Предыдущий | Оглавление | Следующий

§ 7. Законодательная программа: предложения ученых

§ 8. Первые шаги по реализации закона

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

 

§ 7. Законодательная программа: предложения ученых

После принятия новой Конституции Российской Федерации проводится работа по приведению в соответствие с нею законода­тельных и иных актов. Это событие совпало с периодом начала деятельности Федерального Собрания, определением планов под­готовки и принятия законов Российской Федерации.

Правотворческая практика подтверждает полезность планов законодательных работ. Такие планы позволяют придать законо­дательной работе более четкий, системный характер, выделить в ней главные направления, обеспечить необходимые условия для научного прогнозирования эффективности новых законодатель­ных решений.

Необходимость государственной программы законодательной деятельности была подчеркнута и на проходившем летом 1994 года в Москве Совещании по проблемам координации законодатель­ной деятельности[1].

Стремление придать своей работе системный, планомерный характер отчетливо проявили обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Федерации постановлением от 2

70

февраля 1994 г. одобрил План законодательных инициатив палаты до 15 июля 1994 года. План предусматривал подготовку свыше 10 законопроектов, в том числе: о федеральных органах государст­венной власти; о статусе субъекта Российской Федерации; о науке;

о международных договорах Российской Федерации; о региональ­ных целевых программах; Избирательный кодекс и др.

В марте и октябре 1994 г. Государственная Дума приняла Примерные программы законодательной работы. Программы, в частности, предусматривают подготовку законопроектов первоо­чередной государственной важности, таких, как: об Уполномочен­ном по правам человека; об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации; об общих принципах организации местного самоуп­равления; о внешнеполитической деятельности; о науке и научно-технической политике; о Правительстве Российской Федерации; о поддержке малого предпринимательства; о Федеральной госу­дарственной службе и др.

Этим же постановлением предусматривается разработка кон­цепции развития российского законодательства и общей програм­мы законодательной работы Государственной Думы на 1994 – 1995 годы и на дальнейшую перспективу.

Переход к планированию законодательной деятельности требу­ет скоординированных усилий депутатов, комитетов палат Федераль­ного Собрания, ученых. Научная обоснованность включаемых в план законопроектов в значительной степени предопределяет реальность выполнения планов, их эффективность.

Ученые-юристы внесли свой вклад в организацию работы Федерального Собрания, в составление планов подготовки и при­нятия законов Российской Федерации. Институтом законодатель­ства и сравнительного правоведения в январе 1994 года были разработаны и направлены в парламент и Правительство предло­жения к проекту Программы законодательной работы Государст­венной Думы.

При выборе темы законодательного акта рекомендуется учи­тывать:

а) положения новой Конституции Российской Федерации, означающие признание действующими актов текущего законода­тельства в случае непротиворечивости этим положениям;

б) содержание программ, посвященных развитию экономики, иных сфер, проводимым реформам. Законы должны формировать правовое обеспечение преобразований в разных сферах жизни общества;

в) полномочия и правотворческую компетенцию других госу­дарственных органов, избегая случаев подготовки законопроектов там, где требуется принятие подзаконных актов.

71

В прошедшие годы в законодательном процессе было много ошибок, поспешности, хаотичности. Поэтому рекомендовано в ходе составления Программы законодательной работы Государст­венной Думы учитывать необходимость:

а) комплексного правового воздействия на государственную, экономическую, социальную и иные сферы общественной жизни;

б) использования научных концепций развития российского законодательства и его отраслей, предусматривающих внутрен­нюю связь и согласованность актов, последовательность их при­нятия, возможность систематизации и кодификации[2];

в) выделения приоритетных законов, требующих первооче­редного принятия с учетом вышеназванных критериев, а также их реальной готовности (прошедших ранее чтение в парламенте).

В Программе законодательной работы Государственной Думы целесообразно предусматривать разные виды правовых актов: фе­деральные конституционные законы, федеральные законы, кодек­сы, Основы законодательства (как разновидность федеральных законов в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов), модельные законодательные акты, рекомендуемые для субъектов Федерации.

Институтом подготовлены концепции развития базовых от­раслей российского законодательства, а также обоснована необхо­димость разработки и принятия конкретных законопроектов по сферам общественной жизни. В их числе (помимо законопроек­тов, необходимость принятия которых в России можно считать общепризнанной): Закон о нормативных правовых актах Россий­ской Федерации; Основы законодательства Российской Федерации о правовом положении национальных меньшинств; концепция за­конодательного обеспечения российского федерализма; проекты налогового, торгового кодексов; законы в сфере кредита, денеж­ного обращения, защиты собственности; законы о социальной защите разных слоев населения, об отраслях культуры, медици­ны, образования и др. Предложен ряд законопроектов в аграр­ной и экологической сферах; в сфере судебной реформы и борьбы с правонарушениями, в сфере внешней политики и международ­ных отношений.

Планирование законодательной работы будет положительно влиять и на развитие законодательства в регионах. Совершенно очевидно, что субъектам Российской Федерации при формирова­нии систем собственных правовых актов нужна четкая, обосно­ванная программа, которая давала бы конкретные, ясные ориентиры законодательной деятельности. Каковы главные, ис­ходные подходы к выработке такой программы, ее особенности?

72

1. По своей структуре программа, рассчитанная на 1 – 2 года, могла бы состоять из двух частей: первая – собственная законотворческая работа в регионе; вторая – предложения, с которыми регион как субъект права законодательной инициативы «выходит» на федеральный уровень.

2. При составлении программы важно правильно отражать тенденции развития основных регулируемых сфер жизни региона, стараться избегать «механического копирования» заголовков фе­деральных законов на аналогичную тему.

3. Главные требования к планируемому акту: соответствовать компетенции органа государственной власти субъекта Федерации; отвечать потребностям данного региона.

С учетом этих критериев, а также основываясь на общих подходах к планированию законопроектных работ, Институт за­конодательства и сравнительного правоведения в июне 1994 года подготовил и представил Законодательному Собранию Тверской области предложения к Программе законодательной деятельности Собрания области. Рекомендовано подготовить и принять кон­кретные законопроекты (с выделением первоочередных актов) по крупным сферам общественной жизни. Назовем некоторые из них.

В сфере государственно-правового строительства – Устав Тверской области; законы о нормативно-правовых актах Тверской области; об организации государственного управления в области;

о территориальном устройстве области; о государственной и му­ниципальной службе; о банке данных правовых актов области.

В сфере экономики – законы о бюджетной системе в Тверской области; о разграничении государственной областной и муници­пальной собственности; о муниципальных предприятиях; о нало­гах, сборах, пошлинах и порядке их взимания в области; о порядке ценообразования на территории Тверской области.

В сфере развития демократических институтов – законы о местном самоуправлении в Тверской области; о референдуме в Тверской области; о местных референдумах; о сходах граждан; об общественных объединениях; о статусе депутатов местного само­управления в Тверской области.

В сфере трудовых отношений и социального развития – законы об охране памятников истории и культуры в Тверской области; о трудовых ресурсах в области; о библиотечном деле; об архивном деле; о музеях и музейном деле; о курортах; о туризме в Тверской области; законы о дошкольном образовании; о начальном Профес­сиональном образовании; о физическом воспитании и спорте; о лекарственных средствах; о приватизации жилья; о статусе исто­рического города в Тверской области.

В аграрной и экологической сферах – законы о порядке исполь­зования земельного фонда в Тверской области; об охране местных

73

водоемов; о рыболовстве; об охоте и охотничьем хозяйстве; о ветеринарном деле в Тверской области; о сохранении и рациональ­ном использовании лесных ресурсов; об аренде земель на терри­тории Тверской области.

В сфере правопорядка–законы о нотариате; об адвокатуре, об административных правонарушениях в Тверской области.

В порядке реализации Тверской областью права законода­тельной инициативы Институт рекомендовал выступить с предло­жениями об издании следующих федеральных законов: а) о разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами; б) об энергоресурсах; в) о высшем образовании; г) об организации межрегионального управления и экономического сотрудничества.

§ 8. Первые шаги по реализации закона

Для эффективного действия закона особенно важным явля­ется начальный этап его реализации. Он во многом предопреде­ляет, станет ли закон реально действующим, насколько полно и глубоко будут урегулированы им общественные отношения, раз­решены существующие противоречия.

Проблемы, возникающие на первом этапе действия закона, могут быть успешно решены, если при принятии закона будет достаточно подробно определен порядок введения его в действие.

Существенно это и для нормотворческой деятельности Пра­вительства Российской Федерации. Приступая к реализации зако­на, на основании и во исполнение этого закона Правительство издает собственные нормативные акты (ч. 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации). Порядок издания этих актов, их очеред­ность определяются высшими представительными органами влас­ти.

Для определения порядка введения закона в действие может быть применено три способа.

Первый (и наиболее распространенный) – принятие парла­ментом одновременно с законом специального правового акта – постановления о введении в действие закона.

Второй (на наш взгляд, наиболее предпочтительный) – вклю­чение в закон специальной главы или раздела «Переходные и заключительные положения», в которой разрешаются вопросы введения закона в действие.

Третий – когда вопросы, связанные с порядком введения, разрешаются в тексте самого закона в виде нормативных предпи­саний.

74

С целью изучения порядка введения закона в действие были проанализированы законы, принятые Верховным Советом Рос­сийской Федерации в 1991 – 1993 годах.

Установлено, что чаще всего одновременно с законом при­нималось специальное постановление о его введении. И тем не менее примерно каждый третий закон вступал в действие без такого постановления. Это законы, изменяющие и дополняющие Основы, кодексы; законы, регламентирующие какой-либо узкий вопрос (о ритуальном пособии, об улучшении пенсионного обес­печения пострадавших в Свердловске и т.д.), для которых важен только срок вступления в силу.

Постановления о введении в действие отсутствовали и в тех случаях, когда порядок вступления в силу определялся в тексте самого закона в специальной главе или разделе (Закон РСФСР «О гражданстве в РСФСР» от 28 ноября 1991 г.. Закон Российской Федерации «Об изменении и дополнении Конституции (Основ­ного Закона) РСФСР» от 9 декабря 1992 г.).

Обобщение постановлений о введении в действие законов Российской Федерации показывает, что в них, как правило, раз­решаются следующие вопросы.

1. Срок введения закона в действие в целом и его отдельных положений.

2. Сфера правоотношений, на которые распространяется закон.

3. Порядок действия ранее принятого законодательства (как СССР, так и Российской Федерации).

4. Поручения (Президенту Российской Федерации, Прави­тельству Российской Федерации, представительным и исполни­тельным органам субъектов Федерации, комитетам и постоянным комиссиям палат Верховного Совета Российской Федерации) раз­работать и принять акты в развитие принятого закона.

5. Поручения подготовить перечни актов, признанных утра­тившими силу.

6. Контроль за выполнением поручений, дающихся в поста­новлении, и за ходом реализации закона.

Такое комплексное решение вопросов можег снять большую часть проблем, с которыми сталкиваются государственные органы, физические и юридические лица на начальных этапах реализации этого закона. Вместе с тем имеются значительные резервы для дальнейшего совершенствования норм, регламентирующих поря­док вступления закона в действие.

Существенный недостаток вышеназванных постановлений заключался в том, что они не всегда содержали указания на первичные мероприятия, выполнение которых является необхо­димым для введения закона в действие. Это затрудняло реализа­цию закона, замедляло издание постановлений и распоряжений

75

Правительства во исполнение принятого закона. Во-первых, не везде содержались поручения о подготовке перечней актов, утра­тивших силу (см. постановления о введении в действие Законов «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц», «О статусе народного депутата РСФСР», «О выборах Президента РСФСР», «О порядке отзыва народного депутата РСФСР»).

Во-вторых, не всегда разрешался вопрос о действии ранее принятого законодательства, в том числе законов бывшего СССР. Неупорядоченность законодательной базы вызывает противоре­чия и в нормативных актах, принимаемых во исполнение закона Правительством, министерствами, госкомитетами и ведомствами Российской Федерации.

Так, в постановлении о порядке введения в действие Закона РСФСР «О налогах на имущество физических лиц» определялся порядок действия законодательных актов Союза ССР о местных налогах, в постановлении о порядке введения в действие Закона российской Федерации «О налоге на прибыль предприятий и организаций» – законодательных актов Российской Федерации И СССР. В других же случаях вопрос о действии ранее принятого законодательства не разрешался, например, в постановлениях о введении в действие Законов «О средствах массовой информа­ции», «О федеральных органах правительственной связи и инфор­мации».

Процесс реализации законов во многом осложнялся и несвое­временным исполнением поручений о приведении действующих законов, иньк нормативных актов в соответствие с принятым законом. Например, до сих пор не выполнены поручения, данные Правительству Российской Федерации, об изменении и призна­нии утратившими силу решений Правительства в связи с вступле­нием в силу Законов «О статусе военнослужащих» от 22 января 1993 г., «О федеральных органах правительственной связи и ин­формации» от 19 февраля 1993 г., «Об обороне» от 24 сентября 1992 г.. Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. Только через полгода (23 июля 1993 г.) было принято постановление Правительства «О признании утратившими силу и внесении изменений в некоторые решения Правительства Российской Федерации в связи с принятием Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики». На 9 месяцев позже было принято постановление Правительства о признании утратившими силу актов к Закону «О поставках про­дукции и товаров для государственных нужд».

Всего же за 6 месяцев 1993 года Правительством было принято только 3 постановления о признании утратившими силу актов, внесении изменений и дополнений в решения Правительства в

76

связи с принятием закона, хотя такие поручения содержались в подавляющем большинстве постановлений о введении.

Подготовка и принятие постановлений Правительства, как существенный этап введения в действие закона, обладают рядом недостатков. Было изучено 740 постановлений Правительства, принятых за 9 месяцев 1993 г. Постановления классифицирова­лись по сферам применения (общеэкономические, по отраслям экономики, трудовые, социальные и т.д.), по основаниям приня­тия (во исполнение законов и иных нормативных актов, по инициативе центральных органов, по предложениям субъектов Федерации, по иным основаниям), по их юридической природе (характеру нормативных предписаний). Анализ показал, что в постановлениях, во-первых, недостаточно равномерно отражают­ся вопросы развития разных отраслей экономики, социальной и иных сфер; во-вторых, неполно представлен спектр вопросов управления (кроме структурно-организационных); в-третьих, нет систематичности в учете предложений и проектов исполнительных органов субъектов Федерации.

Определенные недостатки, которые необходимо избежать в работе Государственной Думы, были и в деятельности комитетов и постоянных комиссий палат Верховного Совета по введению в действие закона. Имели место случаи, когда часть пунктов поста­новления оказывалась нереализованной, а выполнялись другие мероприятия, постановлением не предусмотренные.

Так, Законом «Об образовании» предусмотрено 5 порученческих мероприятий, выполнение которых необходимо для введе­ния Закона в действие в целом. Из 5 поручений – 4 даны Правительству, 1 – комитетам Верховного Совета. Частично вы­полнено Правительством одно поручение: Федеральная программа развития образования была подготовлена, хотя и не внесена в Верховный Совет. Не выполнено 3 поручения: о создании госу­дарственной аттестационной службы; о приведении до 1 сентября 1992 г. решений Правительства в соответствие с Законом; об обеспечении до 3 декабря 1992 г. пересмотра и отмены органами управления их нормативных актов, противоречащих указанному Закону (ведомствами отменены только отдельные нормативные акты).

В то же время, с момента введения в действие Закона, Правительством дополнительно были приняты 3 постановления:

о реорганизации федеральных органов управления образованием, Положения о Госкомитете по высшему образованию и о Минис­терстве образования; был подготовлен и принят в порядке реали­зации Закона ряд ведомственных нормативных актов.

С учетом опыта целесообразно на комитеты Государственной Думы возложить обязанности по «отслеживанию» не только пре­дусмотренных постановлением о введении, но и реально осущест-

77

вляемых во исполнение закона мероприятий, их анализу и свое­временной коррекции.

Контроль за первоочередными мероприятиями по реализации законов исполнительной властью, намечаемыми в постановлениях о введении актов в действие, со стороны комитетов и постоянных комиссий палат Верховного Совета был не всегда эффективным. Парламентский контроль (эффективный, проверенный опытом парламентских демократий) есть способ организовать в настоящее время реальное деловое сотрудничество комитетов Государствен­ной Думы с Правительством в ходе реализации закона.

Неэффективность контроля со стороны комитетов и посто­янных комиссий Верховного Совета была обусловлена противо­стоянием исполнительной и законодательной властей, особенно в части реализации исполнительной властью своих полномочий. Так, для эффективного действия Закона Российской Федерации «Об образовании»существенное значение имеет введение налого­вых льгот для образовательных учреждений и новой системы оплаты труда, принятие Федеральной программы развития обра­зования. Если Федеральная программа с нарушением сроков все-таки была подготовлена и внесена в Правительство, то введение налоговых льгот и новой системы оплаты труда работников обра­зовательных учреждений блокировалось из-за позиции Правитель­ства, и прежде всего – Министерства финансов. В связи с этим в порядке реализации контрольных функций представительной власти за деятельностью исполнительной власти намечались пар­ламентские слушания вопроса о соблюдении Закона Российской Федерации «Об образовании». Чтобы Закон «Об образовании» начал своевременно действовать, высший представительный орган власти должен был, реализуя контрольные функции, добиться на основании предоставленных ему полномочий выполнения Прави­тельством (в соответствии со ст. 5 Закона «О Совете Министров – Правительстве Российской Федерации») обязанностей по органи­зации исполнения законов Российской Федерации.

Кроме того, в значительной части постановлений вообще отсутствовали поручения соответствующим комитетам и постоян­ным комиссиям палат Верховного Совета осуществлять контроль за ходом реализации закона и выполнением мероприятий, регла­ментированных постановлением (см. постановления о порядке введения в действие Законов «О Государственной границе Рос­сийской Федерации» от 1 апреля 1993 г., «О занятости населения в РСФСР» от 19 апреля 1991 г.. Основ лесного законодательства Российской Федерации от б марта 1993 г., «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г.).

В постановлениях отсутствуют также четко дифференциро­ванные записи поручений привести подзаконные акты в соответ­ствие с вновь принятыми законами. В одних постановлениях такие

78

поручения даются Президенту (см. постановление о введении в действие Закона «Об основах федеральной жилищной политики»), в других – только Правительству (постановления о порядке вве­дения в действие Закона «О зерне». Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте – в последнем случае Президенту рекомендуется привести в соответ­ствие собственные указы и распоряжения). В то же время имеются постановления, в которых поручения подготовить нормативно-правовые акты даются непосредственно министерствам, государ­ственным комитетам и ведомствам (записи такого рода есть в постановлениях о введении в действие Законов «Об обороне», «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Между тем, согласно ст. 192 ранее действовавшей Конститу­ции Российской Федерации, работу центральных исполнительных органов государственной власти Российской Федерации объеди­няло и направляло Правительство. Действовавшая на тот момент Конституция (так же как и вновь принятая) не предоставляет возможности представительному органу власти давать прямые поручения министерствам и государственным комитетам минуя Правительство.

В постановлениях о введении не всегда точно называются государственные органы, которые должны внести коррективы в свои нормативные акты в связи с принятием закона (см. поста­новления о введении в действие Закона «О ввозе и вывозе куль­турных ценностей», Закона «О статусе военнослужащего»).

Иногда в постановление б введении закона в действие вклю­чаются нормативно-правовые предписания постоянного действия, которые по своему содержанию должны быть включены в текст самого закона. Так, в постановлении Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» имеется п. 5, согласно которому устанавливаются полномочия малого совета местных Советов народных депутатов. Между тем данная норма подлежала бы помещению в главу 2 Закона, определяющую структуру и организационные основы деятельности местных органов власти.

В ситуации, когда закон Российской Федерации не подписы­вался Президентом сразу, а возвращался в парламент с замечаниями Президента, проходило значительное время. Однако в постановле­нии о введении в действие сроки поручений, установленные на конкретную дату, иногда оставались прежними. В результате после вступления закона в действие оставалось мало времени на испол­нение поручений. Например, постановление о введении в действие Закона «О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации» предус-

79

матривало, что до 1 апреля 1993 г. должен был быть подготовлен и внесен на рассмотрение Президиума Верховного Совета Россий­ской Федерации проект положения о Департаменте охраны Вер­ховного Совета, а Закон приняли 28 апреля 1993 г.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Целесообразно определить в Регламенте Государственной Думы случаи, когда включение в текст закона главы или раздела с заключительными и переходными положениями, регламентиру­ющими порядок введения закона в действие, является обязатель­ным. Это, видимо, оправданно в большей степени для федеральных конституционных законов, кодексов, в некоторых других случаях (касающихся разграничения собственности, изме­нения системы органов управления и т.д.).

2. Оправданно, чтобы комитеты Государственной Думы (по законодательству и судебно-правовой реформе и др.) проводили парламентские слушания по вопросам деятельности Государствен­ной Думы по введению в действие законов Российской Федера­ции.

3. Контроль Государственной Думы за деятельностью Прави­тельства по реализации законов полезен. Для этого можно ввести в готовящийся закон о комитетах Государственной Думы статьи процедурного характера, более подробно регламентирующие формы и методы контроля.

4. Необходимо последовательно применять санкции за Невы­полнение должностными лицами, органами власти и управления мероприятий по введению закона в действие, нарушение установ­ленных сроков принятия нормативных актов, необходимых для реализации закона.

5. С учетом увеличения числа законопроектов, разрабатыва­емых и предлагаемых Правительством, на стадии подготовки за­кона необходимо тщательнее прорабатывать вопросы введения закона в действие, точно определяя круг первоочередных норма­тивных актов и мероприятий, которые предстоит осуществить Правительству для того, чтобы закон начал действовать.

Предыдущий | Оглавление | Следующий



[1] См.: Российские вести. 1994 5 авг.

[2] См.: Концепции развития российского законодательства. М., 1994.










Главная| Контакты | Заказать | Рефераты
 
Каталог Boom.by rating all.by

Карта сайта | Карта сайта ч.2 | KURSACH.COM © 2004 - 2011.