|
Сегодня |
||
УНИВЕРСАЛЬНЫЙ УЧЕБНИК |
||
Предыдущий | Оглавление | Следующий
В системе законодательства (§ 2 главы 7 раздела II) было выделено несколько блоков отраслей законодательства по предмету регулирования – экономике, социальному развитию, охране природы и окружающей среды, охране общественного порядка, международным отношениям и обороне. Попробуем проследить социальное назначение права на примерах некоторых отраслей законодательства из разных блоков.
Начнем с отраслей, регулирующих экономику. Самым общим подходом здесь является свобода поведения участников экономических отношений, но в рамках, установленных законом. Такое ограничение преследует прежде всего общесоциальные цели. В рамках выполнения своих обязанностей перед обществом участник экономических отношений свободен. Из отраслей, регулирующих экономику, мы остановимся на двух, наиболее показательных для социального назначения права. Законодательство о предпринимательстве проникнуто идеей максимальной свободы и широты прав участников отношений; законодательство о налогах – идеей детальной регламентации главной обязанности участников отношений. Вместе же взятые, эти отрасли позволяют судить об общей направленности регулирования экономических отношений.
Законодательство о предпринимательстве нацелено на обеспечение свободы предпринимательства в рамках, установленных законом. Под предпринимательством понимается инициативная самостоятельная деятельность граждан и их объединений, направленная на получение прибыли. Предпринимательство осуществляется гражданами на свой риск и под свою имущественную ответственность. Рамки свободы предпринимателя ограничены только обязанностями и некоторыми
§3 Социальное назначение права 185
предписаниями, сформулированными в законе:
– выполнять обязательства, вытекающие из законов и договоров;
– заключать трудовые договоры с наемными работниками;
– полностью рассчитываться с наемными работниками независимо от финансового состояния предприятия;
– осуществлять все виды страхования наемных работников, обеспечивать им условия труда в соответствии с законодательством и коллективным договором;
– соблюдать решения органов власти по социальной защите инвалидов и других лиц с ограниченной трудоспособностью;
– своевременно представлять декларацию о налогах и уплачивать налоги;
– заявлять о банкротстве при невозможности исполнения обязательств перед кредиторами (ст. 17 Закона Российской Федерации «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25 февраля 1990г.).
Из этого перечня следует, что большинство обязанностей предпринимателя носит социальный характер и определяет его взаимоотношения с наемными работниками. Что касается чисто деловых отношений с контрагентами, то здесь права предпринимателя практически не ограничены. Он вправе самостоятельно формировать производственную программу, выбирать поставщиков и потребителей своей продукции, устанавливать на нее цены (в пределах, установленных законодательством и договорами), осуществлять внешнеэкономическую деятельность и др. Важнейшей юридической гарантией свободы предпринимательства является запрещение отказа ему в регистрации предприятия по мотивам нецелесообразности.
Таким образом, основная идея законодательства о предпринимательстве – свобода для предпринимателя, ограниченная главным образом его социальными обязанностями перед трудящимися. Для реализации идеи использован, как и следовало ожидать, в основном диспозитивный метод.
Совсем другая цель – у налогового законодательства. Поступления от налогов составляют основную часть доходов государственного бюджета. Социальные расходы, содержание армии, государственного аппарата, расходы на образование, науку, культуру производятся в основном за счет поступлений от налогов. Чем больше таких поступлений, тем богаче бюджет страны и лучше живут граждане страны, нуждающиеся в социальной защите. Но в увеличении размера налогов
186 Глава 10 Право и достижение общественного согласия
есть очень существенная негативная сторона: большие налоги снижают заинтересованность производителей в высоких результатах производственной деятельности; если налоги становятся для производителей непомерными, они просто сворачивают производство. При тоталитарном режиме такой проблемы не было: государство забирало всю прибыль (поэтому прямые налоги были небольшими), а затем перераспределяло ее по своему усмотрению. Именно этот механизм порождал незаинтересованность производителей в результатах труда, привел к падению производства. При нормальной экономической политике и открыто организованной экономике прибыль остается у производителя, изъятию подлежат только налоги.
Из практики последних лет мы знаем, как непросто найти правильный размер налогов. Он не может быть слишком малым (тогда пострадают социальные слои общества), но он не может быть и слишком большим (тогда пострадает заинтересованность производителей). Нахождение золотой середины является задачей экономической политики, но отнюдь не права. В правовых нормах, в законодательстве о налогах закрепляются определенные размеры. Но выработка правового режима налогообложения – задача правовая.
Налоговое законодательство отличается тщательной и детальной проработкой, оно не может ограничиться общими принципами. В налоговом законодательстве подробно перечисляются:
– перечень плательщиков того или иного налога;
– размеры налогов (общий принцип: чем больше облагаемая налогом сумма, тем выше размер налога);
– льготы по налогам;
– виды выплат, доходов, подлежащих налогообложению;
– порядок регистрации плательщиков налога в финансовых органах;
– порядок уплаты налога;
– ответственность за уклонение от уплаты налога;
– взыскание недоплат по налогам.
Налоговое законодательство объемно, во многом казуально (т е содержит разрешение конкретных ситуаций). Оно четко фиксирует поведение участников отношений, особенно налогоплательщиков, почти не оставляет свободы поведения. Ему присущ в основном императивный метод.
Перейдем к характеристике отраслей законодательства, регулирующих социальное развитие. Начнем с трудового законодательства,
§3 Социальное назначение права 187
ибо оно по своей концепции должно быть предметом пристального внимания при характеристике социального назначения права. Труд является той областью, где производственные и социальные факторы сливаются воедино, здесь, как в фокусе, концентрируются те проблемы и противоречия производства и социальных отношений, с которыми сталкивается любое общество.
Трудовые отношения с участием свободного работника возникли в XVIII–XIX вв. в экономически развитых странах как отношения наемного труда. С одной стороны предприниматель, работодатель, с другой – наемный работник. Такое понимание трудовых отношений как отношений наемного труда прочно укоренилось. Точно так же понимались трудовые отношения и в КЗоТ РСФСР (1922). «Трудовой договор, – гласила ст. 27 КЗоТ, – есть соглашение двух или более лиц, по которому одна сторона (нанимающийся) предоставляет свою рабочую силу другой стороне (нанимателю) за вознаграждение». Затем эта четкая формулировка была отставлена и уступила место пониманию трудовых отношений как отношений товарищеского сотрудничества свободных от эксплуатации людей. При этом исходили из того, что капитализм – это эксплуатация, а при социализме ее нет. Сейчас мы убедились в ошибочности такого предвзятого подхода. Все общественные расходы, как уже нами отмечалось, базируются на отнятом прибавочном продукте. Справедливость заключается не в преодолении этого явления, а во включении самого работника в распределение созданного им прибавочного продукта.
Трудовые отношения в нашем обществе понимались также как включение работника в трудовой коллектив, его участие в управлении производством. И эта конструкция ошибочна. Ведь трудовой коллектив не был подлинным хозяином производства, не был собственником. И конструкция включения работника в трудовой коллектив лишь скрывала его подчиненное положение по отношению к государству-собственнику.
Настало время уйти от невразумительных противопоставлений, от противоречий со здравым смыслом, и видеть в трудовых отношениях то, чем они на самом деле являются: отношения по найму между работодателем и свободным работником. Трудовые отношения как отношения найма составляют одно из элементарных производственных отношений общества, его первичную ячейку. И в них можно увидеть в зародыше многие противоречия, влияющие на развитие общества в целом. Трудовые отношения заключают в себе, с одной
188 Глава 10 Право и достижение общественного согласия
стороны, общность интересов их участников: и работодатель, и наемный работник заинтересованы в сохранении трудовых отношений как условий своего существования. С другой стороны, трудовые отношения заключают в себе и противоречие этих интересов. Работодатель, собственник заинтересован прежде всего в удовлетворении потребностей рынка, росте производительности труда, увеличении прибыли. Наемный работник же заинтересован в первую очередь в улучшении условий своего труда и повышении заработной платы. Интересы собственника, работодателя составляют производственную сторону трудового отношения, а интересы работника – его социальную сторону. Противоречие производственного и социального элемента – неизбежное противоречие, заложенное в природе трудового отношения, его генетическом коде.
Труд – естественное, нормальное состояние человека, вся его жизнь проходит в труде. Но далеко не всякий труд регулируется правом. Правовой регламентации подлежат только отношения между людьми в процессе труда, иными словами, процесс коллективного труда. Если труд осуществляется индивидуально, его режим определяется самим работником, а не правовой нормой. Право касается и индивидуального труда, но лишь в связи с оценкой его результата, а не с самим процессом.
Трудовое законодательство и по своей природе, и по происхождению синтезировало принципы и методы гражданского и административного законодательства. Первые опосредовали имущественный элемент трудовых отношений, с них и началась правовая регламентация труда, так как первоначально трудовой договор считался разновидностью гражданского. Но последний исходит из равенства сторон, не допуская подчинения одной стороны другой. Поэтому по мере становления среднего по масштабам, а потом и крупного производства цивилистический подход оказался недостаточным. Коллективное производство объективно требовало дисциплины, подчинения работника власти администрации, ограничения его свободы в процессе труда, поэтому цивилистический подход был дополнен административно-правовым (организационным, управленческим).
Сочетание имущественного и управленческого элементов в коллективном труде бесспорно. Вся суть заключается в том, чтобы найти их правильное соотношение, и от того, насколько удачно это сделано, во многом зависит эффективность правового регулирования труда. Мало сказать, что в момент заключения трудового договора стороны равноправны, а в период его действия работник подчиняется дисциплинар-
3. Социальное назначение права 189
ной власти администрации. Характер равноправия и степень подчинения могут быть различными. Можно утверждать, что основным недостатком нашего трудового законодательства начиная с 30-х гг., было преобладание административных методов над цивилистическими, подчинения над равенством, дисциплинарной дубинки над материальной заинтересованностью. Отсюда и десятки бесполезных мер дисциплинарного воздействия, и правовая опосредованность уравниловки. Устранить такой перекос будет непросто, ибо речь должна идти не о внешних поправках, а об изменении приоритетов в трудовом законодательстве, о переходе от административных методов регулирования к экономическим. Но полностью избавиться в трудовом законодательстве от административно-правовых, дисциплинарных начал невозможно, поскольку элемент подчиненности присущ коллективному труду объективно.
Коллективный труд осуществляется в трех сферах. Во-первых, на предприятиях, в учреждениях и организациях сферы государственной собственности. Во-вторых, в сфере коллективной собственности. В-третьих, в сфере индивидуальной трудовой собственности, т.е. по найму у отдельных лиц. Все эти сферы – область регулирования трудового законодательства. Индивидуальный труд (от фермера до изобретателя, от писателя до домашней хозяйки) – вне положений трудового законодательства. Это не означает, что к индивидуальному труду не могут быть применены некоторые институты трудового законодательства, такие, например, как включение периода работы в трудовой стаж, социальное страхование и др. Но каждое подобное решение может быть принято с учетом общественной полезности того или иного вида индивидуального труда, должно рассматриваться скорее как исключение, чем как правило. Правило же состоит в неприменении к индивидуальному труду типичных институтов трудового законодательства – трудового договора, норм рабочего времени, продолжительности отдыха и отпусков, дисциплинарной ответственности и др. Вывод о распространении трудового законодательства на все формы коллективного труда (и только на них) – один из основополагающих в модели будущего трудового законодательства. Оно выйдет за пределы регулирования труда рабочих и служащих на государственных предприятиях.
Трудовое законодательство преследует две цели: экономическую, состоящую в содействии развитию производства, и социальную, заключающуюся в защите интересов человека труда. Идеальным для общества является гармонический баланс обеих целей.
190 Глава 10 Право и достижение общественного согласия
Но как обеспечить этот баланс в сфере трудового законодательства? Здесь приоритет должен быть отдан социальным гарантиям, так как рынок объективно работает на производственные интересы. Поэтому законодательное регулирование призвано создать им определенный противовес.
Теоретический подход позволяет выявить природу социальных гарантий человека труда. Часть таких гарантий носит общесоциальный характер и связана только с гражданством и трудом в определенном государстве. Другая же часть зависит от результатов труда, производственных достижений общества и конкретного трудового коллектива. Общесоциальными гарантиями являются, например, следующие блага: право на защиту от безработицы, на минимум оплаты труда, ограничение максимальной продолжительности рабочего времени, право на отпуск минимальной продолжительности, на здоровые и безопасные условия труда, на судебную защиту трудовых прав, на социальное страхование. Трудящийся должен иметь возможность пользоваться этими благами независимо от достижений производства. Экономическими благами следует признать, например, конкретные размеры оплаты труда, уровень материальных гарантий, конкретную продолжительность рабочего времени и отпусков, дополнительные льготы трудящимся. Такими благами трудящийся может пользоваться не автоматически, а лишь постольку, поскольку они опираются на достигнутые производственные результаты.
При определении трудовых прав работников должна учитываться еще одна особенность. Трудовые отношения в коллективах опираются на трудовой договор. Именно в договоре обозначен целый ряд условий труда, в том числе главное условие – трудовая функция, а также ряд конкретных льгот. Поэтому к числу юридических гарантий трудовых прав должна быть отнесена невозможность одностороннего изменения договорных условий. Таков общий подход к соотношению производственных и социальных начал в труде. Его следует конкретизировать применительно к различным типам трудовых коллективов.
Общесоциальные права охватывают на одинаковом уровне всех работающих на предприятиях, в учреждениях и организациях в сферах как государственной, так и коллективной собственности, а также личного найма. Общесоциальные права, повторяем, – это минимальный уровень социальных гарантий. Уровень экономических прав может быть различным в зависимости не только от производственных достижений, но и от типа собственности, в сфере которой осуществля-
§ 3. Социальное назначение права 191
ется коллективный труд на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях. Хотя в силу государственного (пусть и индикативного) регулирования заработной платы размеры оплаты труда ограничены, в таких коллективах обеспечивается более высокий уровень юридических гарантий трудовых прав, что естественно, ибо гарантом здесь выступает государство. В сфере же коллективной собственности выше возможности потенциального заработка, но ниже уровень юридических и социальных гарантий. Аналогично – в области личного найма. Избирая сферу работы, трудящийся будет учитывать, что он предпочитает: высокую оплату, но с высокой степенью социального риска, или же оплату пониже, но с более высокими гарантиями трудовых прав. Выбор будет реально принадлежать работнику, в чем и заключается подлинная свобода труда.
Содержание правового регулирования труда определяет характер регулирования. Государственное вмешательство в экономику распространяется на трудовые отношения. Оно осуществляется с помощью правовых норм. Суть такого вмешательства – социальная политика государства, защита работников от неограниченной власти предпринимателей. Степень и мера такого вмешательства изменчивы, они зависят от экономической и социальной ситуации. В принципе автономия трудовых отношений сохраняется, но государство всегда готово в острых критических случаях вмешаться в регулирование трудовых отношений, чтобы сохранить их стабильность. Теоретическим обобщением государственного вмешательства в трудовые отношения является теория трипартизма, на которой основана многолетняя деятельность Международной организации труда (МОТ). В регулировании трудовых отношений участвуют, согласно трипартизму, три стороны: предприниматели, трудящиеся (и их представители) и государство. Основной объем регулирования осуществляется по соглашению сторон трудовых отношений – предпринимателей и трудящихся (и их представителей) – через коллективные договоры. Государство же осуществляет как бы охранительные функции. Оно устанавливает, во-первых, минимальные социальные гарантии, во-вторых, процедуру колдоговорного регулирования, в-третьих, устанавливает порядок предотвращения и разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров. Достигается это через правовое регулирование.
Идеи трипартизма должны стать основой правового регулирования трудовых отношений в нашей стране. Это не значит, разумеется, что мы будем просто воспроизводить нормы трудового законодательства дру-
192 Глава 10 Право и достижение общественного согласия
гих стран. Каждая страна, а в особенности такая сложная, как наша, имеет свои неповторимые особенности, которые определяют специфику правового регулирования. Но идеи трипартизма о свободном регулировании трудовых отношений их участниками и об охранительной деятельности государства вполне пригодны для нашего сегодняшнего и завтрашнего дня.
Если в трудовом законодательстве социальное его назначение в известной мере превалирует над производственным, то в пенсионном законодательстве социальное назначение целиком и полностью преобладает. Основное назначение пенсионного законодательства – материальное обеспечение нетрудоспособных. Конечно, можно рассматривать пенсии и как возвратные платежи за ранее отданный труд. Но природа и механизм пенсионных платежей существенно отличаются от заработной платы. Заработная плата выплачивается незамедлительно после вложения труда (а иногда и авансом), причем выплачивается именно тем работодателем, который использовал труд (размер оплаты непосредственно соизмерим с величиной отданного труда). Пенсии же назначаются чаще всего только после завершения трудовой деятельности (при наступлении пенсионного возраста или инвалидности), они выплачиваются государством, а не конкретным работодателем, размер их лишь косвенно зависит от размера вложенного труда.
Механизм формирования и расходования пенсионных фондов составляет основу концепции пенсионного законодательства. Отчисления в пенсионный фонд производятся в довольно значительных размерах (около 1/3 от фондов оплаты труда) всеми работодателями и в незначительных размерах (1 % от размера оплаты труда) самими работниками. Все отчисления аккумулируются в Пенсионном фонде, эти средства становятся как бы обезличенными и направляются на пенсионное обеспечение. Условия назначения пенсии по старости (таких пенсионеров подавляющее большинство) – достижение пенсионного возраста в 60 лет (для мужчин) и 55 лет (для женщин) и наличие трудового стажа в 25 лет (для мужчин) и 20 лет (для женщин). Возраст – фактор объективный, он является основой для вывода о возможной нетрудоспособности и необходимости материального обеспечения гражданина государством. Трудовой стаж – фактор субъективный, в нем концентрируется трудовой вклад работника. Ответной акцией за этот вклад является назначение и выплата ему пенсии. Если стаж превышает необходимый минимум (в 25 и 20 лет), то исходный размер пенсии увеличивается. А сам исходный размер определяется в
§ 3. Социальное назначение права 193
55% от заработной платы, т.е. чем больше был размер заработной платы, тем большим будет пенсия. В этом механизме, повторяем, явно преобладают социальные начала, но известную роль играют и начала производственные (учет трудового стажа, назначение пенсии из размера заработка).
Преобладание социальных начал видно и в том, что пенсии могут быть назначены и при отсутствии необходимого трудового стажа. Это так называемые социальные пенсии. Правда, возраст для назначения пенсии социальной несколько выше – 65 лет (для мужчин) и 60 лет (для женщин). И размер социальной пенсии ниже, чем обычной, но социальное обеспечение наступает здесь вне зависимости от трудового вклада.
Типичны для социального блока отрасли законодательства об образовании, здравоохранении, а также жилищное законодательство. В этих отраслях экономическое и социальное начала противостоят как платность и бесплатность. Платное начало экономично и удобно для государства, бесплатное начало весьма обременительно для государства, но необходимо для необеспеченных и социально не защищенных слоев общества.
В содержании отраслей с помощью правовых средств найден компромисс платности и бесплатности. Минимальный уровень обеспечения предоставляется бесплатно, более высокие уровни – за плату.
В блоке правоохранительных отраслей законодательства социальное назначение права проявляется своеобразно. В материальных отраслях – уголовном законодательстве и законодательстве об административных правонарушениях – использован метод запретов. Преступление – только то действие (бездействие), которое предусмотрено соответствующей статьей Уголовного кодекса. Административный проступок – только то, что предусмотрено соответствующей статьей Кодекса об административных правонарушениях. За пределами запретов, предусмотренными этими кодексами, уголовные и административные санкции не применяются. В этих областях общественный порядок не может определяться через компромисс (о компромиссе между правонарушителем и органом охраны порядка вообще не может быть речи). Общественный порядок достигается путем прямого пресечения правовыми нормами общественно опасных действий.
В процессуальных отраслях – гражданском процессе, арбитражном процессе и уголовном процессе – вновь использовано регулирование путем достижения компромисса. Но использовано не так, как в
194 Глава 10. Право и достижение общественного согласия
экономической и социальной сферах. В названных отраслях компромиссное решение закладывается в самое содержание нормы, норма материального права сама по себе оказывается средством общественного согласия. В процессуальных же отраслях исходное положение участников отношений иное: они заведомо находятся в состоянии спора. И здесь закон не решает спора сам, он предоставляет это право суду.
И уголовный процесс, и гражданский процесс, и арбитражный процесс построены по принципу состязательности. В процессе участвуют две стороны с противоположными интересами: обвинение и защита – в уголовном процессе; истец и ответчик – в гражданском и арбитражном процессах. Обе стороны приводят свои доводы суду. Суд руководит процессом, выслушивает стороны, анализирует доказательства и делает вывод: выносит приговор или принимает решение. Само положение суда как бы над сторонами, независимость от сторон делают суд органом общественного согласия. Согласие здесь подразумевается не как компромисс между сторонами (чаще всего одна из сторон выигрывает процесс). Оно подразумевается как навязывание сторонам обязательного для них мнения общества, провозглашенного судом. Согласие достигается не путем взаимных уступок, а путем навязывания спорящим обязательного для них решения. Главное в концепции процессуальных отраслей – высокая роль авторитетного и независимого суда.
Мы показали на некоторых типичных примерах практическое претворение в жизнь действия права как средства социального согласия. При изучении отраслей законодательства вы будете иметь возможность много раз убедиться в социальном назначении права.