|
Сегодня |
||
УНИВЕРСАЛЬНЫЙ УЧЕБНИК |
||
Комментарий К. Я. Ананьевой
Конвенция МОТ № 81 и Протокол к ней 1995 г. устанавливают
основы процедуры инспектирования. Порядок инспектирования регламентируется
также КоАП РФ и др. нормативными актами, указанными в комм. к ст.ст. 353, 354,
357.
Комментарий К. Н. Гусова
§ 1. Статья 360 ТК кратко указывает, что порядок
инспектирования организаций определяется Конвенцией МОТ «Об инспекции труда»,
Трудовым кодексом и иными федеральными законами, решениями Правительства РФ и
иными нормативными правовыми актами. Так, этот порядок регулируется не только
гл. 57 ТК, но и соответствующими нормами КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ,
Федеральным законом от 17 августа 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в
Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3701), Положением о федеральной
инспекции труда, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 января 2000
г. № 78 (СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 760), Федеральным законом от 8 августа 2001 г. №
134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
проведении государственного контроля (надзора)» (РГ. 2001. 11 авг.), а также
Положением о расследовании и учете несчастных случаев на производстве,
утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999 г. № 279 (СЗ РФ.
1999. № 13. Ст. 1595).
§ 2. Статья 7 Федерального закона от 7 июля 1999 г. № 181-ФЗ
«Об основах охраны труда в Российской Федерации» предусматривает, что о
проведении соответствующей надзорно-контрольной проверки орган надзора должен
издать приказ с указанием в нем, какое должностное лицо (лица) проводит эту
инспекционную проверку. Плановая проверка одного и того же юридического лица
или индивидуального предпринимателя проводится не более одного раза в два года.
Внеплановые же инспекционные проверки проводятся, если их предметом является
контроль за исполнением ранее сделанных предписаний об устранении выявленных
нарушений и в случаях аварийных ситуаций, выхода из строя сооружений,
оборудования, угрозы жизни и здоровью работников, при поступлении жалоб,
информации о нарушении прав и интересов работников.
§ 3. В ст. 7 КоАП РФ предусматривается, что
продолжительность инспекционной проверки не должна превышать один месяц, а в
исключительных случаях может быть продлена не более чем на один месяц.
При привлечении гострудинспектором виновного в трудовом
правонарушении должностного лица к административной ответственности (штрафу) он
руководствуется ст. 23.12 КоАП РФ, предусматривающей в таком случае размер
штрафа от 5 до 50 минимальных размеров оплаты труда, т.е. значительно ниже
устанавливает размер штрафа за трудовое правонарушение. (Статья 41 КоАП РСФСР
предусматривала за трудовое правонарушение штраф в размере до 100 минимальных
размеров оплаты труда.)
§ 4. Гострудинспекторы осуществляют надзор и контроль за
соблюдением трудового законодательства во всех организациях на территории
Российской Федерации независимо от их организационно-правовой формы и формы
собственности. При этом инспектор может уведомить при инспекционной проверке
работодателя или его представителя о своем присутствии, а может не уведомлять,
если считает, что это усилит эффективность контроля.
§ 5. Часть 4 ст. 360 ТК предусматривает особый порядок
инспектирования организаций Вооруженных Сил РФ, органов пограничной службы,
органов безопасности, органов внутренних дел, других правоохранительных
органов, исправительных учреждений, организаций атомной и оборонной
промышленности и др. Инспектор для проведения проверки должен получить
заблаговременно допуск. Проверка проводится в назначенное время и ограничивается
во время маневров, учений, объявленных периодов напряженности, боевых действий.
Этот особый порядок инспекционных проверок устанавливается
законодательством .
Комментарий С. А. Панина
1. Положения комментируемой статьи базируются на положениях
Конвенции МОТ № 81 об инспекции труда (1947) (ст. 2, 12) и Протокола 1995 к
указанной Конвенции (ст. 1, 4, 5), ратифицированных Федеральным законом от
11.04.98 № 58-ФЗ (СЗ РФ, 1998, № 15, ст. 1698), регламентирующих порядок
инспектирования организаций.
2. Наряду с настоящим Кодексом и указанными международными
договорами РФ порядок инспектирования организаций регламентируется также
соответствующими нормами процессуального права КоАП РСФСР (Ведомости РСФСР,
1984, № 27, ст. 909), Федеральным законом от 17.07.99 № 181-ФЗ «Об основах
охраны труда в Российской Федерации» (СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3702) и принятыми
в установленном им порядке (п. 2 ст. 20 и абз. 15 п. 2 ст. 14 соответственно)
Положением о федеральной инспекции труда, утв. постановлением Правительства РФ
от 28.01.00 № 78 (СЗ РФ, 2000, № б, ст. 760), и Положением о расследовании и
учете несчастных случаев на производстве, утв. постановлением Правительства РФ
от 11.03.99 № 279 (СЗ РФ, 1999, № 13, ст. 1595).
В соответствии с Федеральным законом от 30.12.01 № 196-ФЗ «О
введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях» (РГ, 31 декабря 2001 г., № 256 (2868)) с 1 июля 2002 г.
вводится в действие новый КоАП РФ от 30.12.01 № 195-ФЗ.
3. Порядок проведения проверок должностными лицами и
органами федеральной инспекции труда определяется также требованиями
Федерального закона от 08.08.01 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)» (РГ, 11 августа 2001 г.).
В соответствии со ст. 1 (п. 1) указанного Федерального
закона (далее – Закон) он регулирует отношения в области защиты прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора) в т. ч. федеральными органами исполнительной
власти, уполномоченными на его проведение в соответствии с
законодательством РФ. Следовательно, его положения применяются к отношениям,
связанным с осуществлением госнадзора и контроля за соблюдением
законодательства о труде органами системы федеральной инспекции труда,
поскольку согласно постановлению Правительства РФ от 09.09.99 № 1035 «О
государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства о труде и охране
труда» (СЗ РФ, 1999, № 38, ст. 4546) система федеральной инспекции труда
включает федеральное министерство (Минтруд России) и его территориальные органы
(госинспекции труда) и указанные отношения не поименованы в перечне исключений
из сферы применения Закона, закрепленном в п. 3 ст. 1 Закона.
При этом следует иметь в виду положение п. 5 ст. 1 Закона
(которое, в свою очередь, базируется на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) о том, что,
если международным договором Российской Федерации предусмотрены иные правила,
чем те, которые установлены Законом, применяются правила международного
договора. По вопросам ведения федеральной инспекции труда имеется международный
договор РФ – Конвенция Международной организации труда № 81 об инспекции труда
(1947) (с Протоколом 1995 г. к ней), ратифицированная Федеральным законом от
11.04.98 № 58-ФЗ (СЗ РФ, 1998, № 15, ст. 1698), которая согласно Федеральному
закону от 15.07.95 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»
(РГ, 21 июля 1995 г., № 140) (п. 2 ст. 1, подл, «а» ст. 2) является именно
таковым.
Применительно к отношениям, связанным с осуществлением
госнадзора и контроля за соблюдением законодательства о труде, под используемым
в ст. 2 и других статьях Закона термином «обязательные требования» следует
понимать соответствующие нормы трудового законодательства и иных нормативных
правовых актов, содержащих нормы трудового права, в т. ч. требования охраны
труда (ст. 3 Федерального закона от 17.07.99 № 181-ФЗ «Об основах охраны труда
в Российской Федерации» (СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3702)).
Статьей 7 Закона установлен порядок проведения мероприятий
по контролю. С учетом требований указанной статьи в системе федеральной
инспекции труда издается приказ о проведении соответствующей проверки указанным
в нем должностным лицом (лицами) госинспекции труда. Представляется, что
указанный приказ должен оставаться в деле госинспекции труда, а его заверенная
надлежащим образом (печать, подпись) копия должна предъявляться руководителю
или иному должностному лицу проверяемой организации либо индивидуальному
предпринимателю одновременно со служебным удостоверением (пп. 1, 2 ст. 7).
Кроме того, необходимо иметь в виду, что в соответствии с п.
4 ст. 7 Закона плановая проверка в отношении одного и того же юридического лица
или индивидуального предпринимателя может быть проведена не более чем один раз
в два года.
Что касается внеплановых проверок (п. 5 ст. 7 Закона), то
они проводятся в случаях, если их предметом является контроль исполнения ранее
выданных предписаний об устранении выявленных нарушений, а также в случаях
возникновения аварийных ситуаций, изменений или нарушений технологических
процессов, выхода из строя сооружений и оборудования, угрозы жизни и здоровью
граждан, обращений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с
жалобами на нарушение их прав и законных интересов, а также получения иной
информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими
о наличии признаков таких нарушений.
Целесообразно обратить внимание на особенности порядка
проведения проверок, установленного в отношении юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей – членов саморегулируемой организации,
солидарно несущих в соответствии с уставными документами субсидиарную
ответственность за ущерб, причиненный членами указанной организации вследствие
несоблюдения обязательных требований, предъявляемых к профессиональной деятельности,
являющейся предметом саморегулирования (пп. 6, 7 ст. 7 Закона). Под саморегулируемой
организацией согласно ст. 2 Закона понимается некоммерческая организация, созданная
путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и
имеющая своей основной целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной
деятельности членами саморегулируемой организации. Для лучшего понимания вопроса
рекомендуется ознакомиться с соответствующими нормативными правовыми актами,
регулирующими эти отношения, в частности, с Федеральным законом от 22.04.96 №
39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (РГ, 25 апреля 1996 г., № 79) (гл. 13, ст. 48-50),
постановлением ФКЦБ России от 01.07.97 № 24 «Об утверждении Положения о
саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг и
Положения о лицензировании саморегулируемых организаций профессиональных
участников рынка ценных бумаг» (Вестник ФКЦБ, 1997, № 4).
В п. 8 ст. 7 Закона закреплена норма отсылочного характера о
том, что особенности проведения мероприятий по контролю в отдельных сферах
государственного контроля (надзора) устанавливаются федеральными законами или в
установленном ими порядке с учетом положений Закона. Применительно к сфере
государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и
охране труда такие особенности устанавливаются, в частности, соответствующими
нормами процессуального права Кодекса РСФСР об административных правонарушениях
(Ведомости РСФСР, 1984, № 27, ст. 909), Федеральным законом от 17.07.99 №
181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и принятыми в
установленном им порядке (п. 2 ст. 20 и абз. 15 п. 2 ст. 14 соответственно)
Положением о федеральной инспекции труда, утв. постановлением Правительства РФ
от 28.01.00 № 78, и Положением о расследовании и учете несчастных случаев на
производстве, утв. постановлением Правительства РФ от 11.03.99 № 279.
Необходимо иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом от 30.12.01 №
196-ФЗ «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях»
(РГ, 31 декабря 2001 г., № 256 (2868)) с 1 июля 2002 г. вводится в действие
новый КоАП РФ от 30.12.01 № 195-ФЗ.
В ст. 8 Закона закреплен перечень ограничений при проведении
мероприятий по контролю, который обязателен в т. ч. и для должностных лиц и
органов системы федеральной инспекции труда.
В частности, при проведении проверок госинспекторы труда не
вправе: проверять вопросы, не относящиеся к компетенции госинспекции труда, и
требовать представления документов, информации и образцов продукции, если они
не относятся к предмету проверки; осуществлять плановые проверки в случае
отсутствия должностных лиц или работников проверяемых организаций
(индивидуальных предпринимателей) либо их представителей; изымать оригиналы документов,
даже если они относятся к предмету проверки; превышать установленные сроки
проведения проверки (в соответствии с п. 3 ст. 7 Закона продолжительность проверки
не должна превышать один месяц, в исключительных случаях – с продлением не
более чем на один месяц).
Статьей 9 Закона установлен порядок оформления результатов
мероприятия по контролю (результатов проверки). В соответствии с положениями
этой статьи (и с учетом норм п. 5 ст. 1 и п. 8 ст. 7 Закона) применительно к
сфере государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о
труде и охране труда следует иметь в виду следующее.
В соответствии с действующим законодательством должностным
лицам органов федеральной инспекции труда предоставлено право привлекать к
административной ответственности в установленном законодательством РФ порядке
лиц, виновных в нарушении законов и иных нормативных правовых актов о труде.
Указанное правомочие осуществляется ими в соответствии с КоАП РСФСР.
Статьей 41 КоАП РСФСР установлено, что нарушение
законодательства о труде и охране труда влечет наложение штрафа в размере до
100 минимальных размеров оплаты труда. На основании ст. 5 Федерального закона
от 19.06.00 № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» (СЗ РФ, 2000, № 26,
ст. 2779) с 1 января 2001 г. исчисление штрафов, осуществляемое в зависимости
от минимального размера оплаты труда, производится исходя из базовой суммы,
равной 100 руб. В соответствии со ст. 210 КоАП РСФСР подведомственность дел об
административных правонарушениях, предусмотренных ст. 41, отнесена к
государственной инспекции труда. Производство по делам об административных
правонарушениях осуществляется должностными лицами федеральной инспекции труда
с соблюдением соответствующих норм процессуального права в порядке,
определенном разделом IV
Кодекса.
В соответствии с вводимым в действие с 1 июля 2002 г. новым
КоАП РФ от 30.12.01 № 195-ФЗ (РГ, 31 декабря 2001 г., № 256 (2868)) федеральная
инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда (ст. 23.12)
рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1
ст. 5.27, ст. 5.28 – 5.34, ст. 5.44 КоАП РФ. Так, ч. 1 ст. 5.27 указанного
Кодекса предусмотрено, что нарушение законодательства о труде и охране труда
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 до
50 минимальных размеров оплаты труда.
В результате проводимых госинспекторами труда проверок, как
правило, выявляются административные правонарушения (например, в 2000 г. было
около 50 тыс. случаев привлечения ими виновных лиц к административной
ответственности), и по этим проверкам обязательно составление соответствующих
процессуальных документов в случаях и порядке, предусмотренных КоАП РСФСР (и
КоАП РФ).
В частности, о совершении административного правонарушения
(в т. ч. предусмотренного ст. 41 КоАП РСФСР) составляется протокол
уполномоченным на то должностным лицом (ст. 234 КоАП РСФСР). В протоколе
указывается: наименование госинспекции труда, дата и место его составления,
должность, фамилия, имя, отчество лица, его составившего; фамилия, имя,
отчество, должность, место работы (с указанием адреса) должностного лица,
совершившего правонарушение; место, время и существо административного
правонарушения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное
правонарушение; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются;
объяснение нарушителя; иные сведения, необходимые для разрешения дела. Протокол
подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим административное
правонарушение; при наличии свидетелей и потерпевших протокол может быть
подписан также и этими лицами. Подписание протокола лицом, совершившим
правонарушение, означает, что это лицо ознакомилось с содержанием протокола и
ему стало известно, о каких его действиях (бездействии) и о нарушении какого
(каких) нормативного правового акта в нем говорится. Однако подписание
протокола не означает согласия лица с его содержанием. В случае отказа лица,
совершившего правонарушение, от подписания протокола в нем делается запись об
этом. Лицо, совершившее правонарушение, вправе представить прилагаемые к
протоколу объяснения и замечания по содержанию протокола, а также изложить
мотивы своего отказа от его подписания. При составлении протокола нарушителю
разъясняются его права и обязанности, предусмотренные ст. 247 КоАП РСФСР, о чем
делается отметка в протоколе (ст. 235 КоАП РСФСР), а также объявляется (под
расписку) время и место рассмотрения дела (в случае невозможности объявления
под расписку информация о времени и месте рассмотрения дела направляется
заказным письмом с уведомлением о вручении).
Копия протокола об административном правонарушении
немедленно после составления протокола вручается под расписку лицу,
совершившему правонарушение, а также потерпевшему по его просьбе (ст. 236-1
КоАП РСФСР).
По результатам рассмотрения дела об административном
правонарушении инспектор выносит постановление о наложении административного
взыскания в виде штрафа, либо постановление о прекращении дела производством (ст.
262 КоАП РСФСР). Копия постановления вручается немедленно под расписку или в
срок не позднее трех дней высылается заказным письмом лицу, в отношении
которого оно вынесено, а также потерпевшему. В случае если копия постановления
высылается, об этом делается соответствующая запись в деле (ст. 263 КоАП
РСФСР).
В новом КоАП РФ (от 30.12.01 № 195-ФЗ) производство по делам
об административных правонарушениях регламентировано разделом IV.
При выявлении иных, не предусмотренных КоАП РСФСР нарушений
либо невыявлении нарушений (в т. ч. отсутствии состава административного
правонарушения) по результатам проверки должностным лицом (лицами) госинспекции
труда, осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух
экземплярах, при необходимости – с приложениями, указанными в п. 1 ст. 9
Закона. Один экземпляр акта (с копиями приложений) вручается руководителю
юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их
представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с
уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в
деле госинспекции труда (п. 2 ст. 9 Закона).
Наряду с этим государственные инспекторы труда имеют право
по результатам проверок предъявлять работодателям (их представителям)
обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений
законодательства РФ о труде и охране труда, о восстановлении нарушенных прав
граждан с предложениями о привлечении виновных в этих нарушениях к дисциплинарной
ответственности или отстранении их в установленном порядке от должности, а
также передавать материалы по фактам нарушений законодательства РФ о труде и
охране труда, содержащих признаки уголовно наказуемого деяния, в
правоохранительные органы для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к
уголовной ответственности (п. 3 ст. 20 Федерального закона от 17.07.99 № 181-ФЗ
«Об основах охраны труда в Российской Федерации», подп. 4 и 6 п. 9 Положения о
федеральной инспекции труда). Оформление и направление материалов по фактам
уголовно наказуемых нарушений в правоохранительные органы госинспекторами труда
производится в случаях и порядке, предусмотренных соответствующими нормами УК
РФ (СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2954) и УПК РСФСР (Ведомости РСФСР, 1960, № 40, ст.
592). В соответствии с Федеральным законом от 18.12.01 № 177-ФЗ «О введении в
действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» (РГ, 22 декабря
2001 г., № 249 (2861)) с 1 июля 2002 г. вводится в действие новый УПК РФ от
18.12.01 № 174-ФЗ.
Согласно п. 5 ст. 9 Закона юридические лица и индивидуальные
предприниматели должны вести журнал учета проводимых у них мероприятий по
контролю (который должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью),
запись в который производится должностным лицом органа государственного контроля
(надзора), в т. ч. и госинспекции труда, осуществляющим проверку. При
отсутствии указанного журнала в протоколе, акте, составленном по результатам
проверки, делается соответствующая запись.
Необходимо обратить внимание на специфическую особенность
функционирования федеральной инспекции труда, связанную с тем, что по вопросам
ее ведения имеется ратифицированный международный договор РФ, которым она
обязана руководствоваться в своей деятельности в соответствии с ч. 4 ст. 15
Конституции РФ (и п. 5 ст. 1 Закона), закрепившей примат норм международного
права, международных договоров РФ над правилами национального законодательства.
Так, в соответствии с подп. «с» ст. 15 Конвенции МОТ № 81 об
инспекции труда (1947) должностные лица госинспекции труда при издании приказа
о проведении соответствующей проверки, составлении по результатам проверки акта
установленной формы обязаны считать абсолютно конфиденциальным источник жалобы
на нарушения обязательных требований, в связи с получением которой проводится
проверка, не указывать в них сведения о гражданах, обратившихся к ним с
соответствующими заявлением, жалобой или иным обращением, а также не сообщать в
иной форме руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному
предпринимателю или их представителям указанные сведения, если авторы обращений
требуют этого.
В соответствии со ст. 10 Закона при выявлении в результате
проведения проверки нарушений юридическим лицом или индивидуальным
предпринимателем обязательных требований должностные лица госинспекции труда в
пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны принять меры
по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением,
предотвращением возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, а также меры
по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности (п. 1).
При этом если при проведении проверки будет установлено, что
работа может причинить вред жизни, здоровью людей, госинспекция труда обязана
довести до их сведения информацию о такой опасности, о способах предотвращения
возможного вреда, принять меры к недопущению причинения вреда, в т. ч. путем
приостановления в установленном порядке производства (выполнения работы) (п. 2
ст. 10). Последняя норма полностью согласуется с правом госинспекторов труда
приостанавливать работу организаций, производственных подразделений и
оборудования при выявлении нарушений требований охраны труда, предусмотренным
абз. 3 п. 3 ст. 20 Федерального закона от 17.07.99 № 181-ФЗ «Об основах охраны
труда в Российской Федерации» и подп. 6 п. 10 Положения о федеральной инспекции
труда, утв. постановлением Правительства РФ от 28.01.00 № 78.
В ст. 11 Закона закреплены обязанности должностных лиц
органов государственного контроля (надзора) при проведении проверки, распространяющиеся
и на сферу государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства
о труде и охране труда. Так, в соответствии с указанной статьей государственные
инспекторы труда обязаны своевременно и в полной мере исполнять предоставленные
в соответствии с законодательством РФ полномочия по предупреждению, выявлению и
пресечению нарушений, но одновременно с этим:
соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей в целях проведения проверки только во время
исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и
приказа о ее проведении;
не препятствовать представителям юридического лица или
индивидуального предпринимателя присутствовать при проведении проверки, давать
разъяснения по вопросам, относящимся к ее предмету; предоставлять им
необходимую информацию, относящуюся к предмету проверки, знакомить их с
результатами проверки;
при определении мер, принимаемых по фактам выявленных
нарушений, учитывать соответствие этих мер тяжести нарушений, их потенциальные
опасности для жизни и здоровья людей, а также не допускать необоснованные
ограничения прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей.
В ст. 13 Закона закреплена норма о том, что юридические лица и индивидуальные предприниматели обеспечивают по требованию органа госконтроля (надзора) присутствие своих должностных лиц, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований, и (или) своих представителей при проведении проверки (п. 2).