Предыдущий | Оглавление | Следующий

§ 3. Использование информации

Современную жизнь нельзя представить без упорядоченного движения информации. С ее помощью отражаются происходящие процессы и явления и фиксируются знания, социальный опыт и историческая память. Ценность информации требует к ней серьезного отношения как к интеллектуальному богатству страны и ее граждан, к ресурсу общества, который не должен растрачиваться бесцельно и неэффективно В рамках данной темы особо значителен информационный аспект публично-правовой деятельности, поскольку ее понимание позволяет и обогащать, и насыщать публичные действия гуманистическим духом.

Несколько моментов существенны в данной связи:

– информация выступает связующим звеном между населением, обществом и публично-правовыми институтами С ее помощью осуществляется социально ориентированное воздействие субъекта на объект и получение «обратной связи» Недооценка, искажение или неполнота информационных отношений такого рода порождают отчуждение граждан от власти и социально-политические и иные конфликты,

– информация является инструментом политики и осуществления власти. Без ее движения и правильного использования «застывает» управление и затрудняется адекватное отражение действительности, наблюдение за процессами и воздействие на них[1],

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 199

– информационное общество характеризуется открытостью и доступностью информации технологическими системами обеспечивающими доступность, возможностью пользоваться знаниями как богатством общества, «включенностью» в мировые информационные каналы. Для каждого гражданина раздвигаются горизонты жизни,

– информация служит своеобразным объектом правового регулирования, поскольку право само по себе обладает информационной содержательностью и его нормы служат ориентацией и программой поведения, несут в себе систематизированное знание[2]. С другой стороны, право выступает регулятором процесса сбора и использования информации, информационных отношений.

Ввиду своей значимости информация приобретает смысл предмета конституционного регулирования. В Конституции Российской Федерации это сделано двояким образом. Во-первых закреплено право граждан на информацию. Причем один режим касается информации о частной жизни лица и не допускает ее сбор и использование без его согласия (статья 24). Гарантируется тайна сообщений о личной жизни, кроме ограничений на основании судебного решения (статья 23).

Другой режим создается для реализации права каждого гражданина свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (статья 29). Дополнительно урегулированы режим пользования сведениями, составляющими государственную тайну, свобода массовой информации (статья 29), право на получение достоверной информации о состоянии природной среды (статья 42). Запрещено сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, угрожающих жизни и здоровью людей (статья 41).

Одновременно выделен компетенционный аспект – федеральные информация и связь отнесены к предметам ведения Российской Федерации Остальные виды информационного обслуживания находятся в ведении субъектов Федерации Вместе с тем на конституционном уровне определены важнейшие информационные полномочия государственных институтов – Президента (пп «а», «м» ст 83, п «е» ст 84, ст 87, 88), парла-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 200

мента (п. 3 ст. 104), Правительства (п. 1 ст. 111, п. 1 ст. 112). Эти полномочия развиваются и конкретизируются в текущем законодательстве.

Существует весьма разнообразное законодательство об информации и ее использовании, обмене и защите. На ее развитие существенным образом влияют международно-правовые акты. Таковы, например, конвенции, резолюции и рекомендации в рамках Европейского Союза – о защите прав личности в связи с прогрессом в области информатики, о принципах защиты данных о личности, о запросе лиц при автоматизированной обработке данных персонального характера.

Межпарламентская Ассамблея государств – участников СНГ приняла в мае 1993 г. модельный (рекомендательный) законодательный акт «О принципах регулирования информационных отношений в государствах – участниках Межпарламентской Ассамблеи». В нем содержатся основные термины и определения закреплены принципы правового регулирования информации (обеспечение доступности информации, законодательное закрепление прав граждан, организаций и государства на поиск, получение и использование информации, правовая защита информации и др.), даны основные характеристики режимов информации и оснований ответственности.

Национальное законодательство об информации и информатизации обычно состоит из трех блоков нормативно-правовых актов. Речь идет о законах и иных актах об общей информационной политике, об актах, посвященных юридическим режимам сбора и использования информации, об актах, регулирующих отдельные элементы информационной деятельности.

Накопление нормативного массива в данной сфере дает основание для постановки вопроса об отпочковании новой отрасли права. Высказываются предложения либо в пользу компьютерного права, либо первоначально в пользу нового комплексного института – «права информации». Предметом самостоятельного правового регулирования могут быть ЭВМ как объект юридического анализа, использование компьютерной техники в политической жизни, нормативные пределы сбора данных о личной жизни граждан, правовое обеспечение автоматизированных систем управления, режимы оказания информационно-вычислительных услуг, использования машинной информации, правовая защита информации, борьба с компьютерной преступностью, договорные отношения в сфере инфор-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 201

матики[3]. Предстоит форсированно развивать акты в этой сфере.

Отечественное законодательство в сфере информатизации пока развито слабо. По сравнению с передовыми странами Россия находится на довольно низком уровне информатизации, что во многом объясняется и несовершенством, а точнее – отсутствием законодательства, регулирующего информационные процессы и отношения и направленного в целом на информационное обеспечение экономического и социального развития общества.

Современное состояние правового регулирования информационных процессов характеризуется крайней разрозненностью правовых актов, действующих в этой сфере, отсутствием актов высшей юридической силы – законов, неурегулированностью многих отношений, связанных с созданием и использованием общественно полезной информации, абсолютной незащищенностью прав граждан в этой области. Кроме того, значительная часть имеющихся норм права в сфере информатизации фактически утратила силу в условиях проведения экономических и правовых реформ, перестройки управления.

В прошлые годы около 60 актов были специально посвящены вопросам информации и около 40 касались проблемы частично. Сейчас к ним добавилось около 100 актов. За последнее время на уровне Федерации принято несколько нормативных актов, касающихся частных вопросов информатизации и информационного обеспечения и не содержащих норм права общего действия.

Основным недостатком имеющегося законодательства следует считать отсутствие норм о праве юридических и физических лиц на информацию, определение видов и форм защиты этого права, а также норм, устанавливающих обязанности соответствующих субъектов информационных отношений по предоставлению заинтересованным лицам (юридическим и физическим) необходимой им информации.

Непременным условием эффективности законодательного регулирования отношений в сфере информатизации является

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 202

нормативно закрепленное признание информации как ресурса общественного развития. В условиях становления рыночных отношений необходимо установление в законодательстве порядка и условий использования информационной продукции и услуг в качестве товара, приобретаемого пользователями для удовлетворения своих информационных потребностей на возмездной основе. В этой же связи должны быть законодательно решены вопросы собственности на информацию и информационную продукцию. Нормы права, в той или иной степени регулирующие отношения по поводу информации в условиях рынка, в действующем законодательстве почти полностью отсутствуют.

Неудовлетворительное состояние правового регулирования информационных процессов в стране и отсутствие целостной системы, отражающей информационные процессы в обществе, диктуют необходимость подготовки основополагающего Закона «Об информационном обеспечении экономического и социального развития». На его базе могла бы строиться система законодательных, подзаконных и иных нормативных актов, регулирующих всю совокупность отношений, складывающихся в сфере информатизации общества. В целом общая схема нормативных актов, посредством которых осуществляется правовое регулирование процессов информатизации в республике, представляется следующим образом:

базовым Закон «Об информационном обеспечении экономического и социального развития» (или об информации и информатизации);

видовые законы;

правительственные акты;

ведомственные акты;

локальные акты.

В общей системе нормативно-правовых актов, направленных на регулирование процессов информатизации, минимальная роль должна принадлежать ведомственному нормотвор-честву, результатом которого должно быть преимущественно издание актов рекомендательного, методического (научно-методического) характера.

Базовый закон об информационном обеспечении призван:

устанавливать общие контуры информационной системы в республике применительно к основным типам и видам информации и основным видам ее производителей и потребителей;

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 203

определять общие границы компетенции субъектов информационных отношений, учитывая при этом особенности федеративного устройства республики,

закреплять экономические основы информационных отношений, складывающихся в обществе (в том числе принципы использования стоимостных категорий в отношении информации, категорий интеллектуальной собственности и т. д.);

закреплять основополагающие нормы об информационном обеспечении жизнедеятельности граждан (нормы, гарантирующие защиту их прав и законных интересов в сфере информатизации, предусматривающие как обеспечение прав граждан на определенную информацию, так и защиту информации о гражданах, которой владеют отдельные органы и организации, от несанкционированного доступа к этой информации);

устанавливать основные положения, связанные с участием в межреспубликанском и международном информационном обмене.

Заложенные в базовом законе принципы (в том числе об информационном обеспечении граждан) должны получить дальнейшее развитие в подготавливаемых «в пакете» законодательных актах, в том числе о праве граждан на информацию.

Сейчас реализуется Программа правовой информатизации России.

Цель Программы – организация, координация и непосредственное осуществление работ по информатизации правовой сферы Российской Федерации.

Правовое регулирование режима создания и использования тематической информации служит средством освоения информационного пространства. В экономической, научно-технической, экологической, социальной и иных сферах общественной жизни, где юридическое признание видов информации Способствует эффективности любой деятельности и упорядоченности отношений участвующих в ней субъектов – юридических и физических лиц, выражению, согласованию и охране их интересов, и во всех других законах целесообразно тщательно отрабатывать и формулировать соответствующие информационные нормы.

Информационное обеспечение разных видов государственной деятельности приобретает особую актуальность, поскольку связывает всех ее участников, субъектов права.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 204

Информационное обеспечение законодательного процесса представляет собой систему упорядоченных взаимодействий структурных образований парламента, посредством которых осуществляется гибкая связь между источниками информации и ее потребителями на всех стадиях движения закона – от зарождения идеи до принятия. Все участники процесса осуществляют поиск, накопление, систематизацию, анализ и хранение информации по принадлежности и в пределах своей компетенции.

Информационное обеспечение законодательного процесса предполагает использование информации различных видов:

о фактическом состоянии регулируемой сферы общественных отношений, а также о возможных тенденциях и перспективах их развития (правовая, социологическая);

о состоянии законодательства в данной сфере (правовая);

о зарубежном опыте законодательного регулирования данной сферы;

научная информация (концепции, теоретические разработки);

расчетно-аналитическая информация (экономическая, коммерческая, финансовая, демографическая, техническая);

прогнозная информация о возможных последствиях действия закона,

социальная информация (общественное мнение);

альтернативные проекты и варианты решений;

экспертные оценки и заключения проектов законов.

И важно, чтобы тематическая информация использовалась в целях достижения предметной содержательности закона, с преобладанием того вида, который соответствует этапу законодательного процесса, и в сочетании с другими видами информации.

Выявлена специфика информации на разных стадиях законодательного процесса. Поскольку законодательный процесс есть взаимосвязанный цикл сменяющих друг друга этапов и действий по подготовке, обсуждению и принятию законов, постольку составление любого проекта закона должно систематически сопровождаться сбором разных видов информации. В этих целях формируется «информационное досье» законопроекта, которое готовится комитетом, комиссией, рабочей группой, ответственными за разработку проекта закона, при со-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 205

действии соответствующих подразделений аппарата и научных учреждений. Указанное досье непрерывно пополняется и изменяется по мере продвижения законопроекта по стадиям законодательного процесса.

Еще одна сфера – это массовая информация, предназначенная для информирования неограниченного круга лиц средствами печати, радио, телевидения, видеотехники. Юридическую базу деятельности в данной сфере заложил Зокон «О средствах массовой информации», применение которого сопряжено с немалыми трудностями.

В статутных законах, посвященных правовому статусу государственных органов, иных субъектов права, все более заметное место занимают либо «информационные» статьи, либо информационные нормы, отражающие режимы и содержание информационной деятельности. Их объем и содержание далеко не одинаковы, что отражает пока неустойчивость представления об их полезности. Так, в Законе «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» содержались информационные нормы, полные или «усеченные». К примеру, нормы о гласности (статья 25), заслушивание отчетов главы администрации, руководителей ее подразделений (п. 10 ст. 44), получение сведений для анализа социально-экономического развития края, области (п 2 .ст. 49), рассмотрение предложений о размещении и развитии предприятий, организаций (п. 5 ст. 49), о контроле за состоянием учета и отчетности (п. 6 ст 49). В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» есть статья 44 о статистической отчетности в системе органов прокуратуры.

Появляются информационные нормы и в законах о статусе хозяйствующих субъектов. Так, в статье 28 Закона «О предприятиях и предпринимательской деятельности» урегулированы информационные аспекты контроля за деятельностью предприятия. Оно ведет бухгалтерскую и статистическую отчетность, предоставляет государственным органам информацию для целей налогообложения и ведения общегосударственной системы сбора и обработки экономической информации Предприятие вправе не представлять информацию, содержащую коммерческую тайну. Руководитель предприятия определяет перечень сведений, составляющих коммерческую тайну Перечень сведений, которые не могут составлять коммер-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 206

ческую тайну, определяется Правительством Готовится закон о коммерческой тайне.

В статье 18 Закона «О товарных биржах и биржевой торговле» предусматривается, что в правилах биржевой торговли определяется порядок информирования членов биржи и других участников торговли о товарных рынках и рыночной конъюнктуре биржевых товаров.

В экономических отношениях проявляются элементы как информационного «самообслуживания», приведенные выше, так и договорного обслуживания специальными информационными службами. Не менее остро стоит вопрос о соблюдении жестких требований к правилам информационного обмена, нарушение которых препятствует нормальной конкуренции и ведет к обману потребителей, государства. Закон «О конкуренции и ограничении монопольной деятельности на товарных рынках» не допускает, в частности, получение, использование, разглашение научно-технической, производственной или тор-л овой информации без согласия ее владельца. Запрещается распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйственному субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации (статья 10) Антимонопольный комитет обладает полномочиями по пресечению подобной деятельности, равно как и органы государственной налоговой инспекции (право получать справки, документы о хозяйственной деятельности, налагать штрафы на должностных лиц за сокрытие прибыли, доходов, нарушения порядка ведения бухгалтерских отчетов и т.д.).

Нормы есть, а практика их применения в арбитражных судах, в судах почти отсутствует. Поэтому нужно активно использовать процедуры защиты информации.

21 февраля 1994 г. принят Указ Президента Российской Федерации «О совершенствовании деятельности в области информатизации органов государственной власти Российской Федерации», ставящий целью проведение единой технической политики в области информатизации органов государственной власти Российской Федерации и устранение имеющегося дублирования, повышение надежности функционирования информационно-телекоммуникационных систем.

Уместно напомнить и Закон «О государственной тайне», в нем определены сведения, которые могут быть отнесены к государственной тайне.

Это сведения в военной области, в области экономики, науки и техники (в частности, о содержании планов подготовки Рос-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 207

сийской Федерации и ее отдельных регионов к возможным военным действиям, мобилизационных мощностях промышленности); о силах и средствах гражданской обороны, об объемах, планах (заданиях) государственного оборонного заказа, о научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектных работах, технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность Российской Федерации, и др.; сведения в области внешней политики и экономики – о внешнеполитической и внешнеэкономической (торговой, кредитной и валютной) деятельности Российской Федерации, преждевременное распространение которых может нанести ущерб ее интересам.

Установлены полномочия органов государственной власти и должностных лиц в области отнесения сведений к государственной тайне и их защиты.

На Украине в 1992 г. принят Закон «Об информации». В нем закреплены принципы информационных отношений, субъекты и объекты информационных отношений, право на информацию и его гарантии. Подробно регламентируется информационная деятельность. Содержательны раздел III «Отрасли, виды, источники информации и режим доступа к ней», раздел IV о правах и обязанностях участников информационных отношений, раздел V об охране информации и ответственности за нарушения законодательства об информации.

В целом же в государствах СНГ правовая информатизация развивается пока медленно.

Значительно более интенсивным является этот процесс за рубежом. В США есть сеть общедоступных банков данных, к которым гражданин или организация подключаются в определенном режиме и получают разнообразную информацию. Таких банков свыше 4000.

В США, Германии и Франции действуют десятки правовых актов в информационной сфере. В них подробно регулируются статус субъектов информационной деятельности, режим информационного обмена и подключение к общим информационным сетям, автоматизированным банкам данных. Из новых законов отметим Закон о защите данных персонального характера в отношении их компьютерной обработки, принятый в Португалии в апреле 1991 г., голландский Закон 1991 г. о полицейских досье, Закон ФРГ о защите информации 1990 г В Греции и Испании приняты законы о регулировании и защите информации персонального характера. Образцом для них слу-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 208

жит Конвенция Совета Европы «В защиту человека перед лицом автоматизированной обработки данных личного характера» от 28 января 1981 г. Как видно, на данном этапе в этих странах сделан акцент на правовые аспекты технологии обработки и использования данных о гражданине.

Более полным по содержанию является Закон Франции «Об информатике, досье и свободах» от 6 января 1978 г. Приведем подробнее его положения.

Закреплены принципы и определения. Информацией личного характера считаются сведения, позволяющие в любой форме, прямо или косвенно, идентифицировать физическое лицо, к которому эти сведения относятся, осуществляется ли обработка данных физическим или юридическим лицом.

Информатика должна стоять на службе каждого гражданина Ее развитие должно осуществляться в рамках международного сотрудничества. Она не должна наносить ущерб ни человеческой личности, ни правам человека, ни частной жизни, ни индивидуальным или общественным свободам.

Никакое судебное решение, содержащее в себе оценку поведения человека, не может иметь основанием автоматизированную обработку информации, дающую определение характеру или личности заинтересованного лица. Никакое административное или частное решение, содержащее в себе оценку поведения человека, не может иметь единственным основанием автоматизированную обработку информации, дающую определение характеру или личности заинтересованного лица.

Любое лицо имеет право узнать и оспорить информацию и доводы, использованные в автоматизированной обработке данных, результаты которой направлены против него.

Определены полномочия национальной комиссии информатики и свобод.

Установлены предварительные формальности для проведения автоматизированной обработки информации.

Национальная Комиссия информатики и свобод следит за тем, чтобы автоматизированная обработка информации личного характера, государственная или частная, осуществлялась в соответствии с положениями настоящего Закона.

Информационная деятельность не замыкается в национально-государственных рамках. Информационный потенциал интенсивно прирастает и развивается в условиях организованного межгосударственного информационного обмена, благодаря этому более содержательным становится познавательный процесс, в котором участвуют все субъекты публично-правовых отношений. Полная и достоверная информация способствует

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 209

расширению диапазона их решений и действий, большему взаимопониманию и взаимодействию, предостерегает от ошибочных решений, которые могут повлечь неблагоприятные международные последствия.

Действуя в этом направлении, Президент Российской Федерации издал 19 октября 1993 г. Указ «Об информационно-правовом сотрудничестве Российской Федерации с государствами– членами Содружества Независимых Государств». Одобрен проект концепции создания в рамках СНГ межгосударственной системы правовой информации.

Уже сделаны некоторые шаги вперед. Так, вводится межгосударственная электронная система информационного взаимодействия промышленных предприятий. Пять тысяч заводов шести крупнейших стран Содружества смогут сообщать клиентам сведения о параметрах, стоимости, условиях реализации своей продукции и получать аналогичную информацию о материалах и изделиях других производителей. Абонентское обслуживание поможет регулярно получать тематическую информацию без дополнительных запросов, анализ рыночной ситуации по наличию товаров, их стоимости. Будут поставлены под оперативный контроль поставки продукции по межправительственным договорам.

Подключиться к системе может любое предприятие, имеющее обыкновенный телеграф, телефонный канал с модемной связью, телефакс. Эти информационные нити «связываются» в республиканских или региональных центрах.

Таким образом, сбор, оценка и использование информации приобретают значение важнейшего средства публичного воздействия. Обладая ценностно-ориентирующим характером, оно также реализуется в правовых режимах.

Контрольные вопросы

1. В чем заключается смысл принуждения и каков юридический режим его осуществления?

2. Какие существуют виды принуждения?

3. Каковы причины использования договоров в публичной сфере?

4. Какие существуют основные виды публично-правовых договоров?

5. Каково ценностно-ориентирующее значение информации в публичной сфере?

6. Как право регулирует информационные процессы и отношения субъектов?

Предыдущий | Оглавление | Следующий