Оглавление | Глава 57

Комментарии к ст. 353

 

Комментарий К. Я. Ананьевой

Конституция РФ в ст. 7 закрепляет, что в РФ охраняются труд и здоровье людей. Одной из гарантий реализации права работников на здоровые и безопасные условия труда и одновременно способом защиты трудовых прав является государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда.

К числу специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и не зависящих в своей деятельности от работодателей, относятся Федеральная инспекция труда (Рострудинспекция) (см. ст. 354 – 365 ТК и комм. к ним), Госгортехнадзор (ст. 366 ТК), Госэнергонадзор (ст. 367 ТК), Госсанэпиднадзор (ст. 368 ТК), Госатомнадзор (ст. 369 ТК).

Ранее длительное время функцию государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства об охране труда выполняли профсоюзы, прежде всего с помощью состоящей в их ведении технической инспекции труда. Сегодня, как видим, это компетенция специальных государственных органов.

При защите прав работников не должны нарушаться права работодателя. ФЗ от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», направлен на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ государственного контроля (надзора) Закон устанавливает порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора); права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов; обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю.

Согласно ст. 3 этого закона основными принципами защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) являются:

 – презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя;

 – соблюдение международных договоров РФ;

 – открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);

 – установление обязательных требований федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;

 – проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора);

 – соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора);

 – периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока;

 – учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора);

 – возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный указанным ФЗ, иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;

 – признание в порядке, установленном федеральным законодательством, недействующими (полностью или частично) нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке, если они не соответствуют федеральным законам;

 – устранение в полном объеме органами государственного контроля (надзора) допущенных нарушений в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной;

 – ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства РФ;

 – недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований;

 – недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.

В соответствии со ст. 7 мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора).

В распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю указываются:

 – номер и дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю;

 – наименование органа государственного контроля (надзора);

 – фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия по контролю;

 – наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие по контролю;

 – цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю;

 – правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке;

 – дата начала и окончания мероприятия по контролю.

Распоряжение (приказ) о проведении мероприятия по контролю либо его заверенная печатью копия предъявляется должностным лицом, осуществляющим мероприятие по контролю, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением.

Мероприятие по контролю может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю.

Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц.

В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, на основании мотивированного предложения должностного лица, осуществляющего мероприятие по контролю, руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц.

В целях проверки выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований органом государственного контроля (надзора) в пределах своей компетенции проводятся плановые мероприятия по контролю.

В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года.

Внеплановой проверке, предметом которой является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, подлежит деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя при выявлении в результате планового мероприятия по контролю нарушений обязательных требований.

Внеплановые мероприятия по контролю проводятся органами государственного контроля (надзора) также в случаях:

 – получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

 – возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей;

 – обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

Мероприятия по контролю в случаях, установленных абзацами вторым и третьим настоящего пункта, могут проводиться по мотивированному решению органа государственного контроля (надзора), в том числе в отношении иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих соответствующие однородные товары (работы, услуги) и (или) объекты.

Обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора) не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю. Ст. 8 устанавливает ограничения при проведении мероприятий по контролю, согласно которым при проведении мероприятий по контролю должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе.

 – проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого действуют должностные лица;

 – осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;

 – требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятии по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;

 – требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытании), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;

 – распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

 – превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.

Вместе с тем, указанный закон не распространяется на контрольные (надзорные) полномочия ряда органов, в том числе органов прокуратуры. Надзор за соблюдением Конституции РФ и законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций органы прокуратуры осуществляют в соответствии с ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. в ред. от 17 ноября 1995 г. с изм. и доп.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Права прокурора, касающиеся сферы защиты трудовых прав работников, весьма широки. Согласно ст. 22 и ст. 27 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

 – по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

 – требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

 – вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

 – вносит представление об устранении нарушений закона;

 – рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

 – разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

 – принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.

Должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно. Формами прокурорского реагирования являются: протест прокурора, представление об устранении нарушений закона, постановление о возбуждении дела, предостережение о недопустимости нарушения закона (ст.ст. 23—25, 25' ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»).

 

Комментарий К. Н. Гусова

§ 1. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и охраны труда в советский период осуществляли общие отделы прокуратуры и государственные специализированные инспекции труда, а также профсоюзы через свои инспекции труда. В 1992 г., с переходом к рыночным отношениям, функции государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и охраны труда остались за государством. За профсоюзами сохранились функции общественного контроля через профкомы и профсоюзные инспекции. Это изменение было отражено в Законе РФ от 25 сентября 1992 г. об изменении КЗоТ РСФСР 1971 г.

§ 2. В 1998 г. Россия ратифицировала Конвенцию МОТ № 81 (1947 г.) об инспекции труда (Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1698) и тем самым обязалась иметь систему инспекций труда, инспекторы которых обязаны обеспечивать соблюдение трудового законодательства, включая нормы об охране труда. Это должны быть государственные органы, персонал которых состоит из государственных служащих (ст. 6 данной Конвенции).

В том же 1998 г. такая инспекция была создана. В Федеральном законе «Об основах охраны труда в Российской Федерации» (ст. 20) предусмотрено, что государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, требований по охране труда осуществляются федеральной инспекцией труда – единой централизованной системой государственных органов.

§ 3. Государственная инспекция труда действует на основании Положения о ней, утвержденноого постановлением Правительства РФ от 28 января 2000 г. № 78 «О федеральной инспекции труда» (СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 760). Это единая федеральная централизованная система государственных органов надзора и контроля включает Минтруд РФ, его департаменты по надзору и контролю и государственные инспекции труда в субъектах РФ, межрегиональные и территориальные государственные инспекции труда, являющиеся территориальными органами Минтруда РФ. Государственная инспекция труда (далее – Гострудинспекция) осуществляет надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и правил охраны труда во всех организациях на территории Российской Федерации.

§ 4. Наряду с Гострудинспекцией государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности входит в функции специализированного федерального надзора: Госгортехнадзора, Госсанэпидназора, Госэнергонадзора и Госатомнадзора, каждый в своей сфере действия. А действуют они на основании утвержденных о них Положений (см. комментарий к ст. 366-369 ТК).

§ 5. Предусмотренный ч. 3 ст. 353 ТК внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства осуществляют в подведомственных организациях органы федеральной исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, ведомства); местные органы исполнительной власти (см. Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081).

Правительство РФ, согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712), утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждена Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5003). Деятельность органов местного самоуправления определена Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506).

§ 6. Часть 4 ст. 353 ТК предусматривает, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства. Действуют они как единая централизованная федеральная система на основании ст. 129 Конституции РФ и Закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (Ведомости РФ. 1992. № 8. Ст. 366).

 

Комментарий С. А. Панина

1. В соответствии со ст. 6 настоящего Кодекса к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории РФ федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих в т. ч. принципы и порядок осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также систему и полномочия федеральных органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль.

2. Россия ратифицировала Конвенцию Международной организации труда № 81 об инспекции труда (1947) и Протокол 1995 г. к указанной Конвенции (Федеральный закон от 11.04.98 № 58-ФЗ – СЗ РФ, 1998, № 15, ст. 1698). В соответствии с указанными международными договорами Российской Федерации она обязана иметь систему инспекции труда, распространяющуюся на все предприятия, в отношении которых инспекторы труда обязаны обеспечить соблюдение законодательства о труде, в т. ч. об охране труда.

В целях реализации указанных международных обязательств в России образована и функционирует федеральная инспекция труда, осуществляющая государственный надзор и контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов о труде во всех организациях на территории РФ.

Более подробный комментарий по вопросам федеральной инспекции труда изложен в комментариях к ст. 354 – 365 настоящего Кодекса.

3. Наряду с федеральной инспекцией труда государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда осуществляют федеральные органы исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять функции надзора и контроля в пределах своих полномочий (п. 6 ст. 20 Федерального закона от 17.07.99 № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» – СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3702). Более подробный комментарий по вопросам государственного надзора за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности изложен в комментариях к ст. 366 – 369 настоящего Кодекса.

4. Система федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 14.08.96 № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4081), структура -Указом Президента РФ от 17.05.00 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ, 2000, № 21, ст. 2168).

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31.12.97 № 3-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712) Правительство РФ утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти.

Система, основы статуса, деятельности, основные полномочия органов государственной власти субъектов РФ закреплены Федеральным законом от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005).

В соответствии с Федеральным законом от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (СЗ РФ, 1995, N° 35, ст. 3506) органы (должностные лица) местного самоуправления, порядок формирования, компетенция, вопросы их организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ.

5. В соответствии со ст. 129 Конституции РФ (РГ, 25 декабря 1993 г., № 197) прокуратура РФ составляет единую централизованную систему, а ее полномочия, организация и порядок деятельности определяются федеральным законом.

Согласно ст. 1 (пп. 1 и 2) Закона РСФСР от 17.01.92 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (Ведомости РСФСР, 1992, № 8, ст. 366) прокуратура в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов и соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина.

В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд (ст. 10 указанного Закона).

Систему прокуратуры РФ (п. 1 ст. 10) составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе (ст. 22):

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов и организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

По основаниям, установленным законом, прокурор или его заместитель возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной, установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба (п. 1 ст. 27).

На акт, нарушающий права человека и гражданина, прокурор или его заместитель приносит протест либо обращается в суд; в целях устранения допущенных нарушений прав и свобод граждан вносит представление в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить их (ст. 28).

При осуществлении своей деятельности органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26).

Оглавление | Глава 57