Предыдущий | Оглавление | Следующий

Глава II. Публичный интерес

§ 1. Правовое выражение публичного интереса

Для правильного понимания сущности права в первую очередь нужно разобраться с таким понятием, как «интерес». Ведь объективизированная в праве воля есть не что иное, как выражение интересов. И только в праве воля является реальным способом проявления сознания вовне и в последовательно совершаемых действиях. Интересы же, выявляемые в познавательном процессе как осознанные общественные потребности, позволяют не только формировать правовые цели и правовые средства их достижения, благодаря интересам в реализацию права реально включаются люди, группы, коллективы, социальные общности, организации. Удельный вес и соотношение объема правомерного и неправомерного поведения в решающей степени определяются социальными интересами их субъектов.

В философской литературе интерес характеризуется как имеющая значение причина действий людей и их групп, общественного поведения. Зарождающийся, формирующийся интерес предопределяется прежде всего объективными условиями – видами собственности, характером распределения, природой и устройством власти, типом культуры, укладом жизни. Вместе с тем интерес есть продукт сознательной деятельности людей, когда определяются их потребности, сопоставляются ценности, выясняются взаимоотношения. И тогда интерес становится стимулом действий.

Интересы в обществе весьма разнообразны. Их можно различать: по степени общности – индивидуальные, групповые, общественные; по своей направленности – политические, экономические и др.; по характеру субъекта – классовые, национальные и др.; по степени осознанности – действующие стихийно и на основе разработанной программы; по возможности их осуществления – реальные и мнимые; по отношению к объективным процессам – прогрессивные, консервативные и др.[1]

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 53

«Выражение этой воли, обусловленной их общими интересами, есть закон»[2].

Важно подчеркнуть, что осознанный общественный интерес становится целью деятельности государства. Интерес подлежит правовому опосредствованию как стремлению к удовлетворению признаваемых общественных потребностей. Порождаемые им юридические мотивы, правовые требования, предложения получают правовое выражение посредством государственной воли. Объективизированный правом интерес предопределяет содержание правовых норм и присущим им общеобязательным характером[3].

Проблема интересов в праве всегда остро воспринималась юристами, и получала в их трудах различное отражение. Известный германский юрист Р. Иеринг в книгах «Интерес и право» и «Борьба за право», вышедших в конце прошлого века, доказывал, что цель права заключается в уравновешивании интересов в обществе, в нахождении компромисса между ними. Цель права – мир, средство для этого – борьба. Борьба человека за свое право рассматривалась как обязанность его перед собой и обществом по поддержке закона и правовых основ общества.

Расхождения в правовых подходах к интересу концентрировались вокруг определения источников формирования общего интереса. Обсуждалось, считать ли таковым классовые, или групповые, или личные интересы, или усредненные социальные интересы.

Что же такое публичные интересы? В строгом смысле слова это общие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов. Это общественные интересы, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные интересы, с другой – обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие организаций, государств, наций,

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 55

социальных слоев, наконец общества в целом. Это – официально признанные интересы, имеющие поддержку государства и правовую защиту. Следовательно, публичный интерес есть признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития.

Определить содержание и пределы действия публичного интереса довольно трудно. Во-первых, само по себе сложно обеспечить исчерпывающую полноту и точность его выражения с точки зрения чисто познавательной. Во-вторых, противоречивость и динамика развития политической и экономической сфер, многофакторность влияния, подвижность общественного поведения также затрудняют выявление параметров публичного интереса. Заметим еще, что фаза осознания и своего рода структурирования публичного интереса значительно более сложная, нежели в сфере частного интереса. Приходится «отбирать» и оценивать множество социальных интересов.

Определение приоритетов позволяет выделить задачи, решение которых дает возможность удовлетворить в первую очередь наиважнейшие интересы как человека, региона, так и общества в целом. Вернее, установление приоритетов в политике и экономике позволяет «расставить» цели и задачи, средства их достижения. Ошибки же в их «ранжировании» ведут к неудовлетворенности интересов и их столкновениям.

Вопрос в том, приобретает ли публичный интерес значение доминирующего. При трактовке права как средства выражения классовой природы государства и его институтов такое доминирующее значение допускалось как бы априори. Понимание права как своего рода юридического консенсуса предполагает согласование, поиск и официальное признание нормативной меры социальных договоренностей и компромиссов.

Думается, что отдача предпочтения одному из этих аспектов была бы неправильной. В праве всегда представлены обе грани интереса, и приоритетность может отражать усредненность или согласованность социальных интересов.

Мыслители XX в. тонко подметили характерную неспособность политиков слить личные и общественные интересы в своих доктринах и практических действиях, придать общественным интересам функцию обобщенного выражения личных, а не узкокорпоративных, включая и партийные, интересов. Интересно

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 56

замечание В.Г. Короленко в письме к А.М. Горькому в 1921 г.: «Мы затормозили ход нашей революции тем, что не призвали сразу, что в основу ее должна быть положена человечность. У нас исстари составилось представление, что «великая» французская революция удалась только потому, что действовала террором. Но историк-социалист Мишле утверждает, что она не удалась именно поэтому.

Наш дореформенный режим был режим особенный. Глупые цари держали Россию вне всякого политического прогресса, представляя такой прогресс исключительно конспирации, и этим самым подготовили такой феерический... провал своего режима. Затем Россия преклонилась перед террором – на мой взгляд, такая же бессмыслица. Наши революционные деятели забыли, что со времени французского террора прошло более столетия и Европа жила в это время не даром. В ней происходило то столкновение мнений, из которого возникает новая истина, социальная и политическая.

...У Европы и Америки есть уже практика долго действовавшего политического строя. А у нас?! Мы впали из одного насилия в другое. У нас теперь действует «административный порядок» до казней в «административном порядке» включительно.

Только из столкновения мнений рождаются новые истины и движение вперед. А что не движется, то умирает и разлагается. Правители России воображают, что они стоят во главе социальной революции, а они просто стоят во главе умирающей страны. И мы видим это умирание в простейших процессах: люди перестают работать – останавливается простейший обмен живых соков.

...У нас, вместо свободы, все идет прежним путем: одно давление сменилось другим, и вот вся наша "свобода"»[4].

Герой романа М. Булгакова «Мастер и Маргарита» отвечает на вопрос: «Если Бога нет, то, спрашивается, кто же управляет жизнью человеческой и всем вообще на земле? Сам человек и управляет». Это – главная формула устройства общественной жизни, но коммунизм вслед за Руссо придал ей логический смысл. Вера в «чистого человека», которого можно создать организованным путем, вера в знание, которое позволяет полностью вытеснить стихийное сознательным, случайное – не-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 57

обходимым, стала оправданием абсолютного приоритета публичного интереса Подчинение ему любыми способами придавало власти универсальный масштаб давления и подавления иных интересов «Творец» становился полем ее действий[5].

К сожалению, далеко не всегда правильно определяется и используется мера правового опосредования публичного интереса. Границы публичного и частного интересов одновременно и стабильны, и подвижны, выявлять и преступать их поспешно, необдуманно не следует. Между тем в действительности немало фактов, когда публичный интерес понимается чрезмерно широко и подавляет частные интересы.

Централизованное управление долгие годы не учитывало интересы трудовых коллективов, работников предприятий Правовые акты чрезмерно зарегламентировали деятельность предприятий, учреждений и организаций, поместив их в рамки строгого «приказного послушания» Хозяйственная самодеятельность граждан не допускалась, хотя многолетний опыт зарубежных государств свидетельствовал о ее безусловной полезности при соблюдении общих правил. Политическая самодеятельность сдерживалась как идеологическими установками, так и отсутствием законов о статусе общественных объединений. Процедуры их регистрации и признания носили надзорный характер.

Но на практике, к сожалению, есть немало примеров и обратного давления, когда гипертрофия частных интересов ведет к умалению роли публичных интересов. В последние годы провозглашение курса на обновление федерации, развитие гласности и демократии привело к слому многих государственных институтов. Линия на формирование рыночной экономики сопровождалась нигилистическим отношением к государственному управлению и регулированию. Стихийная рыночная саморегуляция и сейчас рассматривается некоторыми экономистами и государственными структурами как вполне достаточная, хотя разрыв хозяйственных связей и падение производства убеждают в обратном.

Эгоцентрическая трактовка частных интересов приводит к их искажению, поскольку утрачивается их подлинно личностная, духовно-нравственная основа и грубо нарушаются общест-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 58

венные интересы Сомнительная приватизация уникальных объектов, преобладание элементов коммерческой деятельности у некоммерческих организаций, массовые нарушения законов в угоду корыстным интересам, несоблюдение правил охраны государственных интересов – лишь краткий перечень печальных иллюстраций идущих процессов.

Поддержание баланса интересов в обществе требует громадных усилий граждан, государственных и общественных институтов. Это касается не только соблюдения правовых актов и норм конституционного значения, но и пактов национального согласия. Так было в Испании в 1977 г., когда подготовленный правоцентристским правительством доклад о положении в экономике содержал программу действий, поддержанную партиями, союзами и парламентскими фракциями. Соглашение было представлено в парламент в качестве совместной законодательной инициативы. «Пакты Монклоа» дали правительству политический мандат на проведение реформ, а слоям общества – согласованные действия и поддержание стабильности.

Подобный акт – Договор об общественном согласии был подписан весной – летом 1994 г. в России. А 9 июня Президент своим актом «О мерах по реализации Договора об общественном согласии» укрепил его гарантии.

Образована Согласительная комиссия по реализации Договора об общественном согласии в соответствии с разделом VII Договора.

Председатель Согласительной комиссии сформировал по согласованию с Советом Федерации, Государственной Думой Федерального Собрания, Правительством Российской Федерации и Общественной палатой при Президенте Российской Федерации состав Согласительной комиссии.

Согласительная комиссия в своей деятельности взаимодействует с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания, Правительством Российской Федерации, партиями и общественно-политическими движениями, другими организациями и учреждениями, представители которых подписали Договор об общественном согласии, координирует работу по выполнению Договора.

Образованы в составе Общественной палаты при Президенте Российской Федерации комиссии, по политической стабильности; по социально-экономическим проблемам; по вопросам феде-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 59

ративного устройства и национальных отношений; по проблемам науки, образования и культуры. На них возложены анализ хода выполнения Договора об общественном согласии и выработка рекомендаций для рассмотрения на заседании Общественной палаты при Президенте Российской Федерации и представления в Согласительную комиссию по реализации Договора об общественном согласии.

Общественной палате при Президенте Российской Федерации поручено обеспечить подготовку согласованных предложений по реализации Договора об общественном согласии. Председателю Согласительной комиссии и сопредседателям Общественной палаты при Президенте Российской Федерации – ежемесячно информировать Президента о ходе реализации Договора об общественном согласии.

Известная подвижность границ между публичным и частным интересами выражается в том, что некоторые явления перестают иметь общественный или государственный интерес и сохраняют смысл интересов частного характера. Возможно и иное, когда некоторые частные интересы ввиду их общей значимости признаются правом в качестве публичных интересов Например, раньше план предприятия по всем показателям утверждался соответствующим министерством. Теперь же оно самостоятельно планирует свою деятельность и каждый предприниматель свободен в выборе программ деятельности. Напротив, обязательные показатели «экологической чистоты» теперь устанавливаются государством, в прошлые же годы их не было. Подобные «правовые рокировки интересов» нужно иметь в виду применительно к современной действительности при определении предметов и методов правового регулирования. Они возможны и в перспективе, при динамичном изменении сфер общественной и частной жизни и их соотношения между собой.

Отсюда следует сделать вывод, что публичный интерес может быть отражен и закреплен в отраслях как публичного, так и частного права. В первом случае различные публичные интересы получают нормативное выражение и служат, по сути дела, единственным или преобладающим основанием создания и применения правовых актов и норм. Например, государственная безопасность, государственная граница, оборона, государственная тайна являются выражением исключительно общегосударственных интересов, и отношения в этих сферах регулируются императивными нормами.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 60

Поясним сказанное на примере Закона «О государственной тайне». В статье 2 закреплены основные понятия, используемые в Законе:

государственная тайна – защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации;

носители сведений, составляющих государственную тайну,– материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения, составляющие государственную тайну, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов;

система защиты государственной тайны – совокупность органов защиты государственной тайны, используемых ими средств и методов защиты сведений, составляющих государственную тайну, и их носителей, а также мероприятий, проводимых в этих целях;

допуск к государственной тайне – процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций – на проведение работ с использованием таких сведений;

допуск к сведениям, составляющим государственную тайну,– санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну;

гриф секретности – реквизиты, свидетельствующие о степени секретности сведений, содержащихся в их носителе, проставляемые на самом носителе и (или) в сопроводительной документации на него.

«Доля публичных интересов» территории, государства в сфере гражданского, трудового, жилищного, семейного права определяется конкретно в каждой из отраслей с помощью разных правовых институтов и норм.

Вполне естественным является и многообразие правовых актов, в которых выражаются и с помощью которых регулируются различные социальные интересы. Это прежде всего Конституция, которую современные юристы нередко называют способом установления юридического консенсуса в государстве и обществе. Это – законы, как статутные, так и темати-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 61

чеекие, это– указы, акты правительства, министерств, комитетов, акты местного самоуправления. К числу актов социальной направленности относятся также декларации и публично-правовые договоры.

Понятие «публичный интерес» является родовым, включающим в себя более конкретные, видовые понятия. Их мы рассмотрим ниже, а сейчас поясним конституционный смысл рассматриваемого понятия. В Конституции Российской Федерации содержится целый ряд нормативных понятий, охватываемых более общим понятием «публичный интерес». И хотя оно прямо не используется, его исходную основу составляют положения преамбулы. Это «глас многонационального народа России», соединенного общей судьбой, сохраняющего государственное единство и возрождающего суверенную государственность России, ее демократические основы, обеспечивающего гражданский мир и согласие, права и свободы человека, признающего равноправие и самоопределение народов. В этих формулах общественного интереса заложены основы конституционного строя, закрепленные в статьях 1–15 и являющиеся незыблемыми и базовыми для всех государственных и правовых институтов.

В последующих главах Конституции более подробно раскрывается содержание базовых принципов конституционного строя, выражающих в нормативном виде общественные интересы. Это: статья 17 – о незыблемости прав и свобод человека и недопустимости при их осуществлении нарушений прав и свобод других лиц; статья 19 – о запрете каких-либо ограничений прав граждан; статья 35 – о возможности принудительного отчуждения имущества для государственных нужд; статья 36 – о недопустимости нанесения ущерба окружающей среде; статья 56 – о режиме чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя; статья 58 – о бережном отношении к природным богатствам.

Построение главы 3 о федеративном устройстве пронизано идеей обеспечения государственных интересов на уровне Федерации и ее субъектов. Именно ею определяется во многом разграничение предметов ведения и полномочий соответствующих органов. Статья 74 особо предусматривает способы обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охра-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 62

ны природы и культурных ценностей. А статья 80 возлагает на Президента принятие мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности.

Еще один уровень общественных интересов представляет местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статьи 12 и 130). А статья 30 гарантирует право граждан на объединение для защиты своих интересов.

Как видно, признание, выражение и обеспечение разных общественных интересов по субъектам – интересов общества, государства, регионов, местного самоуправления, корпоративных – создают прочный конституционный фундамент, гарантируют выражение интересов в разных сферах жизни общества. И понятие публичного интереса, не будучи в буквальном смысле слова конституционно-нормативным, по своему содержанию отражено на конституционном уровне. Отсюда его правообразующая роль во всех отраслях публичного права.

Обратимся к зарубежному опыту. Например, в Конституции Швейцарии в статье 22¹¹ закреплено положение: собственность гарантируется. Установлено также, что конфедерация и кантоны могут законодательным путем по мотивам публичного интереса предусматривать меры по экспроприации и ограничению собственности. В статье 231 говорится о праве конфедерации производить за свой счет или поддерживать субсидиями публичные работы в интересах страны или ее значительной части.

В ряде статей Конституции о предметах ведения кантонов и конфедерации оговариваются некоторые частные права кантонов.

Статья 31¹¹ дозволяет конфедерации, оберегая общенациональные интересы экономики, издавать предписания по вопросам торговли и промышленности и принимать меры для развития определенных отраслей народного хозяйства. Если это оправдывается общими интересами, конфедерация правомочна издавать в отступление от принципа свободы торговли и промышленности постановления о сохранении важных отраслей, защите регионов и т.е. Как видно, понятие публичного интереса облекается в разные правовые оболочки.

Примечательно включение в 1969 г в текст Конституции ФРГ, принятой в 1949 г., раздела VIII-а «Осуществление общих интересов». В нем регулируется взаимодействие федерации и земель в выполнении их задач, причем предусмотрено принятие

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 63

закона, который более точно регулирует осуществление общих интересов.

Суммируя содержащиеся в разных правовых актах нормы и положения применительно к публичным интересам, можно выделить следующие правовые средства: а) нормативные признаки; б) закрепление приоритета; в) установление порядка и гарантий обеспечения; г) закрепление способов охраны и защиты, мер ответственности.

Все они в своей совокупности призваны способствовать устойчивому соблюдению публичных интересов. Но в реальности наблюдается немало противоречий интересов, отступлений от «императива публичности». Одна из причин заключается в таком распространенном, но мало изученном явлении, как правовая идентификация.

В публичной сфере важно, чтобы граждане, социальные общности, население и соответственно государственные органы, общественные организации, национальные и иные движения, учреждения, предприятия, общества не допускали незнания, искажения и недооценки публичных интересов. Сопряжение своих ценностей, интересов, мотивов с общественно значимыми целями, содержанием деятельности, институтами, правовыми нормами, признание их «своими» придает публичным интересам смысл реальных стимулов и общезначимых критериев поведения и деятельности. И верная правовая идентификация должна вести не к избирательному и даже произвольному отношению к ценностям в обществе, а к выбору тех, которые официально признаны как общие императивы деятельности. Тогда и общественные ожидания, обращенные к власти и государственному управлению, будут адекватными собственному правовому поведению и пониманию того, каким образом следует удовлетворять свои и общественные потребности[6].

А как быть в случаях игнорирования и нарушений публичного интереса? Здесь тоже обнаруживается, своя юридическая детерминация. Прямое нарушение публичного интереса может повлечь за собой длинную цепь неблагоприятных юридических последствий, начиная с роспуска и упразднения структур и организаций и кончая уголовными санкциями к лицам, со-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 64

вершившим государственные преступления. Косвенным образом нарушенные публичные интересы восстанавливаются с помощью институтов и норм, содержащихся в отраслевом законодательстве. .

В любом случае эти нормативно признанные публичные интересы служат важнейшим критерием оценки правомерности актов и действий государственных органов, должностных лиц, общественных объединений и хозяйствующих субъектов. Они служат нормативным ориентиром для всех граждан и способствуют формированию той высокой гражданственности, без которой невозможно развитие демократического общества. И своеобразным патетическим аккордом к сказанному может служить положение заключительной статьи 120 Конституции Греции о том, что всякий акт, узурпирующий народный суверенитет и власть, преследуется по закону. Соблюдение Конституции вверяется патриотизму греков, которые правомочны и обязаны оказывать сопротивление всеми средствами всякой попытке отменить ее путем насилия.

По своему смыслу аналогичные статьи есть и в Конституции России: о народовластии, о референдуме и выборах как высшем непосредственном выражении воли народа, о недопустимости присвоения власти в Российской Федерации (статьи 3–4).

Предыдущий | Оглавление | Следующий