных ресурсов; об аренде земель на территории Тверской области.

В сфере правопорядка–законы о нотариате; об адвокатуре, об административных правонарушениях в Тверской области.

В порядке реализации Тверской областью права законодательной инициативы Институт рекомендовал выступить с предложениями об издании следующих федеральных законов: а) о разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами; б) об энергоресурсах; в) о высшем образовании; г) об организации межрегионального управления и экономического сотрудничества.

§ 8. Первые шаги по реализации закона

Для эффективного действия закона особенно важным является начальный этап его реализации. Он во многом предопределяет, станет ли закон реально действующим, насколько полно и глубоко будут урегулированы им общественные отношения, разрешены существующие противоречия.

Проблемы, возникающие на первом этапе действия закона, могут быть успешно решены, если при принятии закона будет достаточно подробно определен порядок введения его в действие.

Существенно это и для нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации. Приступая к реализации закона, на основании и во исполнение этого закона Правительство издает собственные нормативные акты (ч. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации). Порядок издания этих актов, их очередность определяются высшими представительными органами власти.

Для определения порядка введения закона в действие может быть применено три способа.

Первый (и наиболее распространенный) – принятие парламентом одновременно с законом специального правового акта – постановления о введении в действие закона.

Второй (на наш взгляд, наиболее предпочтительный) – включение в закон специальной главы или раздела «Переходные и заключительные положения», в которой разрешаются вопросы введения закона в действие.

Третий – когда вопросы, связанные с порядком введения, разрешаются в тексте самого закона в виде нормативных предписаний.

С целью изучения порядка введения закона в действие были проанализированы законы, принятые Верховным Советом Российской Федерации в 1991 – 1993 годах.

Установлено, что чаще всего одновременно с законом принималось специальное постановление о его введении. И тем не менее примерно каждый третий закон вступал в действие без такого постановления. Это законы, изменяющие и дополняющие Основы, кодексы; законы, регламентирующие какой-либо узкий вопрос (о ритуальном пособии, об улучшении пенсионного обеспечения пострадавших в Свердловске и т.д.), для которых важен только срок вступления в силу.

Постановления о введении в действие отсутствовали и в тех случаях, когда порядок вступления в силу определялся в тексте самого закона в специальной главе или разделе (Закон РСФСР «О гражданстве в РСФСР» от 28 ноября 1991 г.. Закон Российской Федерации «Об изменении и дополнении Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 9 декабря 1992 г.).

Обобщение постановлений о введении в действие законов Российской Федерации показывает, что в них, как правило, разрешаются следующие вопросы.

1. Срок введения закона в действие в целом и его отдельных положений.

2. Сфера правоотношений, на которые распространяется закон.

3. Порядок действия ранее принятого законодательства (как СССР, так и Российской Федерации).

4. Поручения (Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, представительным и исполнительным органам субъектов Федерации, комитетам и постоянным комиссиям палат Верховного Совета Российской Федерации) разработать и принять акты в развитие принятого закона.

5. Поручения подготовить перечни актов, признанных утратившими силу.

6. Контроль за выполнением поручений, дающихся в постановлении, и за ходом реализации закона.

Такое комплексное решение вопросов можег снять большую часть проблем, с которыми сталкиваются государственные органы, физические и юридические лица на начальных этапах реализации этого закона. Вместе с тем имеются значительные резервы для дальнейшего совершенствования норм, регламентирующих порядок вступления закона в действие.

Существенный недостаток вышеназванных постановлений заключался в том, что они не всегда содержали указания на первичные мероприятия, выполнение которых является необходимым для введения закона в действие. Это затрудняло реализацию закона, замедляло издание постановлений и распоряжений

Правительства во исполнение принятого закона. Во-первых, не везде содержались поручения о подготовке перечней актов, утративших силу (см. постановления о введении в действие Законов «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц», «О статусе народного депутата РСФСР», «О выборах Президента РСФСР», «О порядке отзыва народного депутата РСФСР»).

Во-вторых, не всегда разрешался вопрос о действии ранее принятого законодательства, в том числе законов бывшего СССР. Неупорядоченность законодательной базы вызывает противоречия и в нормативных актах, принимаемых во исполнение закона Правительством, министерствами, госкомитетами и ведомствами Российской Федерации.

Так, в постановлении о порядке введения в действие Закона РСФСР «О налогах на имущество физических лиц» определялся порядок действия законодательных актов Союза ССР о местных налогах, в постановлении о порядке введения в действие Закона российской Федерации «О налоге на прибыль предприятий и организаций» – законодательных актов Российской Федерации И СССР. В других же случаях вопрос о действии ранее принятого законодательства не разрешался, например, в постановлениях о введении в действие Законов «О средствах массовой информации», «О федеральных органах правительственной связи и информации».

Процесс реализации законов во многом осложнялся и несвоевременным исполнением поручений о приведении действующих законов, иньк нормативных актов в соответствие с принятым законом. Например, до сих пор не выполнены поручения, данные Правительству Российской Федерации, об изменении и признании утратившими силу решений Правительства в связи с вступлением в силу Законов «О статусе военнослужащих» от 22 января 1993 г., «О федеральных органах правительственной связи и информации» от 19 февраля 1993 г., «Об обороне» от 24 сентября 1992 г.. Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. Только через полгода (23 июля 1993 г.) было принято постановление Правительства «О признании утратившими силу и внесении изменений в некоторые решения Правительства Российской Федерации в связи с принятием Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики». На 9 месяцев позже было принято постановление Правительства о признании утратившими силу актов к Закону «О поставках продукции и товаров для государственных нужд».

Всего же за 6 месяцев 1993 года Правительством было принято только 3 постановления о признании утратившими силу актов, внесении изменений и дополнений в решения Правительства в

связи с принятием закона, хотя такие поручения содержались в подавляющем большинстве постановлений о введении.

Подготовка и принятие постановлений Правительства, как существенный этап введения в действие закона, обладают рядом недостатков. Было изучено 740 постановлений Правительства, принятых за 9 месяцев 1993 г. Постановления классифицировались по сферам применения (общеэкономические, по отраслям экономики, трудовые, социальные и т.д.), по основаниям принятия (во исполнение законов и иных нормативных актов, по инициативе центральных органов, по предложениям субъектов Федерации, по иным основаниям), по их юридической природе (характеру нормативных предписаний). Анализ показал, что в постановлениях, во-первых, недостаточно равномерно отражаются вопросы развития разных отраслей экономики, социальной и иных сфер; во-вторых, неполно представлен спектр вопросов управления (кроме структурно-организационных); в-третьих, нет систематичности в учете предложений и проектов исполнительных органов субъектов Федерации.

Определенные недостатки, которые необходимо избежать в работе Государственной Думы, были и в деятельности комитетов и постоянных комиссий палат Верховного Совета по введению в действие закона. Имели место случаи, когда часть пунктов постановления оказывалась нереализованной, а выполнялись другие мероприятия, постановлением не предусмотренные.

Так, Законом «Об образовании» предусмотрено 5 порученческих мероприятий, выполнение которых необходимо для введения Закона в действие в целом. Из 5 поручений – 4 даны Правительству, 1 – комитетам Верховного Совета. Частично выполнено Правительством одно поручение: Федеральная программа развития образования была подготовлена, хотя и не внесена в Верховный Совет. Не выполнено 3 поручения: о создании государственной аттестационной службы; о приведении до 1 сентября 1992 г. решений Правительства в соответствие с Законом; об обеспечении до 3 декабря 1992 г. пересмотра и отмены органами управления их нормативных актов, противоречащих указанному Закону (ведомствами отменены только отдельные нормативные акты).

В то же время, с момента введения в действие Закона, Правительством дополнительно были приняты 3 постановления:

о реорганизации федеральных органов управления образованием, Положения о Госкомитете по высшему образованию и о Министерстве образования; был подготовлен и принят в порядке реализации Закона ряд ведомственных нормативных актов.

С учетом опыта целесообразно на комитеты Государственной Думы возложить обязанности по «отслеживанию» не только предусмотренных постановлением о введении, но и реально осущест-

вляемых во исполнение закона мероприятий, их анализу и своевременной коррекции.

Контроль за первоочередными мероприятиями по реализации законов исполнительной властью, намечаемыми в постановлениях о введении актов в действие, со стороны комитетов и постоянных комиссий палат Верховного Совета был не всегда эффективным. Парламентский контроль (эффективный, проверенный опытом парламентских демократий) есть способ организовать в настоящее время реальное деловое сотрудничество комитетов Государственной Думы с Правительством в ходе реализации закона.

Неэффективность контроля со стороны комитетов и постоянных комиссий Верховного Совета была обусловлена противостоянием исполнительной и законодательной властей, особенно в части реализации исполнительной властью своих полномочий. Так, для эффективного действия Закона Российской Федерации «Об образовании»существенное значение имеет введение налоговых льгот для образовательных учреждений и новой системы оплаты труда, принятие Федеральной программы развития образования. Если Федеральная программа с нарушением сроков все-таки была подготовлена и внесена в Правительство, то введение налоговых льгот и новой системы оплаты труда работников образовательных учреждений блокировалось из-за позиции Правительства, и прежде всего – Министерства финансов. В связи с этим в порядке реализации контрольных функций представительной власти за деятельностью исполнительной власти намечались парламентские слушания вопроса о соблюдении Закона Российской Федерации «Об образовании». Чтобы Закон «Об образовании» начал своевременно действовать, высший представительный орган власти должен был, реализуя контрольные функции, добиться на основании предоставленных ему полномочий выполнения Правительством (в соответствии со ст. 5 Закона «О Совете Министров – Правительстве Российской Федерации») обязанностей по организации исполнения законов Российской Федерации.

Кроме того, в значительной части постановлений вообще отсутствовали поручения соответствующим комитетам и постоянным комиссиям палат Верховного Совета осуществлять контроль за ходом реализации закона и выполнением мероприятий, регламентированных постановлением (см. постановления о порядке введения в действие Законов «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г., «О занятости населения в РСФСР» от 19 апреля 1991 г.. Основ лесного законодательства Российской Федерации от б марта 1993 г., «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г.).

В постановлениях отсутствуют также четко дифференцированные записи поручений привести подзаконные акты в соответствие с вновь принятыми законами. В одних постановлениях такие

поручения даются Президенту (см. постановление о введении в действие Закона «Об основах федеральной жилищной политики»), в других – только Правительству (постановления о порядке введения в действие Закона «О зерне». Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте – в последнем случае Президенту рекомендуется привести в соответствие собственные указы и распоряжения). В то же время имеются постановления, в которых поручения подготовить нормативно-правовые акты даются непосредственно министерствам, государственным комитетам и ведомствам (записи такого рода есть в постановлениях о введении в действие Законов «Об обороне», «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Между тем, согласно ст. 192 ранее действовавшей Конституции Российской Федерации, работу центральных исполнительных органов государственной власти Российской Федерации объединяло и направляло Правительство. Действовавшая на тот момент Конституция (так же как и вновь принятая) не предоставляет возможности представительному органу власти давать прямые поручения министерствам и государственным комитетам минуя Правительство.

В постановлениях о введении не всегда точно называются государственные органы, которые должны внести коррективы в свои нормативные акты в связи с принятием закона (см. постановления о введении в действие Закона «О ввозе и вывозе культурных ценностей», Закона «О статусе военнослужащего»).

Иногда в постановление б введении закона в действие включаются нормативно-правовые предписания постоянного действия, которые по своему содержанию должны быть включены в текст самого закона. Так, в постановлении Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» имеется п. 5, согласно которому устанавливаются полномочия малого совета местных Советов народных депутатов. Между тем данная норма подлежала бы помещению в главу 2 Закона, определяющую структуру и организационные основы деятельности местных органов власти.

В ситуации, когда закон Российской Федерации не подписывался Президентом сразу, а возвращался в парламент с замечаниями Президента, проходило значительное время. Однако в постановлении о введении в действие сроки поручений, установленные на конкретную дату, иногда оставались прежними. В результате после вступления закона в действие оставалось мало времени на исполнение поручений. Например, постановление о введении в действие Закона «О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации» предус-

матривало, что до 1 апреля 1993 г. должен был быть подготовлен и внесен на рассмотрение Президиума Верховного Совета Российской Федерации проект положения о Департаменте охраны Верховного Совета, а Закон приняли 28 апреля 1993 г.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Целесообразно определить в Регламенте Государственной Думы случаи, когда включение в текст закона главы или раздела с заключительными и переходными положениями, регламентирующими порядок введения закона в действие, является обязательным. Это, видимо, оправданно в большей степени для федеральных конституционных законов, кодексов, в некоторых других случаях (касающихся разграничения собственности, изменения системы органов управления и т.д.).

2. Оправданно, чтобы комитеты Государственной Думы (по законодательству и судебно-правовой реформе и др.) проводили парламентские слушания по вопросам деятельности Государственной Думы по введению в действие законов Российской Федерации.

3. Контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства по реализации законов полезен. Для этого можно ввести в готовящийся закон о комитетах Государственной Думы статьи процедурного характера, более подробно регламентирующие формы и методы контроля.

4. Необходимо последовательно применять санкции за Невыполнение должностными лицами, органами власти и управления мероприятий по введению закона в действие, нарушение установленных сроков принятия нормативных актов, необходимых для реализации закона.

5. С учетом увеличения числа законопроектов, разрабатываемых и предлагаемых Правительством, на стадии подготовки закона необходимо тщательнее прорабатывать вопросы введения закона в действие, точно определяя круг первоочередных нормативных актов и мероприятий, которые предстоит осуществить Правительству для того, чтобы закон начал действовать.

Предыдущий | Оглавление | Следующий

[1] См.: Российские вести. 1994 5 авг.

[2] См.: Концепции развития российского законодательства. М., 1994.