Предыдущий | Оглавление | Следующий

2

В последнее время Президент РФ В. В. Путин неоднократно отмечал, что пока не удается существенно продвинуться и добиться результатов в борьбе с российской бюрократией. Трудно вырабатываются решения, трудно доводятся до исполнения, до исполнителей, еще труднее, конечно, исполняются. Это проблема, которая заставляет задуматься о совершенствовании системы управления в стране. Не раз также подчеркивалось, что малый и средний бизнес задавлен бюрократией. Итак, президент обращает внимание, прежде всего, на низкую эффективность работы госаппарата. В Послании Президента Федеральному Собранию, в других высказываниях, равно как и в оценках специалистов, отмечается, что аппарат в значительной степени «приватизировал государство», произошло срастание аппарата, обязанного выражать и защищать общественные интересы с коммерческими структурами, защищающими частные интересы.

 Решение этой проблемы – важнейшая политическая цель реформирования государственной службы. С другой стороны, не менее очевидно, что реформирование госслужбы может принести позитивные результаты только в контексте реформирования всей системы управления страной.

От проблем в деятельности госаппарата обратимся к их истокам. Внутренние истоки достаточно очевидны. Одним из основных противоречий нашего времени является разрыв между складывающейся новой российской государственностью, в основе идеологии которой лежит политический плюрализм и рыночная экономика, и унаследованной от советских времен в практически неизменном виде системой государственной службы. Объективная сторона этого противоречия – несоответствие последней принципиально новым задачам и методам деятельности государства в сфере управления. Субъективная его сторона – несоответствие госслужбы демократическим политическим ожиданиям и ориентациям граждан в условиях пока неразвитых, но все же начавших формироваться институтов гражданского общества. В силу особого положения государственного аппарата в структуре общественных отношений, усиленного к тому же российской спецификой – традиционно большой ролью государства – существование данного противоречия в его нынешней острой форме тормозит поступательное развитие страны.

В подписанной Президентом В. В. Путиным в августе 2001 г. «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации» определены основные принципы функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих:

– соблюдение законности при верховенстве Конституции Российской Федерации;

– служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина;

– независимость государственного служащего от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан Российской Федерации;

– ответственность государственного органа и государственного служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан Российской Федерации;

– гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу;

единство основных требований, предъявляемых на государственной службе;

– равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе;

– профессионализм и компетентность государственного служащего;

должностная субординация при принятии и исполнении решений;

– стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства;

– социальная и правовая защищенность государственного служащего;

– сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий;

– этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ.

Общие принципы реформирования концептуализированы и развиты в разделе III – «Государственная служба и гражданское общество», где отмечается, что реформа государственной службы должна осуществляться в условиях гласности и при участии гражданского общества, что государственная служба должна функционировать в интересах граждан РФ и объединений гражданского общества: быть открытой системой; быть подконтрольной государству и гражданскому обществу и т. д.

Как не трудно убедиться, принципы, изложенные в Концепции, во многом по-новому высвечивают отношения между госслужащим и государством, госслужащим и гражданином. Эти принципы направлены на формирование служащей гражданам и открытой для них, отзывчивой и прозрачной модели, которая ограничивает всевластие государства и госслужбы, в том числе, задает строго определенные рамки, ставит государственные структуры под контроль, на службу обществу и гражданам. Такое государство не только признает права личности, но и гарантирует их защиту. Вне рамок правового государства становятся бессмысленными все рассуждения о правах и наличии власти у граждан и гражданского общества.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 25

Основой правового государства является абсолютное верховенство закона, Конституции, прежде всего, по отношению ко всем структурам власти – снизу до самого верха. Это прямая противоположность российской исторической традиции, выраженной известными словами литературного героя, административного чиновника – «закон – мое желание, кулак – моя полиция». Но верховенство закона, Конституции с той же неумолимой логикой должны распространяться и на рядовых граждан.

Что для этого необходимо? Конституция, законы могут выполняться и стать реальной силой, определяющей в равной мере поведение людей и деятельность институтов власти только в том случае, если в их основе лежит национальное согласие по вопросу основных ценностей, путей развития страны. Большинство специалистов отмечают, что национальное согласие – фундамент конституционной системы, благодаря которому становится возможной рационализация общественной жизни. Конституция является реальной лишь постольку, поскольку основная часть населения выражает поддержку главным принципам государственного устройства и разделяет ценности, задающие рамки развития правовой системы. Конституционализм в целом (в широком смысле слова) представляет собой общенациональный консенсус по вопросу об экономическом и политическом строе. Конституция как документ может существовать в государстве и без общественного согласия, но конституционализм как политическое явление – ни в коем случае. В России же никогда не было и, к сожалению, нет до сих пор конституции в политическом смысле. Российские (включая советские) конституции не были выражением какого-либо реального национального согласия, а их принятие ни разу не связывалось даже с поиском подобия консенсуса.

Буквально, лишь в последние несколько лет на этом направлении стали предприниматься серьезные усилия. Это нашло определенный отклик в массовом сознании. Наши исследования последних лет (равно как и других авторов) показали наличие в массовом сознании существенных сдвигов в сторону консолидации. Можно говорить, что «свет в конце туннеля» обозначился. Намечающийся консенсус коснулся таких позиций, как роль частной собственности, регулирующая роль государства в экономике и социальной сфере, значимость демократических институтов (в частности, выборов) и гражданских свобод.

Модель «отзывчивой бюрократии» предполагает не только изменение государственной службы, государства в целом, но и отношения к ним со стороны самих граждан. По данным исследований различных авторов, в сознании почти половины наших сограждан сейчас уживаются две модели поведения по отношению к государству: патерналистская, унаследованная от прошлого, сохраняющаяся при этом в сфере «должного», и индивидуалистическая, выступающая для большинства как навязанная обстоятельствами жизни, но все-таки уже принятая. Отрыв от пуповины государства, имеющий место у половины населения страны, не привел, однако, к формированию индивидуализма, сочетающего личный интерес с ответственностью, а главное, способности к объединению с себе подобными в организованной защите своих и общих интересов.

Российская социокультурная модель взаимоотношения человека и общества предполагает приоритет интересов общества, выразителем которых выступает государство, но в мягкой форме, с правом личности «быть услышанной» и отстаивать свои интересы.

Дозрев до требования «быть услышанными», большинство российских граждан еще не готово к тому, чтобы сделать следующий шаг, включиться в работу органов власти. Как свидетельствуют данные исследования кафедры политологии и политического управления РАГС, проведенного в 2002 г., проблема демократизации государства, государственной службы упирается не только в чье-либо нежелание, но и неготовность граждан включиться в процесс управления и принятия решений органами власти, контроль за их исполнением (как лично, так и через соответствующие структуры и в рамках соответствующих процедур). Разумеется, эта неготовность не носит чисто субъективный характер. Как отмечают многие исследователи, во многом она обусловлена прежним разочарованием россиян в институтах государства и общества, которое преодолевается с большим трудом.

 Как отмечает специалисты Независимого Российского института социальных и национальных проблем, в частности, это связано и с тем, что надежды граждан на то, что российское государство возьмет на себя смыслополагающую функцию, пока не оправдались. Между тем, государство без определенного образа будущего и выработки общественно одобряемой модели поведения сегодня не является для россиян государством в полном смысле этого слова.

Итак, можно констатировать как позитивные, так и негативные общественные предпосылки для реформирования административной системы. В частности, что нас особенно интересует – ее демократизации. Представим картину более детально, применительно к наиболее значимым политическим акторам (собственникам капитала) и, естественно, самим госслужащим, которых реформа аппарата затронет самым непосредственным образом, и без поддержки которых она вряд ли осуществима.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 26

По нашим данным конца 1999 года и контрольных исследований 2003 года отношение госслужащих к реформе госслужбы достаточно лояльное. Во всяком случае, абсолютное большинство из них понимает, что нынешнее состояние и организация госслужбы не могут оставаться неизменными. Они прямо указывают на те «дыры», которые надо незамедлительно хотя бы «заштопать».

Наиболее острые проблемы в работе госслужбы

(можно было указать 5 направлений; % от числа опрошенных)

Если сравнивать полученные данные с уже устоявшимися взглядами специалистов на то, что должно составлять ядро реформирования госслужбы (создание в стране единой системы госслужбы, обеспечение баланса прав и персональной ответственности госслужащего и т. д. ), то при объяснимой разнице формулировок, можно сделать вполне однозначный вывод о готовности госслужащих в целом поддержать реформу. Эта поддержка будет не по всем позициям одинаковой. Например, в отношении демократизации госслужбы: примерно четверть госслужащих активно поддержит реформу в этой части (они уже самостоятельно предпринимают усилия в этом направлении), еще четверть – в принципе «за». Оставшаяся половина – это на сегодняшний день активные или пассивные оппоненты реформирования госслужбы в сторону ее большей демократизации.

Есть основания полагать, что и класс собственников, имевший до сих пор огромное влияние на государственную политику, весьма выборочно поддержит административную реформу в целом, и реформу госслужбы, в частности. Вряд ли теневой капитал, доля которого, по разным оценкам, составляет треть и более, заинтересован в наведении порядка, единых «правил игры», соблюдение которых и должен обеспечивать административный аппарат. Если на стадии планирования реформы возможности этой группы сегодня ограничены, то на уровне реализации, особенно в регионах, более чем значительны.

Предыдущий | Оглавление | Следующий