Предыдущий | Оглавление | Следующий

Глава XX. ПРАВОТВОРЧЕСТВО

§ 1. Понятие правотворчества и его роль в развитии общественных отношений

§ 2. Виды правотворчества

§ 3. Социальный аспект формирования правотворческого решения

§ 4. Правотворческий процесс

 

§ 1. Понятие правотворчества и его роль в развитии общественных отношений

Среди многообразия правовых явлений, охватываемых понятием «правовая система»[1], правотворчество занимает одно из центральных мест. От того, в какой мере действующие нормы права – от закона до инструкции – выражают потребности и интересы общества, эффективно воздействуют на поведение людей, зависит и достижение целей – непосредственных и отдаленных, на которые направлены нормы. Вот почему нормотворческая деятельность всегда образует начальный этап процесса правового регулирования, к которому относятся также правореализация и правоприменение.

В буквальном смысле слова правотворчество – это процесс создания (творения) правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах. Поэтому закономерно, что вопросы правотворчества постоянно находятся в поле зрения юристов-ученых и практиков, специалистов в области теории и социологии права, а также отдельных юридических дисциплин. Эта проблема постоянно волнует юристов не только России, но и других стран ближнего и дальнего зарубежья. Весьма объемна и разнообразна посвященная этим вопросам специальная литература.

Определения правотворчества многочисленны. Однако их можно свести к двум основным позициям. По мнению одних авторов, правотворчество представляет собой юридически оформленную особую форму или вид деятельности по установлению и закреплению воли господствующего класса (всего народа) в нормативных правовых

§ 1. Понятие правотворчества и его роль в развитии общественных отношений 567

актах, а также по изменению и отмене правовых актов[2]. Другая точка зрения трактует правотворчество более широко. Под правотворчеством понимается направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих[3].

Основное различие между приведенными определениями состоит в следующем. В первом случае понятие правотворчества связывается прежде всего с процедурно-процессуальной деятельностью различных государственных органов. В основу второго определения положена социально-юридическая трактовка правотворчества, которая охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие; при этом сам процесс правотворчества распадается на два этапа. Первый предшествует началу официальной работы над законопроектом по инициативе самого правотворческого органа либо субъекта правотворческой инициативы. Второй включает период официальной работы над проектом субъекта правотворческой инициативы, самого правотворческого органа либо, согласно утвержденному им плану, соответствующего государственного, научного учреждения или общественного объединения.

Существенное различие между этапами правотворчества состоит в том, что для первого из них характерно наличие множества предварительных вариантов «решений», которые принимаются (с той или иной степенью научной обоснованности) всеми участниками создания будущей нормы, хотя ни одно из них не имеет окончательного, нормо-устанавливающего значения. Предварительные «решения» выносят субъекты правотворчества и на проектном этапе. При этом, однако, ключевая роль в процессе создания будущей правовой нормы принадлежит соответствующему правотворческому органу, который выступает стороной в большинстве складывающихся в ходе правотворчества отношений и который в конечном счете только и имеет право принятия окончательного нормотворческого решения.

568       Глава XX Правотворчество

 

Правотворчество относится к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное и практическое значение. Его надлежащая организация – необходимое условие качества и эффективности результатов правотворчества – законов и подзаконных актов.

Оптимальная характеристика всякого объекта включает нужное соотношение его количественных и качественных показателей. В равной мере это справедливо и применительно к системе законодательства. Между тем в течение ряда десятилетий, когда идея о безусловном соответствии воле народа любого принятого правового акта считалась аксиоматической, вопрос о качестве законов, да и об их необходимом количестве, если и обсуждался, то преимущественно как проблема прикладного порядка. Чаще всего он сводился к вопросам законодательной техники, понимаемой в узком смысле этого слова.

Качество нормативного правового акта – понятие прежде всего юридическое. Однако, учитывая неразрывную связь законодательной стратегии с реализацией политических решений, которые должны базироваться в свою очередь на познании социально-экономических процессов, термин «качество нормативных правовых актов» необходимо трактовать также под углом зрения его политических и социальных характеристик. Таким образом, пути повышения качества законов и подзаконных актов находятся во всех трех плоскостях – социальной, политической и юридической.

Всякий закон является средством регуляции и саморегуляции процессов, происходящих в обществе. Вот почему по мере возрастания масштабности анализируемых явлений – от качественных показателей нормативного предписания к качеству законов и подзаконных актов и в конечном счете всей системы законодательства – все более значимым для эффективности правовой регламентации становится учет в процессе правотворчества наряду с правовыми и политическими параметрами также социальных предпосылок качества нормативных правовых актов.

В идеале перед законодателем в процессе правотворчества всегда стоит задача максимально точного отражения в нормативных правовых предписаниях явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Следовательно, социальная характеристика качества законов и подзаконных актов неизбежно охватывает два момента. Во-первых, степень адекватности отражения в нормативном правовом акте происходящих в обществе процессов. Во-вторых, точность проецирования этих процессов на будущее, прогнозирования возможных путей развития общества и неразрывно связанного с этим выбора оптимальных путей их видоизменения в желательном направлении при помощи права.

§ 1 Понятие правотворчества и его роль в развитии общественных отношений 569

Наиболее ущербны по причине несоблюдения первого из названных требований социальные характеристики качества декларативных нормативных правовых актов, в первую очередь законов. Ими, как известно, не одно десятилетие изобиловало советское законодательство. К сожалению, и ныне их число не только не сократилось, но даже возросло. Специфика всех декларативных законов и норм с правовой точки зрения состоит в том, что они не снабжены механизмом их реализации. Более того, значительная часть декларативных норм вообще не обладает регулятивными свойствами, поскольку они представляют собой лишь переложенные на язык закона политические лозунги и программы. Наряду с «нормами-целями», другая часть декларативных норм провозглашает закрепление за гражданами и организациями больше прав и возможностей, чем политическая, экономическая и социальная действительность страны может в данный период представить и гарантировать. Примером может служить попытка внедрения в практику уголовного судопроизводства рассмотрения дел с участием присяжных заседателей, не соответствующая ни современному состоянию криминогенной обстановки в обществе, ни экономическим возможностям страны.

В целом оценка действующего законодательства едва ли может быть положительной по линии как качественных, так и количественных показателей. Прежде всего постановка «на поток» законоподготовительных работ, когда из месяца в месяц количество принимаемых законов исчисляется десятками, не может не сказаться на их качестве, которое ныне в целом ниже того, что имело место в доперестроечный период. Явно недостаточно внимания уделяется обеспечению внутренней согласованности, беспробельности и научной обоснованности принимаемых нормативных правовых актов. Это относится как к законам в собственном смысле слова, так в еще большей степени к подзаконным актам, которые нередко расходятся даже с положениями Конституции РФ. Еще менее качественны законы и иные нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов РФ. Заметно отстают темпы «расчистки» действующего законодательства и его приведения в соответствие с новыми законами.

В перспективе все это чревато дальнейшим снижением эффективности нарастающей волны законов и подзаконных актов, тем более что их изобилие делает затруднительным усвоение содержащихся в них новелл не только для граждан и должностных лиц, но и для профессионалов-юристов. И это тогда, когда целый ряд подотраслей и институтов законодательства, по существу, еще не выстроен. В этих условиях неизмеримо возрастает роль юридической науки в деле оптимизации

570       Глава XX. Правотворчество

правотворчества и повышения качества его результата – федеральных и региональных законов и подзаконных актов.

§ 2. Виды правотворчества

Правотворческая деятельность может подразделяться на виды по двум важнейшим основаниям: 1) по субъектам (органам) правотворчества и 2) по содержанию издаваемых каждым органом правотворчества нормативных правовых актов.

По субъектам (органам) правотворчество осуществляется в трех основных формах: принятие нормативных актов органами государства, принятие нормативных актов непосредственно народом путем референдума; заключение соглашений, содержащих нормы права (между государственными органами и общественными объединениями, между работниками и работодателями и т.д.).

Принятие нормативных актов органами государства. В Российской Федерации именно в этой форме чаще всего осуществляется правотворчество. Правом принятия нормативных правовых актов обладают Федеральное Собрание и его обе палаты (Государственная Дума и Совет Федерации), Президент РФ, Правительство РФ, государственные комитеты, ведомства и министерства РФ.

На региональном уровне правотворческими правомочиями обладают законодательные (представительные) органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органы местного самоуправления – районные, городское, районные в городах, поселковые и сельские. Правотворческую деятельность вправе также осуществлять президенты, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства субъектов РФ, главы администраций соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований.

Полномочия на издание нормативных актов каждого государственного органа определяются Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов России.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации, подписываются и обнародуются Президентом РФ. Государственная Дума и Совет Федерации принимают также постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ.

Законы и постановления издаются как по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов го-

§ 2. Виды правотворчества                571

сударственной власти, так и по вопросам совместного ведения Федерации и входящих в нее субъектов. Процедура принятия нормативных актов определяется Конституцией РФ и Регламентом палат Федерального Собрания.

Президент РФ как глава государства издает на основе Конституции и федеральных законов указы. Указы Президента РФ могут быть не только нормативного, но и оперативного характера (указы о награждении, о присвоении чинов и званий и др.). Правительство РФ является органом исполнительной власти и правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации, если они не входят согласно Конституции и федеральным законам в компетенцию парламента и Президента РФ. Акты нормативного характера Правительство РФ издает в форме постановлений, а акты оперативного характера – в форме распоряжений.

Министерства, государственные комитеты, ведомства являются центральными органами государственного управления. Их полномочия в области руководства порученными им сферами управления, в том числе осуществляемые в форме издания нормативных актов, определены законами, указами Президента и Правительства. Чаще всего министерства издают нормативные акты в форме инструкций, а государственные комитеты – постановлений.

В соответствии с законами органы местного самоуправления обеспечивают путем издания нормативных актов самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения.

Особым видом правотворческих полномочий обладают администрации объединений, предприятий, учреждений. Они вправе издавать локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутреннего порядка. Примером нормативного акта такого рода могут служить правила внутреннего трудового распорядка.

Референдум как вид правотворчества. Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и непосредственно. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы и референдум, в ходе которого устанавливаются правовые нормы.

В отличие от всенародных обсуждений законопроектов, которые широко практиковались в СССР и которые могут носить только рекомендательный характер, в Российской Федерации допускается проведение лишь референдума. По Закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» решение, принятое на референдуме, яв-

572       Глава XX. Правотворчество

 

ляется общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ. Аналогичное правило действует согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в отношении решений, принятых на местном референдуме.

Опыт проведения референдумов в нашей стране и за рубежом выявил не только их достоинства, но и недостатки. Главный из них – узкая запрограммированность возможных ответов. Участник референдума может либо согласиться с предложенным на его рассмотрение решением, ответив «да», либо отклонить его, сказав «нет». Гражданин не может в ходе референдума предложить иное представляющееся ему оптимальным решение либо обусловить свой ответ какими-либо оговорками. Между тем именно активности в выражении своих потребностей, интересов и оригинальных точек зрения на проблему ждет законодатель от населения в ходе всенародного обсуждения. В этом и состоит главная общественная ценность последнего.

Еще один недостаток института референдума состоит в том, что достоверность различных референдумов не может быть одинаковой. Она достаточно высока в случаях, когда гражданам предлагается выразить свое суждение по одному конкретному вопросу (либо выбрать один из нескольких ответов), например, нужно ли отменить полностью смертную казнь либо не стоит и т.п. Значительно ниже достоверность референдумов, когда опрос населения проводится по абстрактным политическим либо организационным вопросам, например, о компетенции того или иного государственного органа и т.п. Кроме того, проводимые за рубежом социологические исследования свидетельствуют, что число голосующих резко возрастает в тех случаях, когда выносимый на референдум вопрос в той или иной мере задевает лично гражданина или несет ему непосредственную выгоду (или ущерб). Выявлен в ходе социологических исследований и круг проблем, особо чувствительных к влиянию пропаганды. В первую очередь к ним относятся все абстрактные опросы, прежде всего референдумы о реформе конституции.

Помочь гражданину заранее определить приоритет своих интересов, а законодателю – выявить истинное мнение народа способна комбинация референдумов и всенародных обсуждений, проводимых по одним и тем же вопросам. В свое время такое предложение было высказано В.Ф. Котоком[4]. Ныне эта научная идея воспринята законо-

§ 2. Виды правотворчества                573

дателем. Согласно Закону «О референдуме Российской Федерации» центральная комиссия референдума РФ обеспечивает не позже чем за 45 дней до дня проведения референдума опубликование в целях всенародного обсуждения текста законопроекта, вынесенного на референдум, и текста действующего Закона, который предлагается отменить или изменить.

Заключение соглашений, содержащих нормы права. В советский период активно практиковалось издание совместных нормативных правовых актов государственными органами и общественными объединениями. Ныне на место совместных актов пришло заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. Такого рода соглашения чаще всего заключаются для регулирования трудовых отношений. Наиболее характерный пример – коллективные договоры, которые могут быть заключены между работодателем и работниками для регулирования трудовых, социально-экономических и профессиональных отношений на предприятиях, в учреждениях, организациях. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников.

Наряду с коллективными договорами законом предусматривается в зависимости от сферы регулируемых социально-трудовых отношений заключение следующих видов соглашений: генерального, региональных, отраслевых (межотраслевых) тарифных, территориальных и других. Генеральное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на федеральном уровне. Участниками его могут выступать общероссийские объединения профсоюзов и работодателей, а также Правительство РФ. Региональные соглашения устанавливают общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на уровне субъекта РФ. Отраслевое (межотраслевое) тарифное соглашение устанавливает виды оплаты и другие условия труда, а также социальные гарантии и льготы для работников отрасли (отраслей).

По содержанию издаваемые органами правотворчества нормативные правовые акты подразделяются прежде всего на законы и подзаконные акты. Закон – это нормативный правовой акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти, регулирующий важнейшие общественные отношения и обладающий высшей юридической силой. Вое остальные действующие в стране нормативные правовые акты являются подзаконными. Подзаконный нормативный правовой акт – это акт, изданный в соответствии с законом и ему не противоречащий.

574       Глава XX. Правотворчество

 

Законы подразделяются на федеральные и законы субъектов РФ. В свою очередь среди федеральных законов особое место занимают федеральные конституционные законы и законы о поправках в Конституцию РФ. И те и другие принимаются в особом порядке. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам и, следовательно, подчинены последним (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ). Конституцией РФ провозглашено, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ст. 56, 65, 66, 70, 76, 84, 87, 103 и др.).

Верховенство законов – одно из необходимых условий существования правового государства, каким Россия объявлена в ст. 1 Конституции 1993 г. Для соблюдения этого требования необходимо, однако, четкое закрепление круга вопросов, которые должны регламентироваться только законами, а не подзаконными актами, включая указы Президента РФ. Попытка законодательного урегулирования этого вопроса была предпринята в ходе подготовки проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», прошедшего несколько лет назад первое чтение в Государственной Думе, но не принятого до сих пор. Предлагается регулировать только законами:

основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их охраны, юридическую ответственность и иные меры принуждения по отношению к гражданам;

общие вопросы федеративных отношении в РФ;

порядок выборов Президента РФ и Государственной Думы, формирования Совета Федерации, их правовой статус;

основные принципы организации, формирования и деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

порядок ратификации и денонсации международных договоров РФ;

правовые основы экономического, социального и экологического развития России;

правовое положение партий и иных общественных объединений;

правовой статус СМИ;

порядок формирования и расходования федерального бюджета;

федеральные налоги и сборы;

общие вопросы национальной безопасности РФ;

порядок введения чрезвычайного и военного положения;

уголовную ответственность и уголовный процесс, порядок исполнения уголовных наказаний;

судоустройство, прокурорский надзор, положение об адвокатуре.

§ 2. Виды правотворчества                575

Все другие (кроме законов) нормативные правовые акты должны приниматься в соответствии с законами и в рамках полномочий издавшего их органа. Указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Подзаконными являются, разумеется и постановления Правительства РФ. Они должны соответствовать не только федеральным законам, но и указам Президента РФ.

Особым видом правотворчества является систематизация нормативных правовых актов, т.е. приведение их в упорядоченную совокупность, систему. Необходимость в проведении такого рода работ обусловлена как множественностью актов, издающихся правотворческими органами, так и быстрыми изменениями, которым в современных условиях подвержена система законодательства.

Основными видами систематизации являются: учет нормативных правовых актов, их инкорпорация, консолидация и кодификация. Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Учет нормативных правовых актов осуществляется как на бумажных (карточки), так и на машиночитаемых носителях.

Систематизация нормативных правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов. Такие собрания могут быть официальными, официозными и неофициальными. Собрание признается официальным, если правотворческий орган сам подготовил и издал либо утвердил собрание, подготовленное другим органом. Разновидностью систематического официального собрания законодательства является свод законов – инкорпорированное издание нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти. Официозным считаются собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, например министерством юстиции, но издаются без его официального одобрения. Неофициальные сборники издаются по собственной инициативе издательствами и научными учреждениями.

Консолидацией называется такой вид систематизации, когда множество нормативных актов сводится в один укрупненный акт, полностью заменяющий вошедшие в него акты.

В отличие от консолидации кодификация предполагает коренную переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта (основ законодательства, кодекса, устава, положения и т.д.). Кодификация осуществляется только в официальном порядке уполномоченными на то государственными органами. В СССР процесс правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере начинался обычно с принятия такого

576       Глава XX. Правотворчество

вида кодификационного акта, как Основы законодательства. На базе Основ разрабатывались республиканские кодексы.

В Российской Федерации Основы как вид кодификационного акта сохранились по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов (культура, нотариат, здравоохранение и др.).

Кодекс – кодификационный сводный крупный акт, детально регулирующий определенную область (сферу) общественных отношений. В виде общего правила нормы кодекса достаточно детально регулируют соответствующие отношения, что делает подчас излишним их конкретизацию в других законах и подзаконных актах.

К числу кодификационных актов относятся также уставы и положения. Устав – это кодификационный акт, регулирующий ту или иную сферу деятельности, например в области транспорта. Положение – это нормативный правовой акт, подробно регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся статуса либо организации деятельности отдельных субъектов права (государственных органов, учреждений, организаций).

§ 3. Социальный аспект формирования правотворческого решения

Достижение надлежащего качества и эффективности нормативных правовых актов предполагает совершение правотворческим органом целого комплекса работ. Во-первых, должны быть выявлены социальные факторы, в которых проявляются потребности общества в правовой регламентации определенной области общественных отношений. Во-вторых, должен быть проведен анализ этих факторов и их взвешивание, т.е. установление мощности каждого как положительно, так и отрицательно действующего фактора. В-третьих, необходимо определение направленности действия социальных факторов по отношению друг к другу и к цели законопроекта, а также выявление суммарного результата действия факторов. И наконец, должны быть рассмотрены различные варианты решения проблемной ситуации и проведен поиск оптимального решения.

Социальный фактор правотворческой деятельности – это явление общественной жизни, воздействующее в той или иной форме на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену нормативного правового акта и в конечном счете на его содержание. Такое определение может быть использовано при составлении программ и разработке гипотез для проведения эмпирических исследований эффективности правотворческой деятельности.

§ 3. Социальный аспект формирования правотворческого решения                577

В принципе применительно к каждой проблемной ситуации можно выявить множество связанных с ней социальных факторов. В целях удобства оперирования свою совокупность социальных факторов правотворческой деятельности целесообразно условно подразделить на две большие группы – основные (правообразующие) и обеспечивающие (процессуальные) факторы. Основные факторы обусловливают возникновение проблемной ситуации, требующей правового регулирования, и влияют на характер ее разрешения. Наиболее распространенными основными (правообразующими) факторами являются экономический, экологический, демографический, национальный, политико-правовой, социо-культурный и др.

В отличие от основных процессуальные (обеспечивающие) факторы обеспечивают надлежащее разрешение проблемной ситуации, возникшей под влиянием основных факторов, путем издания закона или подзаконного нормативного акта. Круг обеспечивающих секторов относительно невелик. Все многообразие видов и подвидов процессуальных факторов может быть сведено к четырем основным категориям, характеризующим любой вид управленческой деятельности. Это организационный, информационный, научный и программирующий факторы.

Необходимо, однако, учитывать, что организационный, информационный, научный и программирующий факторы определяют не только правотворческую деятельность, но и управленческую сущность любых общественных отношений, нуждающихся в правовой регламентации, а, следовательно, могут сами выступать в качестве основных социальных факторов правотворческой деятельности.

Специфика социальных факторов состоит в том, что они действуют системно. Одна из распространенных ошибок в процессе правотворчества состоит в том, что законодатель, ориентируясь на решение какой-либо одной проблемы, например, на расширение слоя частных собственников путем приватизации, принимает во внимание лишь наиболее мощный фактор – в нашем примере экономический, не учитывая при этом сопутствующих явлений, например, последствий приватизации в социальной сфере и низкую правовую культуру населения.

Вместе с тем многообразие взаимодействующих в ходе принятия правотворческого решения факторов не означает, что в каждом случае задействованными оказываются все без исключения основные и обеспечивающие факторы. Число вовлеченных во взаимодействие факторов и их круг подвижны и в конкретных обстоятельствах зависят прежде всего от характера подлежащих регламентации общественных отношений.

578       Глава XX. Правотворчество

 

Понятно, что чем шире круг взаимодействующих факторов, тем сложнее характер влияния, которое они оказывают друг на друга и в конечном счете на правотворческую деятельность и содержание правового нормативного акта. Это влияние зависит не только от числа взаимодействующих факторов, но и от направленности их действия, мощности и устойчивости отдельных факторов. Вот почему в ходе правотворчества столь важное значение имеет не только выявление всей совокупности явлений и процессов, которые должны быть учтены при регламентации определенных отношений, но и их «взвешивание», т.е. измерение силы их влияния во взаимодействии с другими факторами.

«Взвешивание» социальных факторов предполагает прежде всего определение в ходе подготовки законопроекта направленности действия факторов по отношению как друг к другу, так и к цели, которой стремится достичь законодатель путем принятия данного нормативного акта. В реальной жизни измерение направленности действия факторов друг к другу и к цели разрабатываемого законопроекта происходит одновременно. Другими словами, в задачу законодателя входит выявление того, в каком отношении к цели будущего нормативного акта находится результат взаимодействующих факторов. Только в том случае, когда рассчитанный общий результат взаимодействия имеет позитивную направленность, есть основания предполагать, что применение этого нормативного правового акта будет эффективным.

Результат взаимодействия той или иной совокупности факторов обусловливается не только их направленностью, но и мощностью каждого из них. Мощность фактора – это сила его влияния на возникновение проблемной ситуации и на ее надлежащее разрешение. Она зависит от места данного фактора в общей системе факторов и в системе, характерной для той или иной отрасли законодательства, а также от силы его влияния в конкретной ситуации. Как показывает практика, в общей системе факторов наиболее мощными являются экономический и политический факторы. Применительно к отдельным отраслям законодательства на первый план могут выступать и другие виды основных факторов. Такова, например, ведущая роль социокультурного фактора при формировании законодательства об образовании, культуре, библиотечном деле.

Реальная мощность фактора определяется также силой его влияния в конкретной ситуации, которую возможно подвергнуть количественному измерению. Она может быть определена как число совпадающих предложений, поступивших в связи с разработкой определенного законопроекта от граждан и иных субъектов – участников правотворчества.

§ 3 Социальный аспект формирования правотворческого решения 579

Характер влияния, которое оказывают социальные факторы, взаимодействуя в ходе принятия правотворческого решения, определяется наряду с числом взаимодействующих факторов, их мощностью, направленностью, а также устойчивостью действия отдельных факторов. Социальные факторы правотворческой деятельности не остаются неизменными во времени. Тем не менее можно констатировать, что наличие одних факторов носит относительно постоянный характер, тогда как другие существуют временно. Анализ действующего в РФ законодательства показывает, что многие законы, принятые в современный переходный период (о порядке деятельности иностранных банков, о таможенной политике и др., где приоритеты определяются прежде всего конкретной экономической ситуацией), носят временный характер.

Устойчивость действия фактора, т.е. постоянный или временный характер его воздействия, не тождественна мощности фактора. Нередко оказывается, что хотя тот или иной социальный фактор существует постоянно, мощность его влияния на правовую регламентацию конкретной сферы общественной жизни относительно невелика. Так, постоянный характер действия географического фактора сомнения не вызывает. Тем не менее его воздействие, например, на гражданско-процессуальное законодательство невелико. Вместе с тем при определенных условиях воздействие конкретного временного фактора на развитие законодательства может быть весьма мощным.

Специфика предмета правового регулирования не отменяет типичного во взаимосвязях факторов правотворчества. Однако она придает взаимодействию факторов в рамках той или иной отрасли индивидуальные черты, учет которых является необходимым условием эффективности принимаемых законов и подзаконных актов. Обладают такой спецификой и отдельные подотрасли и институты права. Так, применительно к семейному законодательству социальная модель института, предположим, регистрации брака неидентична социальной модели института алиментных обязательств членов семьи в связи с различиями при их формировании в характере взаимосвязи демографического и экономического факторов.

Отсюда следует, что достоверность научных рекомендаций по совершенствованию законодательства может быть достаточно высокой лишь при условии, что в ходе их создания учитывается специфика социальной обусловленности не только соответствующего института, но и отрасли в целом. Только в этом случае можно говорить о полном учете всего круга типичных для регламентируемых отношений факторов и особенностей их взаимодействия. Сказанным в известной мере объясняется значимость систематизации законодательства в форме

580       Глава XX. Правотворчество

 

принятия законов типа Основ законодательства и кодексов, регламентирующих в обобщенном (сводном) виде общественные отношения в рамках целой отрасли (подотрасли) законодательства. При подготовке кодифицированных сводных актов создаются наиболее благоприятные условия не только для максимально точного и полного учета и отражения в будущем законе всей совокупности подлежащих регламентации явлений и процессов, но и для их оценки сквозь призму взаимодействующих социальных факторов. В этих условиях законодатель приобретает наилучшую возможность обозреть применительно к масштабам целей отрасли не только позитивно, но и негативно направленные факторы, а также определить их реальную мощность. В результате законодатель может целенаправленно влиять на регламентируемую сферу общественных отношений, стимулируя развитие позитивно действующих факторов, компенсируя в случае необходимости их относительно малую мощность путем подключения к правовому регулированию не задействованных ранее прочих факторов, препятствуя превращению отрицательно направленных факторов в нежелательную тенденцию.

Сказанным в известной мере определяется общая стратегия совершенствования законодательства: целесообразность кодификации при проведении правовых реформ в масштабах целой отрасли (подотрасли) и необходимость инкорпорации в ранее принятые кодексы издаваемых впоследствии законодательных актов.

§ 4. Правотворческий процесс

В гносеологическом плане в основе процесса правотворчества лежит отражение явлений общественной и экономической жизни. Своеобразие этого отражения, понимаемого в философском смысле слова, обусловлено санкциями, выполняемыми правом в обществе, и прежде всего ролью права как средства управления и самоуправления. Именно поэтому отражение в законах и подзаконных актах общественных и экономических явлений носит не механический, а творческий характер. Оно должно быть ориентировано на практику и иметь целью ее преобразование в нужном для общества направлении.

Создавая норму права[5], законодатель и иные субъекты правотворчества из всего многообразия общественных отношений избирают только те, которые вообще могут быть урегулированы при помощи

§ 4. Правотворческий процесс           581

права и, следовательно, попадают в область правовой регуляции. Внутри этой сферы подлежат вычленению отношения, еще не урегулированные правом либо урегулированные им недолжным образом или не в полном объеме, т.е. те, где имеется объективная потребность в правовой регламентации.

После этого законодателю необходимо найти, а иным субъектам процесса правотворчества предложить надлежащий способ разрешения возникших вопросов, что связано с поиском наиболее целесообразных, эффективных и ориентированных на общее (типичное) методов и приемов правового регулирования данных общественных отношений. Выбирать приходится и отвечая на вопросы о месте будущей нормы в общей системе права и законодательства; следует ли эти отношения регулировать в законе или в подзаконном акте; в акте федерального органа или органа субъекта РФ; нужно ли при этом издать новый акт либо целесообразно дополнить или уточнить уже действующий и т.д.

Другими словами, основная черта и особенность отражения в нормах права явлений общественной, и экономической жизни состоит в многовариантном характере этого процесса, в свою очередь обусловленном вероятностным характером происходящих социальных процессов.

Действие социальных факторов находит свое отражение в нормативном правовом акте и, следовательно, он есть конечный объект их применения. Однако нормативный акт возникает не сам по себе, а в результате правотворческой деятельности. Вот почему влияние любого социального фактора возможно лишь опосредованно – через правотворческую деятельность. Важнейшими функциональными задачами, которые должны быть разрешены в ходе правотворчества, следует считать выявление, измерение и учет факторов, согласование отражающих эти факторы интересов участников процесса создания нормативного правового акта и принятие мер к оптимальному сочетанию интересов в устанавливаемых в акте нормативных предписаниях.

Как уже отмечалось, правотворчество охватывает два этапа – предпроектный и проектный. Специфика проектного этапа состоит в том, что он включает в себя ряд последовательно сменяющих друг друга стадий, образующих в совокупности правотворческий процесс как разновидность юридического процесса в широком смысле слова[6]. Таких основных стадий четыре: 1) правотворческая инициатива; 2) обсуждение проекта нормативного правового акта; 3) принятие нормативного правового акта; 4) обнародование принятого акта. Применительно к законам

582       Глава XX Правотворчество

 

и важнейшим видам подзаконных актов (указы Президента, правительственные постановления) основные положения правотворческого процесса закреплены в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов РФ, Регламентах правотворческих органов и других законодательных актах.

Правотворческая инициатива – право компетентных органов, организаций и лиц возбуждать перед правотворческим органом вопрос об издании, изменении или отмене нормативного правового акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его правотворческим органом. Правотворческая инициатива может быть реализована в форме предложения или законопроекта и должна иметь необходимое экономическое, социальное и правовое обоснование.

Статья 104 Конституции РФ устанавливает круг субъектов, обладающих правом инициировать принятие, изменение и отмену законов как актов парламента.

Таким правом обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

В отношении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, Конституция РФ требует наличие обязательно заключения Правительства РФ.

На стадии подготовки законопроекта к его внесению в правотворческий орган определяющими для социального механизма правотворчества являются две основные задачи- выявление социальных факторов, их учет и измерение, а также согласование выражающих этих факторы интересов. Именно на их оптимизацию должно быть прежде всего направлена деятельность субъекта законодательной инициативы.

Что касается последующих функциональных задач – согласования выражающих основные (правообразующие) факторы разнообразных плюралистических интересов, их оптимального сочетания и отражения в содержании законопроекта, то они решаются в основном на следующей стадии – обсуждения законопроекта, прежде всего в парламентских комитетах. Осуществлению этой функциональной задачи призваны способствовать эксперты, консультанты, аналитические центры парламента.

§ 4 Правотворческий процесс            583

Повышение профессионализма депутатов, активизация роли науки и специалистов в ходе правотворчества – необходимые условия улучшения качества принимаемых нормативных правовых актов и предпосылки эффективности содержащихся в них норм. В этом направлении на федеральном уровне делается немало: обе палаты Федерального Собрания, президентские структуры, Министерство юстиции РФ и другие федеральные органы государственной власти широко привлекают научных работников к подготовке законопроектов. Множатся экспертные, научно-методологические и консультативные советы. Проводятся общественные слушания законопроектов. Однако на качество принимаемых законов это практически не влияет. Еще хуже ситуация в регионах, где далеко не всегда имеются специалисты нужного профиля и квалификации.

Очевидно, что повышение научной обоснованности подготавливаемых законопроектов и их экспертизы в первую очередь связано с социально-экономическими проблемами и упирается в материальную независимость ученых. Однако достичь определенных положительных результатов в данном вопросе частично возможно и с помощью мер организационного характера.

Прежде всего в Регламентах палат парламента и в актах, определяющих порядок правоподготовительной деятельности Президента РФ и правительства страны, следует предусмотреть обязательность проведения независимой научной экспертизы не только всех рассматриваемых законопроектов, но и планов законоподготовительных работ. В Регламентах палат Федерального Собрания целесообразно также закрепить право ответственного за проект комитета потребовать проведения независимой экспертизы кардинальной поправки, внесенной депутатом в ходе первого или второго чтения.

Во-вторых, следует законодательно закрепить статус эксперта: его право участвовать в рассмотрении соответствующего проекта и его обсуждении; право на вознаграждение за проведенную экспертизу; право выступать в СМИ в поддержку отстаиваемой им точки зрения. Крайне важно установить правило, что в качестве независимого научного эксперта не могут быть привлечены лица, принимающие или принимавшие участие в работе подготовительных групп, образованных комитетами палат парламента для подготовки и доработки данного законопроекта. Аналогичный запрет должен распространяться и на участие в экспертизе НИИ, подведомственных внесшему законопроект субъекту законодательной инициативы.

В идеале научное обеспечение должно пронизывать все стадии правотворческого процесса. Более того, наука прежде всего призвана быть генератором новых идей о развитии законодательства и о целесообраз-

584       Глава XX. Правотворчество

 

ных путях его обновления, т.е. давать толчок правотворчеству еще на предпроектном этапе, в том числе в ходе научно-практических конференций, на страницах газет и журналов и т.д.

Подобно тому, как изобретатель заинтересован в том, чтобы участвовать в организации внедрения своего изобретения, специалист-юрист, автор той или иной идеи, обычно также стремится участвовать на всех этапах претворения ее в жизнь в виде закона. Однако практически это возможно в полной мере лишь если специалист – автор той или иной идеи сам является депутатом. К сожалению, среди депутатов Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Федерации число юристов вообще и ученых-юристов в частности явно не соответствует потребностям перевода правотворчества на научную базу. Все это прямо сказывается на качестве принимаемых законов.

Ценность правовых идей, предлагаемых специалистами-юристами, в том числе являющимися депутатами законодательных органов, во многом определяется объемом информации, которой они располагают. В этом проявляется взаимодействие в процессе правотворчества научного и информационного обеспечивающих факторов. Способствует этому и хорошая организация работы правотворческого органа, в том числе наличие у него активно функционирующей социологической и аналитической службы.

В связи с необходимостью совершенствования не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов РФ особое значение приобретают сравнительно-правовые исследования. Объектом исследований должны быть нормативные правовые акты субъектов РФ и практика их применения. Такие исследования целесообразно проводить и публиковать как применительно ко всем или нескольким субъектам, так и в рамках регионов.

Предоставление всем субъектам Федерации Конституцией РФ права на издание законов предполагает соблюдение общепризнанных стандартов правотворчества на местах. В связи с этим возник ряд вопросов, которые нуждаются в своем политико-правовом и юридико-правовом осмыслении. Среди них в литературе отмечались следующие: а) соотношение правотворчества в субъектах Федерации с общими тенденциями регионального правового регулирования, что предполагает в свою очередь исследование правотворческого процесса в субъектах Федерации и региональной правовой политики; б) проблемы прогнозных оценок законодательного развития регионов и подготовки модельных региональных законов; в) проведение научно-правовых экспертиз правотворческой деятельности регионов, их законодательных инициатив на федеральном уровне; г) организация информационных систем

§ 4. Правотворческий процесс           585

регионального правотворчества и правотворчества зарубежных государств[7].

Необходимо также предусмотреть механизмы приведения актов регионального правотворчества в соответствие с федеральным законодательством и установить порядок ответственности должностных лиц руководящих государственных органов субъектов Федерации за принятие актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству[8].

Особое значение приобретают сравнительно-правовые исследования в контексте создания единого правового пространства стран СНГ. При этом целесообразно широко использовать опыт гармонизации и унификации национального законодательства в рамках Европейского Союза, где для этой цели создана даже специальная программа. Вместе с тем нельзя упускать из виду, что корни европейского правового единства следует искать не в каких-то конкретных системах права, а в процессе интеграции этих систем во всех их разновидностях в западную правовую традицию[9]. Применительно к странам СНГ это предполагает, помимо прочего, использование опыта сотрудничества союзных республик в вопросах правотворчества в рамках СССР. Такое сотрудничество не может быть сведено только к созданию модельных проектов и разработке рекомендаций. Должны быть налажены стабильный взаимный обмен как уже принятыми законами, так и проектами разрабатываемых законов, проведение совместных научно-практических конференций и, главное, согласование законодательной политики.

Научное обеспечение правотворчества требует активного влияния науки на процесс создания как законов, так и издаваемых на их основе подзаконных нормативных актов, конкретизирующих и развивающих положения закона. Не последнюю роль играет при этом уровень используемой при подготовке закона законодательной техники. Дело в том, что качество закона, с точки зрения его информативности, во многом зависит от степени конкретности содержащихся в нем нормативных предписаний. Это связано о тем, что при переходе от этапа правотворчества к этапу правореализации действенность вновь изданного закона во многом определяется массивом содержащейся в нем информации, который обратно пропорционален числу имеющихся в законе отсылок к другим нормативным актам. С этой точки зрения

586       Глава XX. Правотворчество

ситуация в стране достаточно неблагоприятная. Даже в таком подготовленном в целом на достаточно высоком уровне законе, как Гражданский кодекс РФ, чуть ли не в каждой статье содержатся отсылки к конкретным законам, просто к закону либо к определенному законом порядку.

Значимость научного фактора для повышения социальной обоснованности процесса создания законов прямо пропорциональна масштабу намечаемого правотворческого мероприятия. Она возрастает например, при проведении систематизации и кодификации отдельных отраслей и институтов законодательства, не говоря уже об упорядочении судебной системы в целом, а тем более при проведении правовой реформы в Российской Федерации.

На стадиях обсуждения и принятия проекта нормативного правового акта существенное значение имеет планирование законопроектных работ, хотя в организации этого вида деятельности в центре, а тем более на местах многое далеко не совершенно. Планы законоподготовительных работ палат Федерального Собрания пока не сориентированы на создание единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы федерального законодательства. Крайне неравномерны по объему и значимости для общества многие включаемые в план законопроекты. Совершенствование планирования законоподготовительной деятельности возможно и необходимо также за счет консолидации и укрупнения проектов, включаемых в план. Важную роль в этом направлении выполняет в России Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, в состав которой входят представители субъектов права законодательной инициативы, а также ученые-юристы.

Принятие нормативного правового акта – одна из важных стадий правотворчества. Особой спецификой обладает принятие законов – актов законодательных (представительных) органов Федерации и ее субъектов. Особенность законотворчества состоит в том, что принятие закона чаще всего, как бы раздвинуто во времени. Так, согласно Регламенту Государственной Думы рассмотрение законопроектов осуществляется, в виде общего правила, в трех последовательно сменяющих друг друга чтениях, если применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение. Практика работы Государственной Думы свидетельствует, что по одним законопроектам число чтений увеличивается до четырех, а по другим – все три чтения проводятся одновременно, в один день.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. В ходе второго чтения

587       § 4. Правотворческий процесс

 

депутаты информируются об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, ответственном за подготовку законопроекта, поступивших по нему поправках и результатах их рассмотрения. Заслушивается мнение представителей Президента РФ и инициаторов законопроекта. После обсуждения законопроект либо принимается за основу либо на голосовании ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. Третье чтение законопроекта проводится с целью его принятия в качестве закона. При третьем чтении не допускается внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта.

Конституция РФ (ст. 105) регламентирует порядок принятия федеральных законов. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение другой палаты парламента – Совета Федерации.

На этой стадии принятия законопроекта возможны несколько вариантов. Дело в том, что все принятые Государственной Думой законы разделяются на две группы. Часть законов подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Согласно ст. 106 Конституции к ним относятся федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров РФ; д) статуса и защиты государственной границы РФ; е) войны и мира. Рассмотрение остальных принятых Государственной Думой законов всецело зависит от усмотрения Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

В случае отклонения Советом Федерации одобренного Государственной Думой федерального закона опять возникают две возможности. Чаще всего в таких случаях палаты Федерального Собрания создают согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. По завершении работы согласительной комиссии закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Если же Государственная Дума не согласна с решением Совета Федерации или согласи-

588       Глава XX. Правотворчество

 

тельной комиссии, то закон подлежит повторному голосованию. В этом случае он считается принятым, если за него проголосуют не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. На эту процедуру ему отводится Конституцией РФ (ст. 107) четырнадцать дней. В течение этого времени Президент РФ вправе отклонить закон, после чего Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Особый порядок установлен Конституцией РФ для внесения предложений и рассмотрения поправок и вопроса о пересмотре Конституции РФ (ст. 134-137).

Согласно ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Официальными источниками опубликования федеральных законов и постановлений палат являются «Собрание законодательства РФ» и «Российская газета».

Принципиальное значение для укрепления законности в стране имеет конституционное правило, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Общим правилом является официальное опубликование нормативных правовых актов в течение 10 дней со дня их подписания. Эта дата в свою очередь является отправной точкой для определения срока вступления в силу соответствующих нормативных актов, которое должно последовать через 7– 10 дней после их первого полного официального опубликования. При принятии крупных кодифицированных актов (кодексов, основ и др.) срок их вступления в силу может быть существенно увеличен. Закон допускает также при наличии к тому особой необходимости введение в действие закона с момента его опубликования. К сожалению, такая практика, не способствующая воспитанию уважения к закону и укреплению законности, в последние годы стала из исключения чуть ли не правилом.

Предыдущий | Оглавление | Следующий