Предыдущий | Оглавление | Следующий

ГЛАВА II. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Основные черты Конституции

Резко возросшая в последние годы популярность Конститу­ции как явления нашей жизни – свидетельство осознанной граж­данами, обществом ее громадной роли. Но, к сожалению, это понимание не достигло еще тех глубин общественного сознания и поведения, которые столь необходимы. Подчас не различаются Конституция и другие законы, правовые акты. Плохо реализуются нормы Конституции. Ее применение не рассматривается как глав­ный фактор правотворческой и правоприменительной деятельнос­ти. Отсюда очевидная необходимость пояснения черт Консти­туции как основного закона.

Конституционная реформа, развернувшаяся в нашей стране, ознаменовалась принятием 12 декабря 1993 г. путем всенародного голосования новой российской Конституции. Это – важная веха конституционного процесса, который носит многоцелевой и ком­плексный характер, охватывая все срезы и стороны не только государственной, но и общественной жизни. И это вполне зако­номерно, поскольку суть конституционной реформы заключается в новом создании нормативной макромодели обновляемого рос­сийского общества. Ведь Конституция призвана выступать как маяк, ориентирующий общественные процессы. Нормативно ус­тойчивые конституционные цели служат постепенному преобра­зованию общества.

Значит, основной закон содержит не только свод сухих пра­вил. Он представляет собой концентрированное выражение ново­го формирующегося общественного мировоззрения. Естественно, тут неизбежны противоречия между старым и новым, между правопреемственностью и правовым радикализмом. Понимание и признание конституционных положений в нашем обществе про­ходят болезненно, в спорах и дискуссиях, в противоборстве соци­альных сил и партий. Реальность Конституции будет обеспечена

23

тогда, когда граждане воспримут ее как ценность общества. Новая Конституция должна стать основой правовой, законодательной системы государства. Но, к сожалению, в широком общественном сознании еще не укрепилось правильное понимание места и роли Конституции в нашей жизни. Признание за Конституцией главен­ствующего положения в законодательстве не сопровождается ясным представлением о глубоком гражданском смысле ее преам­булы как выражения народного правосознания. Поверхностное восприятие основ конституционного строя мешает установлению строгого соотношения Конституции и других нормативных актов. А отсюда ошибки в понимании всех конституционных элементов правовой системы, в разграничении объектов регулирования по линии конституционных и иных норм. Происходит стирание граней между Конституцией и обычными законами. Это отрица­тельно сказывается на ее реализации.

Попытаемся осмыслить роль Конституции в обществе. Исто­рия дает много примеров появления конституций на переломных этапах развития государства, при смене политического режима. Так было в Германии после первой и второй мировых войн, в Испании, Греции и Португалии с началом перехода от диктатор­ского режима к демократическому. Подобное наблюдается у нас и в странах Восточной Европы.

Российский опыт конституционного развития своеобразен. Одна из особенностей связана с поздним появлением Конститу­ции в нашем государстве. Весь XIX век Россия жила без Консти­туции, попытки реализовать конституционные проекты в 30-х и в 80-х годах прошлого столетия не дали результатов. Новая власть, рожденная Октябрьской революцией, приняла в 1918 году первую Конституцию РСФСР. В ней было много нового, непривычного. Не следует, в частности, забывать ее первый раздел, включивший Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа.

В последующем конституционном развитии можно отметить и другую тенденцию. Она характеризуется известной бездействием конституционных положений, которое устра­ивало и власть, и само общество. Действия органов власти, реальная социальная жизнь не были связаны нормами Конституции, хотя далеко не все из них были бессмысленными и фальшивыми. В Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 годов и в Конституциях РСФСР содержались демократические нормы. Однако реальный курс и дела резко уходили от них в сторону, что воспитывало у граждан и должностных лиц отношение к конституционным установлениям как к чисто декларативным.

Да и сейчас, слушая выступления политиков, депутатов, а подчас и юристов, удивляешься поверхностному восприятию ос­новного закона, скорее, как программного или литературного

24

документа. Не замечаются юридические признаки Конституции, ее специфическая структура, нормативная концентрированность. Эта позиция обозначилась и во время подготовки к проведению в России конституционного референдума, и теперь, когда перво­очередными становятся задачи внесения измерений в новую рос­сийскую Конституцию и преодоления одностороннего, неполного применения.

Обретение нашим обществом новой Конституции может дать прогрессивный общественный эффект в том случае, если она будет воспринята как выраженная в законе приоритетная социальная ценность, которая послужит обновлению и развитию всей законо­дательной системы, укреплению правопорядка и устойчивости государства и его институтов.

Каковы же основные признаки Конституции, вытекающие из ее существа и выполняемых ею функций?

Если определять Конституцию самым общим образом, то можно сказать, что это нормативный акт, имеющий высшую юридическую силу, содержащий систему правовых норм, регулирующих отношения между человеком и обществом – с одной стороны, человеком и государством – с другой стороны, а также основы организации самого государства[1]. Высшая юридическая сущность Конституции проявляется двояким образом. Во-первых, ее нормы имеют приоритет над нормами законов и подзаконных актов. Во-вторых, сами законы и иные акты принимаются пред­усмотренными Конституцией органами и в установленном ею порядке. Таким образом, можно рассматривать Конституцию как главный источник права, лежащий в основе всей системы норма­тивно-юридического регулирования общественных отношений в государстве.

Помимо юридической Конституция имеет важную социально-политическую сущность. Социальное назначение Конституции несомненно и многосторонне, ведь, она создает правовую основу для дальнейшего существования и развития как государства, так и ­всего общества. Конституция имеет ярко выраженную идеологическую направленность, которая отражает совокупность социальных интересов и соотношение политических сил.

Конечно, нельзя утверждать, что основной закон в равной мере учитывает все социальные интересы, и тем не менее это своего рода их «правовая равнодействующая», отражающая баланс интересов и способная служить прогрессивному развитию обще­ства. Наглядный пример тому – модернизация и законодательное усовершенствование Конституции СССР в период 1989 – 1991 года, а также прежней Конституции. Российской Федерации в

25

течение последних трех лет. Эти изменения были вызваны необ­ходимостью приспособиться к реалиям экономической и поли­тической жизни, которая сделала крутой поворот от застывшего партийно-государственного режима к демократическому, многооб­разному в политическом и экономическом отношении обществу.

Другое свойство Конституции – ее отчетливое политическое содержание. Ведь именно в Конституции закрепляются форма государственного устройства, система государственных органов, определяются основы взаимоотношений между государством и гражданами, а также политическими и другими общественными объединениями. В ней содержится нормативное выражение внут­ренней и внешней политики. Иными словами. Конституция госу­дарства является правовой основой его политической системы, а ее нормы имеют ярко выраженный политический характер. Выделяя юридические, социальные и политические свойства Конституции, нельзя забывать и о ее целостной сущности. Конституционные положения направлены на воспитание гражданина, укрепление в обществе признанных общечеловеческих ценностей. К ним относятся права человека, демократия, самоуправление, права наций и народностей, отношения собственности и многое другое. Уважение этих прав, соблюдение Конституции гарантируется и поддерживается государством, а нарушение влечет соответ­ствующие санкции.

Сделаем теперь пояснения по поводу объектов конституционного регулирования.

Напомним, что первоначально конституции регулировали два-три блока общественных отношений. Прежде всего возникла потребность в закреплении прав и свобод человека и гражданина, чтобы защитить его от произвола государства и предотвратить нарушение прав и свобод путем издания обычных законов и иных правовых актов.

Другим объектом конституционного регулирования является государственная власть и ее организация. В современном мире уже утвердились принципы суверенитета, разделения властей, народ­ного представительства. Конституции устанавливают способы формирования и систему высших органов власти государства, их компетенцию и взаимоотношения между собой.

Территориальное и национально-территориальное устройст­во также является объектом конституционного регулирования. В Конституции определяются виды территориальных структур и их взаимоотношения как между собой, так и с центральной властью, разделяются сферы ведения и полномочия.

Все более отчетливое конституционное закрепление получает внешнеполитическая функция государства. Нормы об утвержде­нии миролюбивых принципов во внешней политике, разнообраз­ных форм участия государства в международных отношениях,

26

регулировании вопросов, связанных с заключением мира и объяв­лением войны теперь дополняются нормами о соотношении меж­дународно-правовых положений и норм национального законодательства. Ведущая тенденция свидетельствует о приори­тете общепризнанных принципов и норм международного права и включении их посредством конституционных положений во внутригосударственную правовую систему.

 Круг объектов конституционного регулирования сегодня из­меняется и обогащается. Об этом свидетельствует включение в Конституцию новых прав и свобод граждан, таких, как право на участие в управлении делами общества, право на информацию, на благоприятную окружающую среду, на охрану семьи и т.д. В то же время известные в период зарождения конституционализма права, например право на восстание, на сопротивление угнетению, прак­тически исчезли из конституционных текстов.

Заметное внимание уделялось объему конституционного ре­гулирования в ходе реформ в Российской Федерации и других государствах – участниках СНГ. В альтернативных проектах, подготовленных на Украине, в Казахстане, России, предпринима­лись различные подходы к разрешению вопроса об участии госу­дарства в регулировании экономической жизни. В самом деле, каков оптимальный объем регулирования предпринимательства, хозяйственной инициативы, вопросов собственности? Ведь и гражданское, и трудовое, и арбитражное, и уголовное право зани­маются данной проблематикой. Конституция Российской Федера­ции ограничилась закреплением гарантий свободы экономической деятельности и защиты предпринимательства, всех форм собст­венности. Но представляется, что экономические реформы обяза­тельно потребуют дополнительного конституционного регули­рования, в частности, институтов государственного контроля.

В зарубежных конституциях все больше места занимают нормы, отражающие экономическую и социальную деятельность государства, статус государственных органов, выполняющих эти функции. Таковы раздел Х Конституции Франции об Экономи­ческом и Социальном совете, нормы Конституции Италии о Национальном совете экономики и труда, глава Конституции Испании об основных принципах социальной и экономической политики. Статья 7 новой российской Конституции также закреп­ляет за Российской Федерацией статус социального государства, гарантирующего создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В российской действительности были и сохранились разные позиции по поводу объема конституционного регулирования. Так, в проекте Конституции Российской Федерации, одобренном VI Съездом народных депутатов в апреле 1992 г., был выделен раздел III «Гражданское общество» с более детальной регламента-

27

цией вопросов собственности, труда, предпринимательства, обще­ственных объединений, воспитания, образования, культуры, науки, семьи, средств массовой информации. Предполагалось, что Федеративный договор будет включен в текст основного закона, как это было сделано в отношении Конституции России 1978 года[2].

Вопрос об объектах конституционного регулирования тесно связан с институциализацией конституционных норм. В юриди­ческой литературе распространено определение правового инсти­тута как совокупности правовых норм, регулирующих однородные, взаимосвязанные общественные отношения, образу­ющих отдельную, обособленную группу.

Следуя специфике предмета конституционного регулирова­ния, выделим такие крупные институты, как основы правового положения личности, общественного строя, национально-госу­дарственного устройства, институт государственных органов. Они, в свою очередь, могут быть подразделены на пединституты, на­пример, названный последним институт делится на институт представительных органов, институт президента, институт мест­ного самоуправления, институт правосудия, в том числе консти­туционного, и т.д.

Важно подчеркнуть, что выделение конституционных инсти­тутов не означает, что они в полной мере регулируются только конституционными нормами. Последние могут регулировать оп­ределенные группы общественных отношений данного вида, их наиболее существенные стороны или элементы. Остальное отно­сится к сфере регулирования обычного законодательства. Появле­ние в Российской Федерации конституционных законов требует дополнительной дифференциации норм, принадлежащих отдель­ным конституционным институтам.

Своеобразием отличаются и сами конституционные нормы. Приоритет здесь отдается учредительным нормам, нормам-целям, нормам-принципам, нормам-дефинициям. Общерегулирующие нормы также используются в конституциях, хотя их удельный вес невелик[3]. Важно, однако, чтобы они не сковывали возможностей законодательного развития конституционных положений, остав­ляли простор для конкретизации и детализации этих положений в отраслевом законодательстве.

Сказанное не означает умаления значения конституционных норм как норм прямого действия. Большинство их может приме­няться и применяется непосредственно. Другие обязывают зако-

28

нодателя издать акт, устанавливающий порядок их применения, о чем будет сказано ниже.

Важной представляется и структура Конституции. Как прави­ло, если речь идет об основном законе как кодифицированном акте, охватывающем все нормы высшей юридической силы, то она имеет стандартную структуру. Она включает преамбулу, основную часть и заключительные или переходные положения.

В преамбуле Конституции Российской Федерации излагаются ее цели, исторические условия ее появления, руководящие начала государственной политики. Преамбула имеет бесспорное значение для толкования и применения остальных положений Конститу­ции.

В основную часть Конституции входят главы об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражда­нина, о федеративном устройстве России, о системе государствен­ных органов – о Президенте Российской Федерации, о Федеральном Собрании, о Правительстве, о судебной власти. Отдельная глава посвящена местному самоуправлению. Содержа­ние этих глав как бы раскрывается, конкретизируется в законах и иных нормативных актах, что дает повод говорить о своего рода сквозных предметах регулирования.

В основной части содержатся правила внесения конституци­онных поправок и пересмотра Конституции. Заключительные положения содержат порядок вступления Конституции в силу и прекращения действия прежней Конституции. Переходные поло­жения определяют сроки вступления в действие отдельных кон­ституционных норм, порядок и сроки замены действовавших конституционных институтов и органов новыми.

Нередко в переходных положениях устанавливаются сроки приведения законодательства в соответствие с Конституцией. Конституция Российской Федерации установила, например, по­рядок и правовые основания осуществления правосудия до при­нятия новых федеральных законов, предусмотренных в соответствующих статьях Конституции.

Разделение текста Конституции на главы (а их – девять) сопровождается также делением его на статьи, которых насчиты­вается 137. Если главы посвящены, как правило, крупным консти­туционным институтам, о которых говорилось выше, то статьи выступают носителем структурной «оболочки» собственно кон­ституционных норм как правил поведения. Но и здесь нужно умело выделять, понимать и правильно применять нормы, по­скольку перечень статей и норм не совпадает. В одних случаях статья содержит одну норму (например, ст. 116 о сложении Пра­вительством полномочий перед вновь избранным Президентом), в других – в статье могут заключаться несколько норм (например,

29

ст. 104 о стадиях законодательного процесса), в третьих – в одной статье может содержаться несколько поднорм с одним субъектом права (например, ст. 84 о шести полномочиях Президента Россий­ской Федерации).

Для главы 1 «Основы конституционного строя» характерно закрепление принципов государственной и общественной жизни: человек, его права и свободы как высшая ценность, народовластие, федеративное устройство, цели экономической и социальной политики, разделение функций и органов законодательной, исполнительной и судебной властей, самостоятельность местного самоуправления, идеологическое многообразие, верховенство закона. Содержащиеся в ней статьи с наибольшей нормативной концентрацией служат как бы общей частью для остальных глав и статей Конституции. Не случайно ч. 2 ст. 16 гласит: «Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить ос­новам конституционного строя Российской Федерации».

Все это предъявляет серьезные требования к выбору консти­туционных норм, их толкованию и установлению связей между нормами. Иначе ошибки в процессе реализации конституционных положений неизбежны.

Хочется дать читателю еще один совет, а именно: вниматель­но анализировать и оценивать нормативные понятия и термины, содержащиеся в тексте Конституции. Они служат средством уни­фикации и связи различных норм, однозначного их толкования и применения. Так, в Конституции есть понятия «власть» (ч. 2 ст. 3), «государственная власть» (ст.ст. 10, 11), «органы государственной власти» (ч. 3 ст. 11, ч. 1 ст. 77), «исполнительная власть» (ст. 110), «органы исполнительной власти» (ч. 2 ст. 85), «судебная власть» (ч. 2 ст. 118). И каждое из них имеет свое содержание, объем, точно соответствующие реальной дифференциации государственных ор­ганов.

Понятие «конституционный строй» мы раскрыли выше. А, например, в Конституции Кыргызской Республики объем данного понятия раскрывается в других понятиях: «общие принципы» и «устройство и деятельность государства». В любом случае конституционные понятия, термины призваны служить базовому поня­тийному единству в правовой системе, законодательстве, иначе, неизбежны концептуальные и юридические противоречия в отраслях законодательства, между законами и подзаконными актами.

Таковы основные характеристики Конституции, позволяю­щие правильно понять ее содержание и соотношение с законами и иными актами.

30

Предыдущий | Оглавление | Следующий