Предыдущий | Оглавление | Следующий

ГЛАВА V.

АКТЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Динамика актов Правительства

§ 2. Ведомственные акты

 

§ 1. Динамика актов Правительства

Среди подзаконных актов видное место занимают правовые акты Правительства. Это объясняется положением Правительства в государственной системе и содержанием выполняемых им функ­ций и полномочий. Напомним, что по Конституции Российской Федерации 1978 года Совет Министров России был охарактеризо­ван как орган исполнительной власти, подотчетный Съезду народ­ных депутатов. Верховному Совету и Президенту Российской Федерации. А ст. 125 признавала правомочность Правительства решать вопросы государственного управления, отнесенные к ве­дению Российской Федерации, постольку, поскольку они не вхо­дят в компетенцию Съезда, Верховного Совета и Президента.

Согласно Конституции Российской Федерации 1993. года Правительство Российской Федерации осуществляет исполни­тельную власть Российской Федерации (ст. 110). В ст. 114 установ­лены шесть основных полномочий Правительства и указано на возможность осуществления иных полномочий, возложенных на Правительство Конституцией, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.

Пояснением к сказанному служат статьи Закона «О Совете Министров – Правительстве Российской Федерации», в частнос­ти, о том, что Правительство возглавляет систему органов государ­ственного управления и обеспечивает их согласованную деятельность. Думается, в новом федеральном конституционном законе о Правительстве данная формула получит свое закрепле­ние Равным образом это относится к аналогичным законам о статусе правительств республик в составе Российской Федерации

Масштабность и широта функций и полномочий Правительства как органа общей компетенции (данное понятие прочно утвердилось в юридической литературе) предопределяют природу, признаки и виды актов Правительства.

89

Итак, акты Правительства:

а) подзаконны;

б) обязательны к исполнению на всей территории Федерации;

в) имеют межотраслевое содержание;

г) разделяются на постановления, как решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, и на рас­поряжения, как решения по оперативным и другим текущим вопросам;

д) имеют различные процедуры подготовки и принятия в зависимости от того, являются ли они постановлениями или распоряжениями.

В аспекте нашей темы особенно важным является вопрос об основаниях издания актов Правительства, ибо они занимают ключевое положение в иерархии правовых актов. С одной сторо­ны, с их принятия начинается действие закона, рассчитанного на последующую совокупность подзаконных актов разных уровней. С другой, именно акты Правительства приводят в движение мас­сив подзаконных актов, выступая мощным правообразующим фактором. Каким же?

По нашему мнению, поиск граней соотношения актов Пра­вительства с другими актами является очень сложной проблемой. В процессе ее решения приходится учитывать два главных осно­вания, порождающих правительственные акты. Одно из них вы­ражает общие компетенционные рамки деятельности Правительства, позволяющие ему выполнять руководящие функ­ции в системе исполнительной власти и принимать решения с учетом объективных потребностей развития экономики, поли­тической и социальной сфер, меняющейся обстановки, действо­вать инициативно.

Другое же основание выражает явление, которое можно назвать «правовой обязанностью», когда правительственные акты в качестве первопричины имеют законы и указы Президента. Имен­но нормы конкретных законов, указов содержат прямые предпи­сания по поводу того, какие акты Правительства следует принять «во исполнение». Имеются в виду, как отмечалось выше, указания на тип вопросов, разрешаемых с помощью этих актов, на общий порядок правительственного регулирования, наконец, на конкрет­ный акт, который должен быть принят.

Причем оба основания необходимо использовать не порознь, а вместе, как взаимосвязанные способы правительственного правотворчества. Любопытно, что в прошлые десятилетия острота этой проблемы не ощущалась. Акты союзного правительства пре­имущественно издавались в русле решений съездов, пленумов ЦК КПСС, партийных указаний, реже – во исполнение законов, которых было очень мало. Для правительств союзных республик

сильная вертикальная зависимость составляла лишь канал влия-

90

ния своего ЦК компартии, а правительства автономных республик большинство актов издавали во исполнение партийных и прави­тельственных решений «сверху». Горизонтальная линия влияния закона оставалась невыявленной.

В настоящее время более ощутимо сказывается верховенство закона. Но примечательно: правительственные акты все же издаются главным образом тогда, когда в законе есть прямые указания на акты Правительства, когда в постановлении о введении закона в действие даются конкретные поручения Правительству[1]. По-прежнему отсутствует общая ориентация на закон, и правительст­венные акты часто возникают не в его русле, а в русле указов Президента. В настоящее время это стало очевидной доминантой правительственного правотворчества, что нельзя признать пра­вильным. Ослабляется ось «закон – подзаконный акт» и явно преувеличивается правообразующая роль указов даже в тех сферах, где компетенция Правительства точно определена законодатель­ством и достаточно широка. Не будет ли полезнее опыт Франции и Латвии, где «вторая подпись» министра на тексте опубликован­ного закона свидетельствует о его включении в процесс подготов­ки и реализации закона.

Для правительственных актов сегодняшнего времени харак­терна и еще одна зависимость. Повышение самостоятельности субъектов Российской Федерации придает особую значимость актам правительств республик. Изучение практики в Республике Карелия показывает: правительственные акты в большей степени ориентированы на реализацию республиканских, а не федераль­ных законов и актов Правительства Российской Федерации. При сохранении устойчивости горизонтального влияния закона нельзя ослаблять функционально-правовую связь по вертикали.

Это условие весьма важно, учитывая изменившиеся консти­туционные связи в управлении. По Конституции Российской Федерации 1978 года федеральное правительство могло приоста­новить исполнение постановлений и распоряжений Советов Ми­нистров республик (ст. 128), если их акты издавались на основе и во исполнение его постановлений и распоряжений (ст. 134). В Конституции 1993 года ст. 77 о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации корреспондирует ч. 2 ст. 85 о праве Президента Российской Федерации приостанавливать дей­ствие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации,

91

причем среди оснований для этого отсутствуют акты федеральной исполнительной власти. Суд окончательно решает спорные вопро­сы. Как видно, связь между актами Правительства Федерации и правительств субъектов Федерации четко не установлена.

Уместно, думается, привести примеры того, какого рода пра­вительственные акты издаются в зарубежных государствах. Их отличительной чертой является строгая ориентация на закон как первично регулирующий акт. Акты «во исполнение» носят харак­тер процедурно-распорядительный. Такова, к примеру, утверж­денная 24 сентября 1992 г. Советом Министров Болгарии Ин­струкция о порядке приобретения на льготных условиях акций и паев в акционерных товариществах и товариществах с ограничен­ной ответственностью, которая определяет порядок реализации соответствующих статей Закона «О преобразовании и приватиза­ции государственных и общинных предприятий». 19 июля 1994 г. Кабинет Министров Латвии утвердил правила «О порядке исполь­зования государственного леса», подписанные и министром зем­леделия. Своеобразна практика риксдага Швеции, законы которо­го настолько подробно регламентируют общественные отноше­ния, что остается мало простора для правительственных актов. Это объясняется традицией вносить вместе с проектом закона обшир­ные «Подготовительные материалы», посвященные и вопросам применения проекта в случае его принятия. Эти материалы непо­средственно используются административными и судебными ор­ганами[2].

Придавая большое значение анализу постановлений Прави­тельства Российской Федерации, обобщению тенденций нормотворческой практики, группа сотрудников Института законода­тельства и сравнительного правоведения (Ю.А. Тихомиров, М.Д. Чеснокова, И.М. Верещака, Т.С. Фомина) провела изучение по­становлений Правительства, принятых в январе – сентябре 1993 года. Для удобства анализа и оценки нормативные акты были классифицированы по сферам применения (общеэкономические, по отраслям экономики, трудовые, социальные и т.д.), по основа­ниям принятия (во исполнение законов и иных нормативных актов, по инициативе центральных органов, по предложениям субъектов Федерации, по иным основаниям), по их юридической природе (характеру нормативных предписаний). Изучено свыше 740 актов из числа тех, что поступают в Институт. В результате были получены данные, которые могут представить интерес для работников федеральных органов исполнительной власти (см. таблица 1).

92

Таблица 1

Распределение постановлений Правительства Российской Федерации по сферам применения

Сфера применения	Число нормативных актов	%
	абс.
Общеэкономические (собственность, планирование, ценообразование, кредитова­ние, финансирование, налогообложение и т.д.)	112	15,1
Отрасли экономики	88	111 ,0
из них
Промышленность	35	4,7
Сельское хозяйство	24	3,2
Строительство	6	0,8
Транспорт и связь	23	3,1
Труд	32	4,3
Социальная сфера из них	70	9 4
Социальная защита	26	3,6
Культура	17	2,3
Образование	13	1.8
Наука и изобретательство	4	0,5
Здравоохранение	1	0,1
Торговля, бытовое обслуживание, потребление	9	1,1
Природные ресурсы	28	3,8
Организация управления (организация дея­тельности центральных федеральных орга­нов, штаты, документирование и т.д.)	154	20,8
Внешние связи	235	31,7
Вооруженные силы и гражданская оборона	20	2,7
Охрана общественного порядка и безопасности	3	0,4
Итого:	742	100

 

93

Анализ постановлений Правительства Российской Федера­ции позволяет выделить среди них акты общенормативного харак­тера, когда утверждаются положения, правила (таковы Правила

дорожного движения Российской Федерации от 23 октября 1993 г., Положение о порядке переоценки основных фондов (средств) предприятий и организаций от 25 ноября 1993 г.), вводится поря­док деятельности (например, постановление «Об организации работы, связанной с привлечением и использованием иностран­ных кредитов» от 16 октября 1993 г.), а также акты программно-организующего характера (например, постановление «О социально-экономическом положении Российской Федерации и о мерах по реализации первого этапа программы Совета Мини­стров – Правительства Российской Федерации на 1993 – 1995 годы «Развитие реформ и стабилизация российской экономики» от 6 ноября 1993 г.). Много актов посвящено изменению ситуации в отдельных регионах, отраслях и подотраслях (например, о мерах государственной поддержки агропромышленного комплекса в 1993 – 1994 годах).

И все же можно заметить некоторые «смещения» в норматив­ном массиве правительственных актов. Чрезмерно довлеют над ними указы Президента Российской Федерации, которыми подчас реша­ются вопросы собственно правительственной компетенции (напри­мер, о регулировании деятельности полевых учреждений Центрального банка, о стабилизации работы Госкомитета Россий­ской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур). Нередко в указах содержатся прямые поручения министерствам и ведомствам, а это сужает сферу воздей­ствия на них со стороны Правительства. Бывает, что Правительство подвергается влиянию отраслевых и территориальных органов и меньше внимания уделяет стратегическим задачам, совершенствова­нию управления и координации звеньев исполнительного аппарата.

Акты Правительства – зеркало его деятельности, и хотелось бы видеть в нем точное отражение перспективно и эффективно действующего высшего органа исполнительной власти.

Большая ориентация Правительства на деятельность по ис­полнению законов могла бы послужить стабильности и четкому взаимодействию всех государственных органов, а Правительству позволила бы строже выполнять функции органа исполнительной власти. Уменьшилась бы доля рассогласованных правовых воздей­ствий на экономические и социальные процессы и соответственно юридических коллизий. Удалось бы обеспечить большую согласо­ванность законов и подзаконных актов.

Можно рекомендовать в данной связи, во-первых, система­тическую выработку Правительством (любого уровня) программ, планов, мероприятий по исполнению законов, рассмотрение на своих заседаниях вопросов перестройки управления и хозяйство­вания. Во-вторых, в постановлениях желательно чаще ссылаться на законы, делая их по существу гласным правообразующим фактором для правительственных актов в смысле точного раскры-

96

тия нормативных положений законов, правильного их истолкова­ния, обязательности исполнения. В-третьих, правительственные акты должны издаваться и периодически обновляться в тех случа­ях, когда их принятие предусмотрено законом, указом Президента. В-четвертых, необходимо последовательно выполнять поручения, содержащиеся в постановлениях парламента о введении в действие того или иного закона. Пока это делается не всегда и нередко с большим опозданием[3].

Решить поставленные задачи поможет Временное положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Фе­дерации от 19 июня 1994 г., в подготовке которого участвовали сотрудники Института законодательства и сравнительного право­ведения. Каковы его основные положения?

Регламент призван определять порядок организации законо­проектной деятельности Правительства Российской Федерации, осуществляемой им в процессе реализации законодательной ини­циативы, а также по поручению Президента Российской Федера­ции и на основе обращений Федерального Собрания.

Законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации, осуществляемая им по своей инициативе, проходит ряд стадий. Важно, чтобы законопроектная работа Правительства проводилась в соответствии с федеральными программами зако­нопроектных работ Федерального Собрания Российской Федера­ции, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Правительство вносит по своей инициа­тиве предложения к проектам федеральных программ законопро­ектных работ Федерального Собрания и Президента Российской Федерации, предложения об изменении и дополнении федераль­ных программ законопроектных работ Федерального Собрания и соответствующих программ Президента. С учетом этого Прави­тельство Российской Федерации утверждает программу разработ­ки законопроектов по своей инициативе и участия в подготовке законопроектов по линии других государственных органов, а также определяет содержание законодательного обеспечения. И далее, в соответствии со своей программой законопроектных работ Правительство дает поручения министерствам, ведомствам и

97

иным федеральным органам по разработке законопроектов и подготовке законодательных предложений в соответствующих сферах государственного управления, устанавливает сроки пред­ставления этих документов.

Опыт показывает, сколь существенны тщательно урегулированные взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации по ведению законопроектных работ. Проекты законов и законодательных предложений представляются Правительством Российской Феде­рации Государственной Думе с необходимыми социально-эконо­мическими обоснованиями.

Правительство Российской Федерации для рассмотрения в Федеральном Собрании Российской Федерации законопроектов, направляемых им в порядке законодательной инициативы, назна­чает своих представителей. Представителями Правительства в Фе­деральном Собрании назначаются заместитель Председателя Правительства, руководители федеральных министерств и ве­домств или их заместители, ведущие ученые и специалисты.

Представители Правительства Российской Федерации в Фе­деральном Собрании: представляют в парламенте законопроекты, направляемые Правительством Российской Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы; дают необходи­мые социально-экономические обоснования представляемых законопроектов; разъясняют положения представляемых законо­проектов; участвуют в рассмотрении принятых Государственной Думой законов в Совете Федерации.

Поясним взаимоотношения Правительства Российской Феде­рации и Президента Российской Федерации по ведению законо­проектных работ. Правительство Российской Федерации: вносит Президенту Российской федерации предложения к федеральной программе законопроектных работ Российской Федерации; учиты­вает предложения Президента к программе законопроектных работ Правительства Российской Федерации; согласовывает с Админи­страцией Президента Российской Федерации программы и планы законопроектных работ Правительства Российской федерации.

Каковы взаимоотношения Правительства Российской Феде­рации с представительными и исполнительными органами субъ­ектов Федерации? Поясним их. Правительство Российской Федерации по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения: согласовывает с представительными и исполнительными органами субъектов Федерации проекты федеральных программ законопроектных работ; рассматривает предложения представи­тельных и исполнительных органов субъектов Федерации об из­менении и дополнении принятых Правительством Российской Федерации программ законопроектных работ.

98

Во избежание хаотичности в подготовке проектов законов отношения Правительства Российской Федерации с министерст­вами, ведомствами и иными федеральными органами по ведению законопроектных работ должны быть урегулированы. Законопро­екты и законодательные предложения, разработанные министер­ствами, ведомствами и иными федеральными органами во исполнение поручений Правительства Российской Федерации или в инициативном порядке, направляются ими заместителю Пред­седателя Правительства Российской Федерации, курирующему соответствующую сферу, отрасль государственного управления.

Заместитель Председателя Правительства Российской Феде­рации дает поручения соответствующим лицам по подготовке представленного законопроекта к рассмотрению на заседании Правительства.

Руководители министерств, ведомств и иных федеральных органов несут персональную ответственность за обеспечение каче­ства и соблюдение сроков подготовки законопроектов и социаль­но-экономических обоснований к ним, а также законодательных предложений. Указанные документы представляются в Правитель­ство после рассмотрения их коллегиями соответствующих феде­ральных органов государственного управления.

По поручению Правительства Российской Федерации голов­ной исполнитель рассматривает проекты постановлений Прави­тельства по соответствующему законопроекту на совместном заседании коллегии головного министерства и коллегий других министерств и ведомств. Федеральные органы обобщают предло­жения предприятий, учреждений, общественных организаций и граждан по развитию законодательства в соответствующих сферах, анализируют применение законодательства. Особая роль у Минис­терства юстиции, которое обобщает предложения ведомств по программам законодательной деятельности, дает заключения и т.д.

И, конечно, очень важна четкая организация законопроектной работы Правительства Российской Федерации. Организация и обеспечение работы Правительства по подготовке проектов законов и законодательных предложений возлагаются на аппарат Правительства. Полезно составлять реестр подготовленных и раз­работанных законопроектов.

Аппарат Правительства взаимодействует по вопросам законопроектной деятельности с аппаратом Администрации Президента Российской Федерации и аппаратом палат Федерального Собра­ния Российской Федерации.

Для работы над проектами законов заместителями Председа­теля Правительства по соответствующим отраслям, сферам госу­дарственного управления образуются подготовительные комиссии и рабочие группы. Они привлекают в свой состав специалистов и

99

ученых. Институт законодательства и сравнительного правоведе­ния участвует в этой работе.

На заседании Правительства рассматриваются вносимые за­местителями Председателя Правительства Российской Федера­ции, министерствами, ведомствами и иными федеральными органами и прошедшие экспертизу проекты законов, пояснитель­ные записки к ним и финансово-экономические обоснования.

Думается, подобная процедура может оказаться полезной и для правительств, и для центральных органов исполнительной власти республик.

§ 2. Ведомственные акты

В массиве нормативных актов по-прежнему велик удельный вес ведомственных актов. Этим понятием, как известно, охваты­ваются акты центральных органов государственного управления, органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Подзаконность, специализированность, оперативная распорядитель­ность – типичные признаки актов ведомств. В научной литературе обстоятельно разработан вопрос о природе, признаках ведомствен­ных актов, о тенденциях их развития». И это позволяет нам подробнее использовать научные оценки и выводы.

Юридическая сила ведомственных актов зависит и от функций издавшего их органа. Акт, изданный в порядке осуществления межотраслевых функций и распространяющийся на сферы других ведомств или на граждан, фактически обладает более широкой сферой действия и считается общеобязательным ведомственным актом.

Акты, изданные в порядке делегирования ведомству права на их издание вышестоящим органом власти или управления, в ряде случаев изменяют некоторые правительственные акты либо пре­кращают их применение. И в этом случае делегированные акты не перестают быть ведомственными, поскольку изданы ведомством. Делегированные акты в правотворческой практике официально не могут признавать утратившими силу противоречащие им акты вышестоящих органов, которые отменяются издавшим их ведом­ством[4].

Распространена практика издания ведомствами актов, в ко­торых не содержатся новые нормы, а излагаются для сведения

100

нижестоящих органов и должностных лиц акты Правительства или других вышестоящих органов. Это информационные акты, и хотя они и оформляются как ведомственные, но не обладают юриди­ческой силой ведомственного акта. Содержащиеся же в них нормы, вышестоящих органов имеют юридическую силу, производную от издавшего их органа, т.е. либо силу закона, указа, постановления, распоряжения Правительства, либо юридическую силу актов дру­гих органов.

Вывод: юридическая сила ведомственных актов неоднородна, хотя все они обязательны для тех субъектов права, которым они адресованы, если изданы в соответствии с действующим законо­дательством и в пределах компетенции издавших их органов.

Долгое время ведомственные акты издавались с учетом спе­цифики отрасли, сферы государственного управления на основе правил, положений, утверждаемых каждым органом. Это усугуб­ляло хаос в ведомственном нормотворчестве. Детальная регламен­тация отражала методы действия командно-бюрократической системы.

В последние годы положение меняется. Законы занимают более прочное место в правовой системе, и ведомственные акты строже «привязываются» к их реализации. В то же время усиление центральной исполнительной власти, особенно президентской власти, создает ту «управленческую концентрацию», которая «от­тягивает» в свою сторону ведомственные акты. Ситуация усугуби­лась с принятием Конституции 1993 года, которая почти не упоминает о центральных органах федеральной исполнительной власти и их актах, что дает лишний повод считать для этих органов преобладающей нормативной ориентацией не закон, а акты Пре­зидента и Правительства. И отрадно, что в мае 1994 года подго­товлен проект Закона «О федеральных органах исполнительной власти».

Правила подготовки ведомственных нормативных актов, ут­вержденные Правительством Российской Федерации 23 июля 1993 г. во исполнение Указа Президента «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации» от 21 января 1993 г., устанавливают, что ведомствен­ные акты издаются во исполнение решений высших органов государственной власти и управления либо по их поручению, либо по собственной инициативе ведомств в пределах их компетенции.

Введено новшество: государственной регистрации в Минис­терстве юстиции и официальному опубликованию подлежат ве­домственные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер. Это способствует повышению качества актов.

Кроме того, определены виды ведомственных актов, порядок подготовки их проектов, их принятия и подписания. Этих же во-

101

просов касается и Типовая инструкция по делопроизводству в ми­нистерствах и ведомствах Российской Федерации, утвержденная по распоряжению Правительства Председателем Комитета по делам архивов 6 июля 1993 г.

В государствах СНГ проблема соотношения ведомственных актов с Конституцией и законами решается более содержательно. Так, в ст. 88 гл. 14 Конституции Республики Казахстан установле­но: члены Кабинета Министров ответственны перед Верховным Советом по вопросам исполнения законов. Верховный Совет рес­публики вправе заслушать их отчеты об исполнении законов. А в ст. 94 Конституции Эстонской Республики говорится об образова­нии министерств в целях упорядочения сфер управления на осно­вании закона. Министр издает распоряжения и приказы. Более строго законные рамки деятельности центральных органов опреде­лены в ст. 79 Конституции Чешской Республики: министерства и другие органы могут на основании и в рамках закона издавать пра­вовые предписания, если они уполномочены на то законом.

Подзаконный характер ведомственных актов является обще­признанным. У нас же лишь в немногих законах говорится о ве­домственных актах. Такова, например, ст. 25 Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г., посвященная изданию инструкций и методических указаний.

Несмотря на попытки соизмерения содержания и формы ве­домственных актов, пока строгой их соотносимости добиться не удалось. Если обратиться «к перечню нормативных актов минис­терств и ведомств, зарегистрированных в июле–августе 1994 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации, то среди 60 актов можно обнаружить 4 постановления (изданы Министерством труда), 9 писем, 2 распоряжения, 20 приказов, 27 разъяснений, 2 инструкций, указаний, Положений. Лишь 2 акта изданы во испол­нение двух законов и 2 акта – во исполнение законодательства.

Выскажем в этой связи свои пожелания. Акты типа «Поря­док», «инструкция», «Положение» довольно схожи по содержа­нию, и еще предстоит точнее определить особенности каждого вида. Не всегда находится верный баланс между распорядительны­ми актами – приказ, указание, распоряжение – и вышеназванны­ми нормативно-методическими документами. Подчас либо методические документы утверждаются как самостоятельные и ме­няются, отменяются любым образом, либо нормативные докумен­ты типа письма изменяют распорядительные акты. Было бы лучше с помощью последних вводить в действие методические докумен­ты, не умаляя их самостоятельного значения для решения опера­тивно-распорядительных задач.

Уместно обратить внимание на системные связи и взаимодей­ствия ведомств с помощью совместно принимаемых или согласо­ванных актов Значимость таких актов становится все более очевидной, что требует строгого анализа и оценки оснований и

102

процедур их принятия. Пока, к сожалению, многое делается без какого-либо типового порядка, и это вынуждает нас сделать неко­торые обобщения.

Есть случаи, во-первых, принятия совместных инструкций для единообразного регулирования общих вопросов, во-вторых, издания совместных распорядительных актов типа приказов и по­становлений; в-третьих, заключения межведомственных соглаше­ний (например, по вопросам информации в сфере социальной защиты); в-четвертых, подписания протоколов о совместных дей­ствиях; в-пятых, издания акта после предварительного согласова­ния с заинтересованным ведомством. Правда, открытым остается вопрос о способах преодоления разногласий между ними.

В целом же вполне уместно в новом варианте Правил подго­товки и принятия ведомственных актов урегулировать все виды процедур согласования и принятия совместных актов по линии ряда ведомств. Основаниями для принятия ведомственных актов служат чаще всего законы и положения о соответствующих орга­нах, определяющие компетенционные пределы деятельности пос­ледних. В законах, указах, постановлениях могут, во-первых, определяться общие зоны принятия ведомственных актов; во-вто­рых, содержаться поручения принять конкретный акт; в-третьих, даваться указания на тип повторяющихся ведомственных актов; в-четвертых, оставаться сферы свободного усмотрения ведомств. К сожалению, соблюдать эти пределы ведомственного нормотворчества на практике удается не всегда.

Нелишне еще раз подчеркнуть не только подзаконный, но и предметно-специализированный характер ведомственных актов. Присущие им свойства оперативной распорядительности и тема­тической методичности не должны предаваться забвению, что по­зволит удержать эти акты в русле обеспечения строгой реализации законов, указов и постановлений Правительства, Тенденцией яв­ляется уменьшение объема нормативных положений в ведомст­венных актах, не исключающей возможности введения сугубо отраслевых порядков деятельности. При очевидном общенорма­тивном значении таких актов их лучше принимать как решения Правительства.

И с этой точки зрения не вполне объясним, например, смысл Инструкции о порядке осуществления валютного контроля за по­ступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экс­порта товаров. Утверждая ее 12 ноября 1993 г.. Центральный банк России и Государственный таможенный комитет явно превысили свои полномочия. В Инструкции есть пояснения нормативных терминов, содержатся штрафные санкции к экспортерам, нормы о взаимоотношениях органов. Это относится скорее всего к ком­петенции Правительства.

Обратим внимание па содержательную сторону ведомствен­ных актов. Например, широкое распространение приобрели

103

«разъяснения», порождаемые как потребностью в профессиональ­ном пояснении специализированных документов, так и почти пол­ным отсутствием официального толкования законов, их невысоким юридическим уровнем. Разъяснения ведомств более правильно связывать преимущественно с указами и правительст­венными решениями. Так, в постановлении Правительства Рос­сийской Федерации «О некоторых условиях оплаты труда работников науки и высшей школы» от 4 ноября 1993 г., принятом во исполнение Указа Президента Российской Федерации «О мерах по материальной поддержке ученых России» от 16 сентября 1993 г., содержится поручение Министерству труда утвердить разъяснение, связанное с применением настоящего постановле­ния, а Министерству финансов дано указание определить источ­ник финансирования соответствующих расходов.

Встречаются варианты «смешанного разъяснения», когда его предметом являются однородные законодательные и подзаконные акты. Примером служат Разъяснения по вопросам, связанным с применением законодательства о налогообложении банков, их страховой деятельности, операций с ценными бумагами, которые в октябре 1993 года были утверждены Государственной налоговой службой Российской Федерации и согласованы с Министерством финансов. В них поясняется смысл норм ряда законов о налогах на прибыль, об основах налоговой системы, о страховании и др., ин­струкций Центрального банка России, Министерства финансов, Госналогслужбы, ряда писем этих органов.

Нередко разъяснения даются в форме писем, но всегда глав­ным требованием остается их «ненормативный характер», реко­мендательный смысл. Попытки введения, изменения норм других актов в разъяснениях недопустимы. И здесь особенно важна сис­темная реализация законов с помощью комплекса подзаконных актов, в том числе и ведомственных. Соизмерение их в функцио­нальном смысле и временном масштабе необходимо. Иначе раз­рывается единая правовая нить, долженствующая «связать» поведение субъектов права в какой-либо сфере или в рамках обще­го цикла действий. Поясним подробнее реально возникающие правовые ситуации, которые послужат иллюстрацией оснований для принятия ведомственных актов «во исполнение».

Так, постановление Верховного Совета Российской Федера­ции «О вступлении в силу на территории Российской Федерации Закона СССР «О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граж­дан СССР» от 22 декабря 1992 г. дало толчок к появлению ряда подзаконных актов. 28 января 1993 г. было издано постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд за ее пределы, беспрепятственное возвращение и совершенствованию порядка командирования работников за границу», а в его исполне­ние ряд актов ведомств. В целях реализации Закона «О гражданст-

104

ве Российской Федерации», Закона «О внесении изменений и до­полнений в Закон о гражданстве» от 17 июня 1993 г.. Указа Пре­зидента Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Положение о порядке рассмотрения вопросов граж­данства Российской Федерации» от 27 декабря 1993 г. МВД России утвердило 30 июня 1994 г. Инструкцию «Об организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации». К ней приложены образцы документов.

Пример «обратной связи». Таможенный кодекс был принят 18 июня 1993 г., но до него уже действовали Инструкция об осо­бенностях таможенного контроля за товарами, перерабатываемы­ми в пределах государств – бывших субъектов СССР, утвержденная Министерством внешнеэкономических связей и Го­сударственным таможенным комитетом 22 сентября 1992 г.; при­каз Государственного таможенного комитета (с уточнениями и изменениями, внесенными Указаниями ГТК России от 18 декабря 1992 г. и от 8 февраля 1993 г.) «О порядке пропуска и деклариро­вания товаров, вывозимых из Российской Федерации в государст­ва, бывшие субъекты СССР, и ввозимых в Российскую Федерацию из этих государств» от 12 декабря 1992 г. Имелось также Положе­ние об особенностях пропуска и декларирования товаров, вывози­мых из Российской Федерации в государства, бывшие субъекты СССР, и ввозимых в Российскую Федерацию из этих государств. После принятия Кодекса эти акты не менялись.

В целях реализации положений, содержащихся в пп. 1 и 2 ст. 1 Закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные за­коны Российской Федерации о налогах», 30 января 1993 г. Госу­дарственный таможенный комитет утвердил Инструкцию «О порядке применения налога на добавленную стоимость и акцизов в отношении товаров, ввозимых на территорию Российской Феде­рации и вывозимых с территории Российской Федерации». Упо­мянем и Временный импортный таможенный тариф. Инструкцию о порядке вывоза и таможенного оформления нефтепродуктов, экспортируемых из Российской Федерации трубопроводным транспортом (утверждена ГТК России 26 октября 1992 г. и Минис­терством топлива и энергетики 27 октября 1992 г.), Инструкцию о порядке вывоза и таможенного оформления нефти, экспортируе­мой из России трубопроводным транспортом (утверждена ГТК России 26 октября 1992 г. и Министерством топлива и энергетики 27 октября 1992 г.), Инструкцию о порядке вывоза и таможенного оформления газа, экспортируемого из России трубопроводным транспортом (утверждена ГТК России 26 октября 1992 г. и Минис­терством топлива и энергетики 27 октября 1992 г.).

Многообразны ведомственные акты, принятые во исполне­ние Патентного закона. К ним относятся: Правила составления и подачи заявки на выдачу патента на изобретение (утверждены

105

Комитетом Российской Федерации по патентам и товарным зна­кам 29 декабря 1992 г.); Правила составления и подачи заявки на выдачу свидетельства на полезную модель (утверждены Комитетом Российской Федерации по патентам и товарным знакам 29 декабря 1992 г.); Правила составления и подачи заявки на выдачу патента на промышленный образец (утверждены Комитетом Российской Федерации по патентам и товарным знакам 29 декабря 1992 г.);

Правила составления и подачи заявки на регистрацию и предо­ставление права пользования наименованием места происхожде­ния товара (утверждены Комитетом Российской Федерации по патентам и товарным знакам 29 декабря 1992 г.); Правила состав­ления и подачи заявки на регистрацию товарного знака и знака обслуживания (утверждены Комитетом Российской Федерации по патентам и товарным знакам 29 декабря 1992 г.).

Правила подачи и рассмотрения заявки на выдачу патента на изобретение соответствуют ст. 2 Патентного закона. В них есть конкретизирующие нормы, почти повторяющие нормы закона (об объектах изобретений и др.), вводятся первичные документы (в Приложении – форма заявления), устанавливаются процедуры обращений граждан. Нарушается «мера подзаконности», которую нельзя преступать.

Оценивая процесс издания и реализации ведомственных актов, нужно ввести еще одно измерение. Кроме их «горизонталь­ного» соотношения по линии: закон – указ – постановление – на уровне Федерации и ее субъектов непросто складывается их массив в «вертикальном» измерении. При ослабленной вертикали управления можно наблюдать слабое либо частичное правовое влияние федеральных ведомственных актов, когда министерства, ведомства России сужают объем своей деятельности. Мало имеет­ся актов «сверху», которые реально помогли бы на местах.

Изучение практики ряда министерств и ведомств Республики Карелия позволило заметить, что их акты резко «смещены» от «вертикали» к «горизонтали» и издаются преимущественно вслед за республиканскими законами и решениями республиканского правительства. На уровне районов, городов – та же картина, и в комитетах мэрии г. Петрозаводска трудно обнаружить норматив­ное влияние актов ведомств.

Анализ Положений о министерствах и ведомствах Россий­ской Федерации выявляет очевидный пробел в данной сфере. Например, в Положении о Министерстве культуры Российской Федерации фиксируется одна из его функций – действовать через министерства культуры и другие органы субъектов в соответствии с Федеративным договором и двусторонними договорами. Реше­ния Министерства считаются обязательными для всех организа­ций и физических лиц. Но где соотношение с актами одноименных

106

органов субъектов Федерации, каков порядок разрешения юриди­ческих коллизий? Это нужно отразить в Положениях такого рода.

Хорошим примером является практика Комитета при Прези­денте Российской Федерации по политике информатизации, дей­ствующего в сфере предметов исключительного ведения Федерации. В Положении о Комитете к его функциям отнесены контроль за исполнением законодательства, других актов в данной сфере, обобщение практики применения законодательства, коор­динация разработок соответствующих программ. Действуя в этих направлениях. Комитет умело взаимодействует и с субъектами Федерации с помощью совместных актов.

19 марта 1993 г. Совет Министров Чувашской Республики и названный Комитет приняли совместное постановление «О про­ведении в 1993 году НИОКР «Создание центра информатизации Чувашской Республики» (согласованы программы работ, источ­ники финансирования и т.д.). В сентябре 1993 г. Комитет совмест­но с главами администрации Томской области и города Томска одобрил проведение НИОКР «Регион – Томская область», в частности проект Договора на открытие НИОКР. Готовятся орга­низационно-правовые документы по созданию предприятий и центров информатизации.

Изучение практики позволило выявить и такую модифика­цию принципа двойного подчинения, когда связи органов осу­ществляются в косвенных правовых формах. Комитет по экономике администрации Челябинской области получает почти все решения Министерства экономики, которые, как правило, оформляются как акты Правительства и направляются областной администрации и ею – в областной комитет. Последний таким же образом взаимодействует с Комитетом экономики г. Челябинска. Налицо усложнение документальных потоков при очевидном ак­центе на нормативно-методические документы и недооценка дру­гих видов ведомственных актов.

И еще одно замечание. Ведомственные акты формируют массив локальных актов и юридических документов. Ими же вводятся виды документов, устанавливаются их реквизиты, опре­деляются основания и порядок оформления документов. Так, Федеральная служба лесного хозяйства в мае – октябре 1993 г. утвердила 17 нормативных документов и среди них «Наставление по отводу и таксации лесосек», «Правила рубок леса в лесах Дальнего Востока», «Форма лицензии на долгосрочное пользова­ние лесным фондом». Важно, чтобы ведомства наблюдали за правильным оформлением документов и их надлежащим исполь­зованием. Тогда предприятия, учреждения и организации смогут лучше формировать первичные документы как условие правомер­но-самостоятельной деятельности.

Предыдущий | Оглавление | Следующий