Предыдущий | Оглавление | Следующий

§ 3. Использование властных полномочий. Их гарантии

Подчеркнем еще раз социальную и юридическую значимость властных полномочий для достижения сбалансированного развития экономики и социально-культурной сферы. Их последовательная и правильная реализация благоприятным образом влияет на создание условий деятельности физических и юридических лиц, предприятий и фирм, школ и вузов, институтов, и университетов. Таким путем поддерживается устойчивость во взаимоотношениях государственных органов, а население, граждане получают прочную защиту. Словом, от степени реализации властных полномочий зависит обеспечение всех видов публичных интересов.

Но для достижения этой оптимальной цели нужны громадные усилия – организационные действия, правовая упорядоченность, материальные ресурсы, психологическая готовность и мотивация людей. Особое значение приобретает порядок осуществления властных полномочий, поскольку в публичной сфере особенно нетерпимы хаос и неорганизованность, беспорядочные действия и субъективизм. Урегулированность и правовая упорядоченность позволяют вести речь именно об отлаженном и устойчивом порядке осуществления властных полномочий на разных уровнях. И как бы ни было трудно добиться их синхронности, стремление к этому должно быть доминантой всех видов деятельности.

Есть несколько способов осуществления властных полномочий, гарантированных законом. К их числу относятся:

а) самореализация, когда субъект властных полномочий вправе сам

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 159

определять момент их применения. Действуя по формуле «правообязанности», субъект либо обладает правом выбора времени, оснований и видов решений, действий, либо поступает «автоматически» по предписанию, установленному в законе или ином акте (например, решение о назначении пенсии при наличии достаточных оснований, подтвержденных документами, иными доказательствами);

б) действие по поручению, когда субъект властных полномочий получает указания от вышестоящих органов. Эти указания должны даваться в рамках полномочий и могут лишь их конкретизировать и помогать лучше «привязывать» к обстановке;

в) выполнение властных полномочий на основе или с учетом предложений других органов, предприятий и организаций, общественных инициатив. Отметим, что и каналы общественного мнения помогают в правильном анализе и оценке ситуаций и выборе оснований для применения властных полномочии, определения содержания и методов их использования. Особенно важно учитывать предложения «объектов управления», т.е. будущих адресатов решений субъектов властных полномочий. Тогда адресаты заблаговременно включаются в процессы реализации полномочий государственных органов и должностных лиц.

Как видно, строгий императив властных полномочий не означает безальтернативности способов и методов их осуществления. Напротив, публичность, властность лишь тогда приносят успех в социальном смысле, когда мягко входят в ткань гражданского общества и растворяются в нем. Достигается то оптимальное сближение властвующих, управляющих и управляемых, к которому надо стремиться. К сожалению, немало факторов объективного и субъективного характера придают этой тенденции противоречивые формы выражения.

Обобщение практики позволяет выявить несколько типичных нарушений установленных «наборов полномочий». Властные полномочия осуществляются плохо, не полностью и не достигают эффекта в следующих случаях:

а) когда существует непонимание природы властных полномочий, ведущее к ошибочным действиям, поступкам. Например, многие министерства злоупотребляют правом сбора сведений и недооценивают свое полномочие по подготовке и ис-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 160

пользованию аналитической, научно-технической и прогностической информации;

б) когда наблюдается стремление произвольно изменить объем полномочий. Так, Совет Федерации после полугодовой деятельности рассматривал в июне 1994 г. вопросы о возможном расширении своих полномочий с внесением изменений в Конституцию. Это – непосредственное принятие законов, придание властной силы постановлениям палаты, прямые указания Правительству;

в) когда неправомерными действиями одних субъектов властных полномочий нарушается компетенция других субъектов. Так было не раз в последние годы во взаимоотношениях Верховного Совета и Государственной Думы с Президентом Российской Федерации, в отношениях между законодательными и исполнительными органами Федерации и республик, областей, городов федерального значения;

г) когда властные полномочия, предоставленные субъекту, осуществляются им не полностью, когда субъект вообще не использует некоторые или многие полномочия. Конституционный Суд Российской Федерации, например, в 1992–1993 гг. почти не рассматривал дел о неконституционности актов субъектов Федерации, хотя такое полномочие у него было. Причины подобных отступлений от нормативного баланса полномочий кроются либо в неумении или боязни субъекта действовать решительно и последовательно, либо в препятствиях, которые создают другие органы, либо из-за отсутствия реальных условий (обеспеченности бюджетными ассигнованиями, энергетическими ресурсами, пассивности населения и т.п.). Существует целая система гарантий осуществления властных полномочий, учитывающих особенности статуса их субъектов. Это и их стимулирование, и содействие субъектам публичной деятельности, и правовая защита их, и ответственность[1].

В Законе «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» содержалась глава 9 «Гарантии защиты прав и обеспечения ответственности названных Советов и администрации». Рассмотрим эти гарантии.

Первая. Краевой, областной Совет вправе приостанавливать до рассмотрения схдом или Правительством действие актов

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 161

министерств и ведомств, противоречащих законодательству. Представление Совета о необходимости отмены приостановленного акта направляется в Верховный Суд или в Правительство в течение десяти дней. Правительство рассматривает представление краевого, областного Совета в течение двух недель. В случае подтверждения Правительством правомочности приостановленного акта он вступает в силу и не может быть повторно приостановлен краевым, областным Советом. Решение Правительства может быть обжаловано краевым, областным Советом в Верховный Суд Российской Федерации.

Вторая. Решения краевого, областного Совета и акты краевой, областной администрации, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории края, области органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами. Органы местного самоуправления, их должностные лица, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения и граждане несут ответственность, возмещают ущерб, причиненный их действием краю, области, интересам граждан.

Краевой, областной Совет и краевая, областная администрация вправе вносить представления о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц за невыполнение ими решений Совета и актов администрации. Представление должно быть рассмотрено соответствующим органом не позднее 15 дней со дня его получения.

Невыполнение решений краевого, областного Совета и актов краевой, областной администрации, принятых в пределах их компетенции, неявка должностных лиц на сессию без уважительных причин или непредоставленйе запрашиваемой Советом или администрацией информации влекут административную ответственность должностных лиц или граждан в виде штрафа, налагаемого в судебном порядке.

Третья. Краевой, областной Совет и краевая, областная администрация, а также их органы и должностные лица несут ответственность за принятые ими решения и акты.

Ущерб, причиненный предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам в результате принятия противоречащих законам Российской Федерации решений Совета и актов администрации, их органов и должностных лиц, а также совершения ими неправомерных действий, возмещается в полном объеме на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств Совета, администрации их органов Органы, возместившие ущерб, причиненный их работниками или должностными лицами, имеют право

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 162

предъявить регрессный иск этим лицам в размере выплачиваемой суммы, если иной размер не установлен законом.

Четвертая. Установлены ограничения в занятии должностей и получении доходов для должностных лиц краевого, областного Совета и краевой, областной администрации.

Пятая. Предусмотрено досрочное прекращение полномочий краевого, областного Совета. В случае неоднократного нарушения им Конституции, законов Российской Федерации они могут быть прекращены досрочно Верховным Советом Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда.

Поясним и другие гарантии осуществления властных полномочий на материалах развивающегося в России и других государствах местного самоуправления, которое требует стабильных гарантий. Его самостоятельность имеет конституционное основание. Тем не менее специальные гарантии были предусмотрены в Законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (1991 г.). Трудности в государственном строительстве и демократических преобразованиях потребовали принятия 22 декабря 1993г. Указа Президента Российской Федерации «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». К числу основных гарантий отнесены следующие:

а) самостоятельное утверждение органами местного самоуправления перечня объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;

б) передача объектов муниципальной собственности осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда;

в) решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке.

Жизнь идет дальше, и в новом законе об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации четко определены гарантии самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Отправным документом является положение (устав) местного самоуправления, в котором закрепляются:

– структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

– функции и полномочия органов местного самоуправления и их распределение между органами местного самоуправления;

– формы ответственности органов местного самоуправления перед местным сообществом;

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 163

– формы и порядок прямого участия населения в решении вопросов местного значения;

– гарантии прав должностных лиц органов местного самоуправления;

– вопросы муниципальной службы;

– права органов местного самоуправления по пользованию и распоряжению муниципальной собственностью;

– финансово-экономические условия осуществления местного самоуправления;

– виды правовых актов органов местного самоуправления.

Решения, принятые путем местного референдума, обязательны для исполнения органами самоуправления, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися на территории местного сообщества, а также гражданами. Эти решения могут быть отменены или изменены посредством референдума. В случае противоречий действующему законодательству они могут быть отменены решением суда.

В сельских местных сообществах, где представительные органы самоуправления не образуются, их полномочиями обладает сход. К исключительным полномочиям схода относятся:

– принятие положения (устава) о местном самоуправлении;

– выборы должностных лиц местного самоуправления;

– утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

– установление местных налогов и сборов;

– утверждение планов и программ комплексного социально-экономического развития территории местного сообщества и заслушивание отчетов о их исполнении.

Решения, принятые сходом в пределах его полномочий, обязательны для исполнения должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на территории местного сообщества. Эти решения могут быть изменены или отменены только сходом. В случае противоречия действующему законодательству они могут быть отменены по решению суда.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, принимают нормативные акты (правила), регулирующие вопросы местного значения, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти и управления или к компетенции других органов местного самоуправления.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 164

Органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают нормативно-правовые акты Виды нормативно-правовых актов органов местного самоуправления закрепляются положением (уставом) о местном самоуправлении данного местного сообщества в соответствии с законодательством субъекта Федерации.

Причем акты органов местного самоуправления, изданные в пределах их компетенции, не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти и должностными лицами.

В законе определены основы отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Органы государственной власти обязаны создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении их функций и полномочий. Органы государственной власти не вправе принимать решения и совершать действия, ограничивающие права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Законом

На органы местного самоуправления может быть возложено исполнение отдельных государственных полномочий. Возложение полномочий осуществляется законом и должно в обязательном порядке предусматривать передачу органам местного самоуправления достаточных материальных и финансовых ресурсов. Органы местного самоуправления не вправе отказаться от исполнения государственных полномочий, возложенных на них в законодательном порядке.

Органы государственной власти вправе передавать отдельные полномочия для исполнения органам местного самоуправления на договорной основе.

В случае необеспеченности функций материальными и финансовыми средствами органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих функций.

Реализация государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления законом, подконтрольна органам государственной власти. Содержание и порядок контроля за реализацией органами местного самоуправления государственных полномочий определяется законом.

Гарантии самостоятельности местного самоуправления выражаются в следующих правилах:

а) никто не вправе вмешиваться в осуществление деятельности местных сообществ и их органов (органов местного самоуправления), в том числе принимать правовые акты, выходящие за пределы, установленные Конституцией Российской

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 165

Федерации, конституциями и иными законодательными актами субъектов Федерации;

б) споры о том, является то или иное действие, тот или иной правовой акт вмешательством в дела местного самоуправления, разрешаются в судебном порядке. До принятия окончательного судебного решения по спорному вопросу орган местного самоуправления вправе приостановить действие оспариваемого правового акта исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации;

в) исключительные полномочия местного самоуправления не могут быть изъяты или ограничены в одностороннем порядке органами государственной власти;

г) осуществляется защита законных интересов местных сообществ в государственных органах и организациях, суде, арбитражном суде;

д) официальные предложения органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению теми государственными органами и организациями, в которые эти предложения направлены. О результатах рассмотрения дается мотивированный ответ.

Закон «О статусе судей в Российской Федерации» в статье 10 установил недопустимость вмешательства в деятельность судьи. Оно преследуется по закону. Статья 12 посвящена несменяемости судей, статья 19 – материальному обеспечению судей, статья 20 – мерам социальной защиты судьи, членов его семьи. Введены гарантии для прокуроров Законом «О прокуратуре Российской Федерации». Статья 39 посвящена неприкосновенности прокуроров, статья 42 – мерам правовой и социальной защиты работников органов прокуратуры. Статья 6 об обязательности исполнения требований прокуроров дает юридическую гарантию всем видам их правомерных действий. Есть гарантии для военнослужащих в Законе «О статусе военнослужащих».

Учитывая общественное значение властных полномочий, государство с помощью системы жестких мер не допускает и пресекает попытки воспрепятствовать их осуществлению. Эти меры различны. В кодексах административных правонарушений Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан предусмотрен такой состав административного правонарушения, как злостное неповиновение законному

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 166

распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника. Оно влечет штраф, или исправительные работы, или административный арест.

Более строгие меры воздействия предусмотрены в Уголовном кодексе. Глава девятая посвящена преступлениям против порядка управления и включает в себя свыше 25 составов Назовем среди них те, которые прямо препятствуют осуществлению властных полномочий. К их числу относятся «сопротивление представителю власти или представителю общественности, выполняющему обязанности по охране общественного порядка» (статья 191), «сопротивление работнику милиции или народному дружиннику» (статья 1911), «оскорбление представителя власти или представителя общественности, выполняющего обязанности по охране общественного порядка» (статья 192), «угроза или насилие в отношении должностного лица или гражданина, выполняющего общественный долг» (статья 193), «самовольное присвоение звания или власти должностного лица» (статья 194), «самоуправство» (статья 200).

Глава восьмая Уголовного кодекса содержит составы преступлений против правосудия. И среди них – «вмешательство в разрешение судебных дел» (статья 111), «угроза по отношению к судье или народному заседателю» (статья 112), «неисполнение судебного решения» (статья 116). Предусмотрены меры уголовной ответственности (штраф, исправительные работы, лишение права занимать должность и др.) за воспрепятствование осуществлению полномочий общественных институтов. Это касается доверенных лиц (статья 132), журналистов (статья 1401) и др.

Особый смысл имеет статья 791 о воспрепятствовании деятельности конституционных органов власти. Имеются в виду насильственные действия такого рода, а также неисполнение в установленный срок постановлений представительных органов государственной власти. Санкции – лишение свободы или штраф

Таким образом, реализация властных полномочий ввиду их особой социальной значимости предполагает прочный правовой порядок и систему гарантий. Тогда в максимальной степени может быть обеспечена эффективность публичной деятельности, столь необходимой для граждан, их объединений, общества и государства.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 167

Контрольные вопросы

1 Какова природа властного полномочия и как оно регулируется правом?

2 Какие субъекты права обладают властными полномочиями?

3 По каким критериям различаются властные полномочия?

4 В каких формах и какими методами реализуются властные полномочия?

5. Что такое «бездействие властей»?

Предыдущий | Оглавление | Следующий



[1] Боброва Н.А., Зражевская Т.Е. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985










Главная| Контакты | Заказать | Рефераты
 
Каталог Boom.by rating all.by

Карта сайта | Карта сайта ч.2 | KURSACH.COM © 2004 - 2011.