|
Сегодня |
||
УНИВЕРСАЛЬНЫЙ УЧЕБНИК |
||
Предыдущий | Оглавление | Следующий
§ 1. Сфера правового регулирования
§ 2. Характер правового регулирования
Правовые нормы и правовые отношения – это те части правовой материи, те проявления права, в которых роль права в обществе получает практическое воплощение. Эти нормы и отношения составляют столь прочное единство, что их подчас трудно разделить. Тем не менее нормы и отношения – разные проявления права. Нормы права – это прежде всего правила поведения, получившие, как правило, государственную апробацию и потому обладающие потенциальной принудительной силой. Таковыми являются законы – основные, важнейшие нормы права, а также подзаконные акты, судебные решения, сложившиеся обычаи. Особенность обычаев в том, что они не всегда получают государственную апробацию, их нормативность чаще всего основана не на силе государства, а на авторитете общественных традиций.
Отношения, входящие в сферу права, – это часть общественных отношений. Все общественные отношения в совокупности образуют гражданское общество. Гражданское общество как совокупность потребностей, интересов, противоречий людей определяет основу права. В нем, в этом обществе, право возникает, здесь появляются идеи, нормы, чтобы затем снова воплотиться в общественных отношениях. Этот круговорот права в обществе постоянен, он составляет жизнь права, его становление и развитие. Право охватывает не все общество, а лишь ту его область, которую принято именовать сферой правового регулирования. На ее характеристике мы и остановимся.
Начальный вопрос – о соотношении всех общественных отношений (гражданское общество) и отношений, регулируемых правом. То, что сфера правового регулирования уже, чем гражданское общество, очевидно. Это не столько теоретическое утверждение, сколько опыт исторического развития. Не все общественные отношения регулируются правом. Например, отношения дружбы, товарищества, религиозные отношения, отдельные внутрисемейные отношения и многие, многие другие правом не регламентируются. Здесь особых вопросов не возникает. Сложнее выявить признаки и границы общественных отношений, регулируемых и не регулируемых правом, и определить динамику развития сферы правового регулирования.
92 Глава 6 Правовое регулирование
Доказано, что принятые градации общественных отношений – материальные и идеологические, базисные и надстроечные, экономические, политические, социальные и др. – не могут быть положены в основу выделения сферы правового регулирования[1]. Например, в области экономических отношений процессы производства, развития техники, создания новых машин, механизмов правом прямо не регулируются. С другой стороны, отношения распределения, обмена, собственности (а это тоже экономические отношения) требуют правового регулирования. В области политических отношений внутрипартийная жизнь: принятие в члены партии, разработка целей и программ, принятие уставов, размер членских взносов и их расходование и др. – правом не регулируется. А такая область политических отношений, как выборы, деятельность парламента, правом регулируется. Внутрисемейные отношения супругов находятся за пределами правового регулирования. Но регистрация брака, развода, взыскание алиментов являются объектом правового регулирования. Следовательно, граница правовой сферы не совпадает с границами известных групп общественных отношений. Поэтому для выделения правовой сферы следует опираться не на известные классификации общественных отношений, а на специфику, сущность самого права.
По своей сущности, по социальному назначению право представляет собой определенный порядок в обществе.
Общественный же порядок – это прежде всего такие отношения, в которых решения одних людей и органов становятся обязательными для других людей и органов. Природа обязательности может быть различной: и подчинение, и согласие, и координация, и убеждение, и принуждение, и др. Важно само присутствие признания определенных решений, согласия их выполнять. Именно это составляет суть общественного порядка. Мы сделали пока первый шаг к выявлению правовой сферы. Шаг важный, но недостаточный. Нужно теперь попробовать найти внутренние признаки правовых отношений.
При решении проблемы не следует, видимо, придумывать какие-то новые параметры общественных отношений. Следует просто обратиться к многовековой практике правового регулирования и найти в ней ответ на интересующий нас вопрос.
Правовое регулирование, понимаемое как установление и реализация определенного общественного порядка, охватывает прежде всего
§1. Сфера правового
регулирования 93
имущественные отношения. Эти отношения часто именуются товарно-денежными, возмездными ит.п. Они охватывают отношения производства, обмена, распределения и др. Пожалуй, одним из обобщающих признаков этих отношений является возможность их выражения с помощью денежного эквивалента. То, что эти отношения нуждаются в правовом регулировании, очевидно. Эти отношения составляют экономическую основу общества, его скелет и с необходимостью подразумевают упорядоченность.
Требует правового регулирования и сфера управления в обществе. Частично управленческие отношения по своему предмету совпадают с имущественными (управление экономикой), а частично не совпадают. Основная отличительная черта управленческих отношений – обязательность решений вышестоящих органов и должностных лиц для нижестоящих органов, должностных лиц и граждан. С помощью этого механизма осуществляется управление в обществе. Механизм этот охватывает все три ветви государственной власти – законодательную, исполнительную, судебную. Правовые нормы – одно из важнейших средств управления. А само управление – неотъемлемая часть сферы правового регулирования.
Наконец, в сферу правового регулирования безусловно входят отношения по предотвращению и пресечению нарушений общественного порядка, установление меры вины и меры ответственности за подобные нарушения. Это та область отношений, где общество само себя защищает от деструктивных проявлений, используя для этого авторитет и силу правовых норм.
Итак, названные три группы общественных отношений – имущественные, управленческие и обеспечение защиты общественного порядка – составляют сферу правового регулирования. Другие общественные отношения подпадают под правовое регулирование тогда и постольку, когда и поскольку они носят имущественный, управленческий или охранительный характер. Вот почему в той или иной группе общественных отношений часть их регулируется правом, а другая часть не регулируется.
Три названные группы общественных отношений не совпадают с отраслями законодательства. Каждая из отраслей законодательства (гражданское, уголовное, административное, трудовое, пенсионное и др.) регулирует определенную группу общественных отношений, имеет свой предмет регулирования. Но предметы отраслей законодательства и сфера правового регулирования определяются по разным при-
94 Глава 6 Правовое регулирование
знакам. Предмет регулирования той или иной отрасли законодательства определяется (об этом подробнее речь пойдет в следующей главе) практическими потребностями законодателя в определенной сфере общественных отношений. А сфера правового регулирования в целом определяется общими закономерностями права как системы общественного порядка. Сфера действия всех отраслей законодательства, вместе взятых, совпадает со сферой правового регулирования. Но нет определенной отрасли, которая регулировала бы только имущественные, или только управленческие, или только охранительные отношения. Все отрасли законодательства в своей области (земельные, трудовые, пенсионные, экологические и другие отношения) регулируют и имущественные, и управленческие, и охранительные отношения. Эти три слоя составляют как бы « сквозные жилы», которые пронизывают предметы всех отраслей законодательства.
Особо следует сказать о международных отношениях как объекте правового регулирования. Характер норм, которые регулируют международные отношения, во многом отличен от норм, регулирующих внутригосударственные отношения (подробнее об этом вы узнаете из курса международного права). Однако понимание права как системы общественного порядка, основанного на компромиссах и согласии, относится и к международному праву. И здесь, так же как в других отраслях, правовое регулирование осуществляется через имущественные, управленческие и охранительные отношения.
Сфера правового регулирования не может охватывать неизменный постоянный объем общественных отношений. Она может расширяться за счет появления новых, ранее неизвестных отношений, в которых переплетаются опять же имущественные, управленческие и охранительные элементы. Типичный и наиболее убедительный современный пример тому – отношения в сфере экологии. В течение столетий люди не обращали внимание на охрану природы. И только в последние десятилетия, когда положение стало угрожающим, экологические отношения оказались в центре общественного внимания и правовой защиты. Выяснилось, что в этих отношениях имеются и имущественные, и управленческие, и охранительные элементы. Сформировалось и бурно развивается законодательство об охране природы. Сфера правового регулирования расширилась. Другой пример подобного расширения – правовое регулирование с целью защиты интеллектуальной собственности.
Возможно и сужение сферы правового регулирования за счет отказа
§2 Характер правового
регулирования 95
от использования права в тех или иных областях общественных отношений. Например, в некоторых мусульманских государствах в семейных и некоторых других отношениях место законов часто занимает Коран. Но в целом подобные ситуации являются исключением, а не правилом/ибо чем цивилизованнее общество, чем оно культурнее, тем шире и охотнее оно использует правовые средства регулирования. Не вызывает сомнений, что право является одним из крупных завоеваний цивилизации. Поэтому, если рассматривать сферу правового регулирования с точки зрения количественных, внешних параметров, нужно говорить о тенденции к ее расширению.
Но ширина, охват – не единственный показатель, характеризующий сферу правового регулирования. Не меньшее, а, возможно, большее значение имеет глубина регулирования. Этот показатель определяет характер правового регулирования. Переходим к этому показателю.
Существо правового регулирования заключается в определенном воздействии на общественные отношения. Те или иные правовые идеи законодатель претворяет в нормы, рассчитанные на возникновение новых или изменение существующих общественных отношений. Например, идея содействия предпринимательству может быть обеспечена нормой, которая отменяет разрешительный порядок регистрации юридических лиц и устанавливает уведомительный порядок. Тем самым создание новых предприятий, фирм существенно облегчается. Действует схема: идея – норма – отношения. Возможна, и мы уже говорили об этом, иная последовательность. Идея претворяется непосредственно в конкретные отношения, они фактически складываются, а затем закрепляются нормой. Например, идея расширения прав предприятий в области трудовых отношений, и прежде всего в области оплаты труда, постепенно пробивала дорогу в практике предприятий в 80-е годы. В Указе Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 5 февраля 1988 г. эта практика получила нормативное закрепление, была принята новая редакция ст. 5 КЗоТ. Согласно этой статье предприятия получили право повышать за счет своих средств уровень оплаты труда и трудовых льгот работников по сравнению с действующим законодательством. К этому примеру мы еще вернемся чуть позже.
96 Глава 6. Правовое регулирование
Законодатель как бы решает: если будет принята такая-то норма, то развитие общественных отношений пойдет в таком-то направлении, или (в обратной последовательности): чтобы сложившиеся общественные отношения имели возможность и дальше развиваться в определенном направлении, следует подкрепить их определенной нормой. Будучи правилом поведения, норма определяет поведение людей. Такова самая общая схема. За ней скрываются сотни, тысячи неодинаковых последствий. В норме не могут быть предвидены все варианты поведения участников отношений, но только основные из них, типичные, чаще всего встречающиеся. А за их пределами всегда остаются отношения, поведение, непосредственно данной нормой не регулируемые. В любом обществе, любой стране, при любом строе внутри сферы правового регулирования оказываются как отношения, непосредственно регулируемые нормами, так и отношения, непосредственно ими не регулируемые. Соотношение этих групп или, проще говоря, степень регулируемости общественных отношений, глубина регулирования – все эти факторы, вместе взятые, и составляют характер правового регулирования.
Стремление к детальному регулированию, к предписанию конкретного поведения участников общественных отношений отличает императивный подход. Стремление к регулированию лишь основных линий поведения, предоставление значительной свободы участникам общественных отношений, отказ от тщательной и детальной регламентации свойственны диспозитивному подходу. В чистом виде эти подходы практически не встречаются. Мы всегда имеем дело с синтезом императивного и диспозитивного регулирования. Можно говорить лишь о тенденциях, о преобладании того или иного характера регулирования.
Строго говоря, у законодателя не так много средств регулирования. Законодатель может дать участникам общественных отношений только одно из трех указаний (в отдельности или в совокупности):
– поступайте только так (предписание);
– только так не поступайте (запрет);
– поступайте, как сочтете нужным (дозволение).
Предписание – типичный прием императивного регулирования. Оно хорошо выражается формулой: « все, что не разрешено – запрещено». Запрет и дозволение – приемы диспозитивного регулирования: и при запрете, и при дозволении участники общественных отношений свободны поступать, как считают нужным. При запрете эта свобода поведения начинается за пределами конкретного запрета; при дозволении свобода
§2 Характер правового
регулирования 97
поведения вообще неограничиваегся. Диспозитивное регулирование хорошо выражается формулой: « все, что не запрещено – разрешено».
На преобладание императивного или диспозитивного регулирования (а они, повторяем, всегда используются в совокупности) влияют разные факторы: природа регулируемых отношений, место государства в обществе, исторические традиции, уровень культуры, характер правовой системы и др. Но главная роль в определении характера правового регулирования принадлежит все же природе регулируемых отношений и месту государства в обществе.
По природе регулируемых отношений мы выделили отношения управленческие, имущественные и охранительные. Управленческие отношения в качестве участников подразумевают вышестоящий субъект управления (им обычно выступает государственный орган) и нижестоящий объект управления (им может быть гражданин, юридическое лицо, нижестоящий госорган). В сфере управленческих отношений используется как императивное, так и диспозитивное регулирование. При тоталитарном режиме и гипертрофированной роли государства диспозитивныи режим устанавливается для управляющего вышестоящего органа: ему можно все, что не запрещено. Таков триумф управляющих. Для управляемых же в таких случаях характерен императивный режим: поступайте только так, все не разрешенное запрещено. При демократическом режиме имеет место обратная ситуация. Управляющий орган императивно ограничен в своих полномочиях: он может делать только то, что ему прямо разрешено, не разрешенное – запрещено. А управляемый получает диспозитивную свободу поведения, все не запрещенное – разрешено.
В имущественных и охранительных отношениях преобладает диспозитивное регулирование. В нормах уголовного законодательства и законодательства об административной ответственности в качестве основного средства регулирования используется запрет. Статьи Уголовного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях содержат перечисление запрещенных действий. Именно эти действия образуют составы преступлений и административных правонарушений, за пределами же запретов граждане свободны. В имущественных отношениях их участники, как правило, связаны только запретами, в остальном они свободны. Ограничения такой свободы участники отношений принимают на себя добровольно и фиксируют их в заключаемых договорах. Такова самая общая схема. Десятки, сотни иллюстраций могут быть найдены в нормах всех отраслей законодательства.
98 Глава 6. Правовое регулирование
Приведем только один, но типичный пример. Речь пойдет о сочетании императивных и диапозитивных начал в установлении размеров оплаты труда. Эти отношения находятся на стыке управленческих и имущественных, что позволяет наглядно убедиться в эволюции характера правового регулирования.
По природе заработной платы, как вознаграждения за результат труда на конкретном предприятии, ее (заработной платы) размер должен определяться там, где приложен этот труд, т.е. на самом предприятии. С этого естественного правила и начинал российский законодатель. Согласно ст. 5 8 КЗоТ (1922) размер вознаграждения за труд определялся коллективными и трудовыми договорами. Как видно, никакого вмешательства сверху, полная свобода сторон, триумф диспозитивности. Однако по мере усиления тоталитарных начал и всепроникающего воздействия государства установление размеров оплаты труда все более переходило к вышестоящим органам. В конце концов размеры оплаты труда всем работникам стало определять правительство. Постановлением СНК СССР от 3 декабря 1932 г. предприятиям было запрещено повышать заработную плату рабочим и служащим без разрешения (в каждом отдельном случае) правительства страны. А постановлением СНК СССР от 4 июня 1938 г. даже министерства и центральные учреждения СССР, а также правительства союзных республик были лишены права принимать решения по вопросам оплаты труда без разрешения Совнаркома. И хотя ст. 58 КЗоТ никто не отменял, но в последующих изданиях этого Кодекса она просто не приводилась (в связи с тем же постановлением от 4 июня 1938 г.)[2]. Произошел переход от диспозитивности к полной императивности.
Правда, в КЗоТ (1922) имелась ст. 28, которая гласила, что условия трудового договора (а значит, и размеры оплаты труда) определяются соглашением сторон. Согласно этой статье, не допускалось ухудшение условий труда в индивидуальном трудовом договоре по сравнению с законодательством и коллективным договором, но улучшение таких условий не запрещалось. Однако вот что писали, разъясняя эту статью, авторы комментария к КЗоТ, изданного в 1947 г.: «В результате укрепления социалистической промышленности и претворения в жизнь принципов планового руководства народным хозяйством изменился и характер норм трудового права: стало возможным посредством законов и постановлений Правительства в централизованном порядке
§2 Характер правового
регулирования 99
твердо регулировать условия труда (в частности тарифа заработной платы) в соответствии с государственным народнохозяйственным планом. В этой связи необходимо отметить, что недействительными будут не только условия трудового договора, ухудшающие условия труда сравнительно с законом и постановлениями Правительства, но вообще условия трудового договора, противоречащие Закону и постановлениям Правительства»[3]. И эта возможность самостоятельности была перекрыта. В новом КЗоТ (1971) соответствующая статья (ст. 5) не допускала не только ухудшения, но и любого противоречия трудового договора централизованным нормам.
В 50-е – 60-е гг. выяснилось, что такая централизация в регулировании заработной платы напрямую вела к уравниловке, незаинтересованности в результатах труда и, как следствие, к падению его производительности. Неоднократно предпринимались попытки расширить права предприятий в установлении размеров оплаты труда. И все они не увенчались успехом, ибо входили в противоречие с тоталитарной основой общества. Захлебнулась так называемая «косыгинская» реформа 1966 – 1968 гг., не увенчались успехом стремления реформировать хозяйственный механизм в 1979 и 1983 годы. Императивность в правовом регулировании трудовых отношений продолжалась.
И только в конце 80-х гг., когда стало очевидным, что жить по-старому страна просто не может, от императивности пришлось отказаться. Принципиальное дополнение было внесено в ст. 5 КЗоТ законом от 5 февраля 1988 г. Предприятиям было предоставлено право устанавливать за счет собственных средств дополнительные, по сравнению с законодательством, трудовые и социально-бытовые льготы для коллективов или отдельных категорий работников. Тем самым был сделан крупный шаг к возрождению диспозитивных начал в регулировании заработной платы. Диспозитивность полностью восторжествовала в Законе Российской Федерации « О предприятиях и предпринимательской деятельности», принятом 25 декабря 1990г. Согласно ст. 26 (п. 2) этого Закона формы, системы и размер оплаты труда работников устанавливаются предприятием самостоятельно.
На примере правового регулирования заработной платы можно наглядно убедиться, насколько органично характер правового регулирования связан с ролью и местом государства в обществе. Чем сильнее роль государства, уровень огосударствления общественной жизни, тем
100 Глава 6 Правовое регулирование
выше императивность правового регулирования. Чем меньше уровень огосударствления, тем выше диспозитивность.
Императивный характер регулирования в качестве основного правового средства использует предписание. Что конкретно предписано, то и следует делать, все остальное – за пределами закона. При императивном характере регулирования нормы, в силу их диктаторского предназначения, как правило, предшествуют общественным отношениям. При диспозитивном регулировании преобладает принцип «все незапрещенное разрешено». Подразумевается, что нормы содержат необходимое число запретов, все остальное – дозволяется. Диспозитивное регулирование ориентировано главным образом на приоритет общественных отношений перед нормами.
Попробуем применить эти общие рассуждения к нашему прошлому и настоящему. 70 лет существования тоталитарного общества означали огосударствление всех сторон общественной жизни. И это повлекло за собой соответствующий характер правового регулирования. Государство стремилось к всепроникающему императивному регулированию, к максимальному ограничению свободы поведения участников общественных отношений.
В сложившейся структуре нормативных актов закон провозглашался основой, но фактически такой основой не был. Самих законов было немного, носили они достаточно общий, декларативный характер. Основную массу нормативных актов составляли подзаконные нормы – постановления правительства, решения министерств и ведомств. Сформировалась теория широкого понимания и толкования законодательства. Согласно этой теории, законодательство составляли не только акты законодательных органов, но и акты органов управления: правительства, министерств, ведомств. В многочисленных нормативных актах, в том числе и в самих законах, термин «закон» почти не применялся, он уступил место термину «законодательство». Тем самым для правоприменения акты законодательных и исполнительных органов оказывались по значимости на одном правовом уровне. Органы управления получили широкий доступ к созданию обязательных к исполнению ведомственных нормативных актов и использовали эти свои возможности в полной мере.
Актов органов управления было великое множество (особенно в сфере хозяйственного, трудового, пенсионного законодательства). Цель обилия таких актов очевидна – постараться регламентировать все и вся. Поведение каждого участника общественных отношений в любой
§2 Характер правового
регулирования 101
ситуации определялось сверху, свобода поведения, возможность выбора практически не допускались. Расцвет тоталитаризма был в нашей стране расцветом императивного правового регулирования.
И все же полностью регламентировать в нормах каждую возможность поведения было практически невозможно. Сплошь и рядом выявлялись не предусмотренные законодательством ситуации. И они разрешались в привычном императивном ключе. Чаще всего использовалась так называемая разъяснительная практика. Пробел в регулировании устранялся разъяснением, инструкцией, положением, а подчас и просто «руководящим» письмом того или иного органа управления. Кто управлял, тот и разъяснял, как поступать. Сплошь и радом разъяснения отходили от текстов и смысла норм законов. Тогда и сложилась ситуация, в которой инструкция оказалась сильнее закона
Свою лепту в разъяснение законодательства вносили и суды. Этот вклад был невелик по объему, поскольку сама судебная юрисдикция была весьма ограниченной. Но даже в этих узких возможностях судебная практика строилась не на началах судейского усмотрения и диспозитивности, а на централизованной императивной основе. Судебная практика опиралась на руководящие постановления Пленума Верховного Суда СССР, в 60-е гг. такие постановления стали приниматься и Верховными судами союзных республик. Каждое постановление Пленума содержало скорее общие указания, чем решения конкретных ситуаций, и эти указания предписывались сверху всей судебной системе. Словом, это было продолжение той же императивности, но уже в судебной сфере. Ключевая идея судебного процесса – разрешение возникшей ситуации по закону и усмотрению суда – выхолащивалась. Суд был подчинен указаниям сверху так же, как и органы управления.
Переход к демократии, курс на построение правового государства включают и изменение характера правового регулирования. В отдаленной перспективе императивность должна уступить место диспозитивности, от зарегулированности общественных отношений нужно будет перейти к расширению свободы участников общественных отношений. В идеале этот будущий механизм правового регулирования представляется таким. В правовых нормах, причем главным образом в законах, устанавливаются правила поведения. Устанавливаются они с большей или меньшей степенью свободы, что зависит от природы регулируемых отношений, скажем, больше свободы для производителя, работника, предпринимателя и меньше – для органов управления и охраны общественного порядка. За пределами регулирования остает-
102 Глава 6 Правовое регулирование
ся «люфт», свободное пространство поведения участников общественных отношений. Это подразумевает потенциальные разногласия, конфликты. Государство, законодатель не стремятся устранить их или заранее предусмотреть в нормах. Снятие разногласий остается уделом договоренности участников, а когда это оказывается невозможным – уделом органов по рассмотрению споров, главным образом судов.
Общество, повторяем, не стремится к полной правовой урегулированности отношений. Разногласия, конфликты подразумеваются. Закон призван давать не готовые решения конфликтов, но средства их решения, процедуру рассмотрения и разрешения разногласий. В этих условиях принципиально иную роль играют суды, их решения. Судебная практика перестает быть собранием руководящих указаний вышестоящих судов, она становится столь же богатой и разнообразной, как сама жизнь.
Но не будем заблуждаться, для нас это дело не близкого будущего. Мало одного желания, мало только изменений в законах, нужны изменения в правовой культуре, нужны новые поколения и судей, и участников будущих судебных процессов. Пока же этого нет, процесс идет очень медленно и мы находимся в самом начале пути. Перспективой может служить постепенный переход к диспозитивности или, выражаясь теоретическим языком, уменьшению глубины правового регулирования. Сам характер правового регулирования изменяется в сторону большей эластичности, меньшей однозначности (главным образом в области имущественных отношений). Но еще раз напоминаем, путь этот долог и не прост.
Нормы–одна из ипостасей права, наряду с идеями и общественными отношениями. Было бы, повторяем, некорректным искать главное, ведущее, решающее звено в этой триаде. Каждый элемент права играет свою незаменимую роль, и только все эти элементы, вместе взятые, составляют право.
Нормы – это, пожалуй, наиболее «юридический» элемент. В норме формулируется правило поведения. Через норму определенная идея претворяется в общественные отношения либо, в обратной последовательности, фактически сложившиеся отношения концентрируются и закрепляются в норме. Юристы, в силу специфики своей профессии, чаще всего имеют дело с нормами. Крупная теоретическая школа
§ 3 Правовые нормы 103
нормативизма, та самая, на которой формировалось и воспитывалось нынешнее поколение, вообще сводила право к нормам. И хотя сейчас односторонность этого подхода постепенно преодолевается, нормы остаются обязательным элементом права, его концентрированным выражением.
Нормы права непременно проходят через органы государства. И при возведении идеи в норму, и при обобщении в норме реально существующих отношений самый процесс формирования и принятия нормы непременно проходит через эти органы. Единственное исключение – обычаи. Но в силу своей постоянно уменьшающейся роли обычаи оказываются тем самым «негосударственным» исключением, которое лишний раз подтверждает государственный характер формирования норм. Соотношение государства и правовых норм лишний раз демонстрирует сложность взаимодействия государства и права. Мы уже отмечали, что это взаимодействие не может быть осмыслено с помощью одной категории приоритета. Так и здесь. Хотя государство и формирует правовые нормы, оно само связано этими нормами. Объяснение такой ситуации заключается, видимо, в том, что и государство, и право вторичны по сравнению с первичностью гражданского общества. Содержание права в целом и правовых норм в частности объясняется интересами гражданского общества.
Норма права – правило поведения, являющееся обязательным для всех граждан. Несоблюдение правовой нормы влечет за собой юридическую ответственность. Обязательность составляет тот специфический признак правовой нормы, который выделяет ее из других социальных регуляторов. Природа этой обязательности коренится в сущности права, как системы общественного порядка. Общественный порядок подразумевает согласованное, взаимно скоординированное поведение граждан. Подобная координация достигается с помощью правовых норм. В признании обязательности правовых норм сходятся все правовые школы. Правда, саму обязательность правовой нормы известные правовые школы объясняют по-разному. Нормативная школа выводит обязательность из природы нормы как таковой, социологическая школа – из ее соответствия фактически сложившимся отношениям, ценностная (аксиологическая) школа – из ее соответствия высоким нравственным идеалам справедливости и равенства. Но, повторяем, при любом подходе обязательность правовой нормы для граждан не подвергается сомнению. Вне обязательности своих норм право просто не существует.
104 Глава 6. Правовое регулирование
Структура правовой нормы включает, согласно принятому пониманию, три части: диспозицию, гипотезу и санкцию. Диспозиция – это содержание нормы, устанавливаемое нормой правило поведения, гипотеза – условия, при которых норма применяется, санкция •– ответственность за неисполнение нормы. По этой классической схеме правовая норма должна была бы выглядеть примерно так: если имеют место такие-то обстоятельства (гипотеза), то участники отношений должны поступать так-то и так-то (диспозиция), в противном случае они подлежат такой-то ответственности (санкция). Но в законодательной практике нормы, построенные по этой классической схеме, почти не встречаются. Гипотеза и диспозиция, как правило, не разграничиваются. В статьях особенной части Уголовного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях гипотеза и диспозиция всегда слиты воедино, сам запрет определенного поведения (диспозиция) дается через описание его признаков (гипотеза). Положения об ответственности (санкции) чаще всего выводятся за пределы отдельных статей и концентрируются в специальных главах и статьях, посвященных ответственности. Таковы, например, статьи гражданского законодательства об ответственности за неисполнение обязательств или статьи трудового законодательства о дисциплинарной и материальной ответственности. Наконец, многие статьи законов, такие, как статьи о компетенции тех или иных органов, о внутреннем устройстве этих органов и др., даже не содержат отсылок к санкциям. Поэтому о гипотезе, диспозиции и санкции следует говорить, скорее, как о подразумеваемых элементах правовой нормы, чем о ее непременных составных частях. Обязательный элемент любой правовой нормы – ее содержание, то правило поведения, которое эта норма устанавливает.
Возможны многочисленные классификации правовых норм: по юридической силе, по сфере действия, по отраслям законодательства и др. Поскольку обязательным признаком, определяющей чертой правовой нормы является ее .апробация государственной властью, то и наиболее универсальной является классификация правовых норм по связи с государственной властью. Государственная власть осуществляется тремя основными ветвями: законодательной, исполнительной, судебной. Средством осуществления власти служат прежде всего правовые нормы. Поэтому основными видами правовых норм следует считать акты законодательства, управления и правосудия. В отличие от законодательных актов акты органов управления и судов именуют подзаконными, имея в виду их подчиненную роль по отношению к законодатель-
§ 3. Правовые нормы 105
ным актам. В пределах каждого вида норм возможна более детальная классификация по органам, принимающим эти нормы.
В системе правовых норм основополагающее место принадлежит конституции (основному закону). Прежде всего конституция составляет базу, фундамент для всех правовых норм, в том числе и для всех других законов. Несоответствие конституции – безусловное основание для отмены любой правовой нормы. Далее, конституция обладает особой, более высокой силой, большей стабильностью по порядку принятия и изменения. Наконец, в конституции в большей степени, чем во всех иных правовых нормах, сосредоточено и сформулировано правовое содержательное начало. Когда постулировалось, что право означает нормативное закрепление и проведение в жизнь гуманной демократической идеи, социальной справедливости, подразумевалось, что такая идея имеет не только теоретические параметры, но и практическую реализацию. В наибольшей степени подобная реализация достигается в конституции. Идея права в каждой стране, подлинно правовые критерии таковы, какими они закреплены в конституции. С этой точки зрения можно полагать, что право каждой страны таково, какова конституция этой страны, причем не только на бумаге, но в реальности, в практическом применении.
Следующая ступень системы правовых норм – нормы законодательных органов. Речь идет о законах и других правовых нормах, принимаемых законодательными органами. Эти нормы составляют основное содержание правовой системы. Они принимаются органами, специально созданными для законодательной деятельности. Для их принятия устанавливаются специальные процедуры. Они обладают высшей юридической силой по отношению к другим нормам. И по значимости, и по количеству, и по содержанию законы и другие законодательные акты призваны играть главную роль в правовом регулировании. Это значит, что число законов должно быть достаточным, а регулирование – подробным.
Естествен для правового государства вопрос о пределах возможностей законодательных органов. Вправе ли парламент избрать любое нормативное решение или и у него есть ограничения? Может ли идти речь об отмене законов, о признании их неправовыми? Наконец, может ли идти речь об ответственности парламента? От ответов на эти вопросы зависит уровень подлинной демократии в обществе, уровень самого общества как правового.
Возможности парламента нужно признать ограниченными. Иной
106 Глава 6. Правовое регулирование
ответ расходился бы с главной идеей разделения властей, идеей не только автономии властей, но и их взаимных сдержек и противовесов. Неограниченность полномочий парламента могла бы привести к его тирании. А тирания законодателя нисколько не лучше, чем тирания правительства, президента или одной партии. Механизм функционирования правового государства должен быть в первую очередь направлен на защиту общества от тирании. В том числе и от тирании парламента. Парламент – отнюдь не высший орган власти. Он лишь высший орган законодательной власти. Никто, кроме парламента, не может принимать законы. Законы, принятые парламентом, обязательны для исполнения. За этими пределами приоритет парламента заканчивается. В сфере управления и правосудия парламент не может играть решающей роли.
Нужно видеть ограничения возможностей парламента и в сфере законодательства. Такой подход обусловлен идеей правового государства как государства, связанного правом. Законы, принимаемые парламентом, не могут противоречить конституции. Речь идет и о тексте конституции, что очевидно, и об идее конституции, что менее очевидно. В идее конституции с учетом уровня сознания и культуры, достигнутого обществом, закрепляется идея права. И законы парламента не могут расходиться с этой идеей (например, законы не могут нарушать приоритета прав и основных свобод человека, приоритета общечеловеческих ценностей и т.п.). Ограничение возможностей парламента должно опираться на определенный механизм. Он включает конституционный надзор, т.е. возможность отмены принятых законов после признания их неконституционными. Он включает и политическую ответственность парламента – периодическое переизбрание и досрочный роспуск. В нашей действительности такому механизму еще предстоит сложиться.
Следующая ступень системы правовых норм – нормы органов управления. Речь идет об актах президента, правительства, министров и других органов. Необходимость принятия таких актов очевидна. Управление составляет важную и неотъемлемую ветвь государственной власти, через управление осуществляется основной объем разносторонней и многообразной деятельности государства. А средство управления известно – установление обязательных правил поведения, правовых норм.
И здесь возникают вопросы: правильно ли, что правовые нормы принимаются и органами законодательства, и органами управления?
§3 Правовые нормы 107
Не подрывает ли это авторитет парламента? Можно ли как-то разграничить сферы принятия норм парламентом и правительством? В условиях нашей действительности эти вопросы приобрели особую остроту. Как известно, тоталитаризм и командно-административная система свели на нет роль парламента в стране. Интересы этой системы проводились в жизнь главным образом решениями правительства, а акты парламента носили декларативный характер. Но и над правительством, и над парламентом стояла партия с огромными директивными возможностями. Естественной реакцией в первые годы преобразований и реформ в России стало стремление подчинить органы управления законодателю, намерение если не совсем лишить, то резко ограничить нормативную деятельность органов управления. Такие попытки, как показала практика, были заранее обречены на неудачу.
Сложность решения затронутой проблемы состоит в том, что невозможно провести кардинальное разграничение между законодательством и управлением. Ведь законодательство – это тоже одно из средств управления обществом, поэтому самая тесная связь и взаимопроникновение законодательства и управления заключены в самой их природе. Различие состоит в характере средств управления: для законодателя – это установление общих правил, для исполнительной власти – претворение этих правил в жизнь. Очевидно, что это различие весьма относительно, очень подвижно и во всяком случае не допускает возведение «китайской стены» между законодательством и управлением. Практика показала, что стремление свести все нормативное регулирование в обществе к законодательству, а управлению оставить только исполнительную функцию оказалось недостижимым. В жизни мы имеем дело с различными уровнями управления, и на каждом уровне необходимы правовые нормы. И все же попробовать найти здесь различия необходимо хотя бы для того, чтобы каждый занимался только своим делом.
Первое различие правовых норм законодательства и управления – в их юридической силе. Юридическая сила законов выше, они обладают безусловным приоритетом перед нормами органов управления. Акты президента, правительства не могут противоречить законам. Можно попробовать найти разницу в сфере регулирования. Все, что связано с правами человека, должно быть в силу приоритетности этих вопросов урегулировано законом. Это и сами права человека, и формулировки этих прав, и такие, например, отрасли законодательства, как уголовное и уголовно-процессуальное (речь идет о защите свободы
108 Глава 6. Правовое регулирование
человека). Большой объем управленческого подзаконного регулирования допустим в сферах со значительным разбросом фактических ситуаций, например в хозяйственных отношениях. Но повторяем, именно подзаконного регулирования, ибо решающее и первичное слово и здесь принадлежит закону. Можно, видимо, констатировать, что разграничение законодательства и управления в значительной степени зависит от уровня политической и правовой культуры, от области и характера правового регулирования.
Если по объекту регулирования разграничить акты законодательства и управления трудно, то по юридической силе их различие очевидно. Здесь бесспорен приоритет законодательства. В связи с этим становление правового государства должно непременно сопровождаться (и в теории, и на практике) отказом от широкого понимания законодательства. Законодательство – это акты только законодательных органов, акты же органов управления ни при каких условиях не входят в законодательство, они носят подзаконный характер. В современных условиях эта идея постепенно становится реальной.
Правовое государство непременно включает механизм ограничения управления правом. Этот механизм – конституционный надзор, возможность оспорить в суде правовую норму, принятую органом управления, наконец, возможность прекращения полномочий (в том числе досрочное) самого органа управления. В нашей действительности такой механизм пока находится в стадии становления. В течение многих лет функционирования командно-административной системы в качестве основного средства ограничения управления правом использовался общий надзор прокуратуры. Органы прокуратуры имели право приносить протесты на некоторые управленческие решения местных органов в случаях, когда, по мнению прокурора, такие решения нарушали законодательство.
Практика показала низкую эффективность общего надзора прокуратуры. Прежде всего, далеко не все управленческие решения, а только решения нижестоящих органов управления могли быть опротестованы. Далее, протест приносился опять же в управленческий орган, только вышестоящий, а там он очень часто отклонялся. Выйти за пределы органов управления в борьбе за соблюдение законности прокурор был не в состоянии. Возможно, с учетом этих факторов общенадзорная деятельность прокуратуры никогда не была достаточно активной. И хотя полномочия органов прокуратуры в сфере общего надзора сохраняются до сих пор, эффективность этой деятельности и поныне не
§3 Правовые нормы 109
слишком высока. Нужно думать, что правовой контроль за управленческими решениями может быть возложен на органы, наделенные правом отменять подобные решения. Такими органами могут быть только суды. Прокуратура же по своей природе прежде всего орган государственного обвинения, поэтому функции общего надзора ей мало присущи. В перспективе она может быть освобождена от этих функций с передачей их судам. В настоящее время мы находимся как бы на промежуточном этапе. Правом отменять управленческие решения суды уже наделены, но и функции общего надзора за прокуратурой пока сохраняются.
Самостоятельную разновидность правовых норм составляют нормы судебных органов. Долгие годы в нашей теории считалось, что суды не создают правовых норм, а только их применяют. Исключение, да и то с многочисленными оговорками, делалось для постановлений пленумов Верховных судов. Не будем сейчас полемизировать с прежними взглядами, они во многом объяснялись интересами командно-административной системы и незначительной ролью судов в обществе.
Признавая в судебной системе самостоятельную ветвь государственной власти, мы тем самым признаем допустимость принятия судами правовых норм. Ведь именно судебные правовые нормы являются типичным средством управления в цивилизованном обществе. В современных условиях сфера судебной юрисдикции расширяется. Переход от императивного к диспозитивному регулированию, от зарегулированности общественных отношений к предоставлению все большей свободы их участникам создают новые возможности для построения правового государства. Появляется много ситуаций, заранее не урегулированных законами и постановлениями, ситуаций противоречивых, где интересы участников не совпадают. А суд – идеальный орган разрешения подобных ситуаций, орган, специально для этого созданный и приспособленный. Вот почему расширение судебной юрисдикции, становление и развитие сильной и разветвленной судебной власти являются непременной чертой формирования правового государства.
Разрешение конкретной спорной жизненной ситуации дается судом в виде судебного решения. Такое решение является правилом поведения, обладающим принудительной силой. В этом смысле судебное решение не отличается от правовой нормы. Отличие привыкли видеть в том, что норма имеет всеобщее применение, а конкретное судебное решение персонифицировано, относится только к определенной ситуации. По-видимому, в таком подходе больше традиционности, чем
110 Глава 6 Правовое регулирование
справедливости. Суть правовой нормы в обязательности содержащегося в ней правила, но отнюдь не в том, скольких людей оно касается. Можно придать властные функции и конкретному судебному решению, распространить его на широкий круг аналогичных ситуаций. Этот механизм судебного прецедента имеет широкое применение в мировой практике, поэтому он может использоваться и в нашей действительности.
Уже сейчас, на первых этапах движения к правовому государству, есть основания признать, что суды создают нормы права или, другими словами, судебная практика является источником права. На нынешнем этапе этот тезис охватывает судебную практику в обобщенном виде, в виде постановлений вышестоящих судебных органов. В перспективе сила и авторитет правовой нормы будут признаны и за отдельными судебными решениями.
В настоящее время правовая сила норм судебных органов различна. Решения Конституционного Суда, постановления пленумов Верховного Суда являются типичными правовыми нормами, их действие распространяется на неопределенный круг случаев и персонально неопределенный круг субъектов. Решения общих и арбитражных судов по конкретным делам обязательны только в рамках данного конкретного дела, т.е. могут считаться правовыми нормами с определенными оговорками. За пределами конкретного дела такое решение суда не имеет обязательной силы. Однако если аналогичные решения принимают многие суды, то можно говорить о сложившейся судебной практике, которой, как правило, должны руководствоваться участники общественных отношений.
Итак, нормы права создаются в ходе деятельности всех трех ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной. Главную роль в этой триаде играет с точки зрения формирования права законодательная власть. Именно она, опираясь на конституцию, создает нормативную основу, используемую затем и управлением, и правосудием. Законодательство имеет свою собственную, достаточно сложную систему (структуру). Без анализа системы законодательства нельзя раскрыть и правовую систему в целом. Переходим к этой проблеме.