Предыдущий | Оглавление | Следующий

Глава 34. СИСТЕМА НОРМАТИВНЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ АКТОВ

1. К постановке вопроса.

2. Система законодательства.

3. Законы и подзаконные нормативные юридические акты (общая характеристика).

4. Законы.

5. Указы, вносящие изменения в действующие законодательные акты.

6. Подзаконный нормативный акт.

7. Отрасли законодательства.

 

1. К постановке вопроса.

Благодаря свойственной праву системности его источники (внешние формы) тоже находятся в связи, известном сочетании. Эти связь и сочетание наиболее полно и последовательно выражаются в нормативно-законодательных системах, где, кроме того, дифференциация нормативных актов по содержанию дополняется иерархической зависимостью между ними, обусловленной различием в их юридической силе.

В эксплуататорских обществах, в особенности в условиях разложения данной эксплуататорской общественной системы (что характерно для современного буржуазного общества), связь и сочетание между нормативными актами осложняются множественностью источников, распадом буржуазной законности, переносом центра тяжести в аппарате государства с законодательных на управленческие органы, все большим использованием правовых форм преимущественно в идеологических, пропагандистских целях. Нормативные акты в буржуазных государствах и ныне, даже при известных успехах систематизации с технико-юридической стороны, остаются лишь более или менее упорядоченной совокупностью.

Иная картина – в социалистическом обществе. Развитой характер структурированности социалистического права, строгость и единство социалистической законности, исключительность нормативных актов как форм права, научный подход при издании актов – все это придает комплексу нормативных актов в социалистическом государстве характер целостной системы.

Таким образом, вопрос о системе нормативных актов по логике самого предмета относится главным образом к соответствующей проблематике социалистических стран. Так он и будет рассмотрен в данной главе, причем, как и соответствующие вопросы системы права, его отраслей (1.15.5.), преимущественно на материале советского права-развитой социалистической правовой системы.

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.214

2. Система законодательства.

Система нормативных юридических актов, действующих в СССР, как и в иной социалистической стране, обычно именуется системой законодательства.

Такое терминологическое обозначение оправдано потому, что основу целостной системы нормативных актов, главные ее звенья образуют именно законы, определяющие построение всей совокупности нормативных актов.

В систему советского законодательства входят все нормативные акты (законы, указы, акты правительства и др.), а также вспомогательные и производные акты правотворчества, в том числе акты санкционирования (утверждения), акты ведомств и республиканских органов, излагающих содержание общесоюзных норм, акты об утверждении перечня актов, утративших силу[1].

Система советского законодательства отличается глубоким единством, органической целостностью, Единство системы законов и иных нормативных актов обусловлено единством их содержания – выраженных в них юридических норм, идеологических положений (призывов, общих деклараций и т.д.). Внешне оно характеризуется взаимосвязанностью актов и обусловлено с юридической стороны верховенством закона – стержня всей системы нормативных актов, а также объединяющей функцией кодифицированных актов. Являясь средством выработки нормативных обобщений и, следовательно, формирующим фактором структуры самого права, кодифицированные акты выступают в качестве объединяющего начала в отношении того или иного комплекса нормативных актов – своего рода силового поля, связывающего нормативные акты в целостные системы и подсистемы.

В то же время система советского законодательства характеризуется внутренней расчлененностью, дифференцированностью. В литературе правильно отмечено, что советские законы и подзаконные нормативные акты в их совокупности можно представить как гигантскую структурно сложную, динамическую систему, состоящую из большого числа взаимосвязанных звеньев, ко-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.215

торые сами представляют собой самостоятельные, причем тоже сложные правовые системы[2].

Структура законодательства – явление объективного порядка[3], своего рода "второе измерение" права[4]. Более того, реальность, объективность этого "второго измерения", состоящего, надо помнить, из актов-документов, в отличие от самого права имеет наглядный характер – характер осязаемой реальности.

Систему законодательства, образующие его подразделения необходимо с предельной четкостью отличать от системы самого права, его отраслей, иных структурных образований[5].

Прежде всего система законодательства имеет многомерный характер: в ней следует различать горизонтальную и вертикальную плоскости[6].

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.216

Горизонтальная плоскость-это Как раз та плоскость, которая наиболее близка к структуре права. Именно в данной плоскости можно различать отрасли законодательства. Но и здесь речь может идти не о тождестве, а лишь о соответствии системы законодательства, его подразделений (внешней формы права) структуре права (содержанию).

Главные подразделения системы законодательства (исторически складывающиеся отрасли законодательства) в своей основе соответствуют структуре права, делению права на основные и комплексные отрасли[7]. В то же время законодатель при издании нормативных актов исходит не только из объективно существующей системы права, но и из ряда других факторов, в том числе субъективных, и ориентируется главным образом на предметные и целевые критерии[8]. В тех случаях, когда издание или определенная компоновка нормативных актов не сопровождаются кодификацией, которая бы вносила в материю права новые содержательные обобщения и, следовательно, приводила к формированию новых общностей в праве, можно – и то условно – говорить о такой отрасли законодательства инкорпоративного типа, которой не соответствует какое-либо подразделение в системе права. Таким образом, в системе законодательства, рассматриваемой в горизонтальной плоскости, следует различать отрасли, которые: а) соответствуют основным отраслям права, б) соответствуют комплексным образованиям[9], в) не соответствуют каким-либо подраз-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.217

делениям в праве, а представляют собой инкорпоративное собрание актов, объединяемых только по предметному и целевому критерию.

Собственная структура законодательства наряду с только что отмеченным моментом ("в") проявляется главным образом в вертикальной плоскости. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре[10].

Главным признаком, определяющим место того или иного акта в иерархической структуре, является его юридическая сила, которая представляет собой сопоставительное свойство[11], выражает степень подчиненности данного нормативного акта актам вышестоящих органов, осуществление принципа верховенства конституции, других законов[12].

Виды нормативных актов – это их подразделение в соответствии с объективно существующей иерархической структурой. Следовательно, исходным критерием для отнесения нормативного акта к тому или иному виду служит его юридическая сила. Однако последняя проявляется по-разному в связи с теми или .иными сторонами функционирования нормативных актов. Отсюда различия в основаниях их деления на виды.

Вопросы о разновидностях нормативных юридических актов, образующих в социалистическом государстве целостную систему, сложны и многообразны. Нередко они касаются весьма острых, животрепещущих проблем экономического, социально-политического развития, проблем законности и правового прогресса.

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.218

Это, например, вопросы о четких критериях для определения необходимости издания закона или подзаконного акта, необходимости и объеме ведомственных и локальных актов, об оправданности включения в них общих норм, о пределах включения в содержание нормативных актов программных и декларативных положений, о конкретизированном перечне отраслей законодательства.

В настоящем курсе эти вопросы могут быть лишь упомянуты. И не только потому, что все они нуждаются в подробном самостоятельном комплексном исследовании, но и потому, что их надлежащее решение должно опираться на достаточно основательную общую теорию нормативных актов. В курсе в соответствии с его профилем и предпринимается попытка наметить некоторые положения этой теории, во всяком случае той ее части (по мнению автора – решающей), которая характеризует системное качество законодательства, всего комплекса действующих нормативных актов. Главное здесь – выявление внутренней логики системы законодательства, связи и соотношения между ее подразделениями, выражающими степень и характер свойственной им юридической силы. Ключевой пункт в понимании внутренней логики системы законодательства -' это разграничение нормативных актов на законодательные и подзаконные.

3. Законы и подзаконные нормативные юридические акты (общая характеристика).

Это – основное деление нормативных юридических актов в социалистическом обществе, характеризующее в соответствии с требованиями законности главные звенья системы законодательства, ее общее построение.

Деление нормативных актов в соответствии с требованием верховенства закона и отсюда непосредственно по их юридической силе выражает, как правило, особенности их содержания. В условиях последовательного социалистического демократизма в законах, принимаемых высшими органами государственной власти, содержатся главные (первичные, изначальные) нормативные положения по основным вопросам жизни Советского государства, которые лежат в основе всей социалистической правовой системы. Вот почему неуклонное соответствие законам всех иных нормативных актов, подчинение этих актов законам является одним из важнейших условий, обеспечивающих последовательное социалистическое содержание, высокий демократизм правовой системы социалистического общества в целом.

4. Законы.

Закон – это принятый в особом порядке первичный правовой акт по основным вопросам жизни Советского государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой.

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.219

Признаки закона могут быть подразделены на: материальные, характеризующие его с точки зрения источника, содержания и значения, и специфически правовые, отражающие юридические свойства закона и особенности правотворческой процедуры.

По своему источнику закон есть правовой акт, непосредственно выражающий общую государственную волю. Издание законов входит в исключительную компетенцию высших органов государственной власти – Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных и автономных республик – или непосредственно всего народа в отношении законов, принимаемых в порядке референдума (ст. 108 Конституция СССР, соответствующие статьи конституций союзных и автономных республик). Сосредоточение законодательной деятельности в руках высших органов государственной власти или непосредственно в руках народа имеет глубокие социально-политические и юридические основания. В условиях социалистической демократии именно представительные органы государственной власти выражают суверенную волю всего народа. Такой же характер имеет выражение воли народа при референдумах. Поэтому законы выступают в качестве правовых актов, содержащих прямую общую суверенную волю всего народа в целом (хотя бы и в пределах союзной или автономной республики).

По своему материальному содержанию закон – правовой акт, посвященный основным вопросам жизни Советского государства, т.е. регулированию наиболее важных типических и устойчивых отношений в социалистическом обществе. В законах содержатся юридические предписания, в которых закрепляется общественный и государственный строй, принципы организации и формы деятельности государственного аппарата, основные права и обязанности граждан и т.д. При помощи законов осуществляется регулирование хозяйственного и культурного строительства, финансовой деятельности государства (законы о государственных планах социального и экономического развития и государственных бюджетах).

По своему значению закон является правовым актом первичного характера. В законах содержится первичное, изначальное право – юридические предписания, которые представляют собой отправные начала всей правовой системы Советского государства, развивают, дополняют и

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.220

изменяют ее основы, придают ей единство[13]. Юридические предписания, закрепляемые в иных актах социалистического государства, основываются на законах; они в данной плоскости носят производный характер, т.е. базируются на тех началах, которые установлены в законах.

Первичный характер законов выражается, в частности, в том, что они применяются только для закрепления юридических норм, а также актов высшей юридической силы – актов-директив (важнейших государственных планов социального и экономического развития, государственных бюджетов). Это и понятно. Именно юридические нормы обеспечивают единую, устойчивую, непрерывно действующую систему регулирования общественных отношений, что как раз и необходимо для выполнения основной функции законов – регулирования важнейших, типических и устойчивых отношений социалистического общества. Такую же функцию выполняют акты-директивы, определяющие основы хозяйственной, культурной и финансовой деятельности государства на определенный период времени. И в данном случае в актах-директивах содержатся юридические предписания, имеющие первичное значение в социалистической правовой системе. Все иные индивидуальные акты, в том числе и акты верховного управления и надзора, принимаемые в Советском государстве Верховным Советом, не облекаются в форму закона.

По своим юридическим свойствам закон представляет собой правовой акт, обладающий высшей юридической силой. Это выражается в том, что: а) все остальные правовые акты должны издаваться на основе законов и не противоречить им; б) как высшее выражение государственной власти законы не подлежат контролю или утверждению со стороны какого-либо другого органа государства, кроме Верховного Совета; в) законы могут быть отменены или изменены только законами или же актами, имеющими законодательное значение (указами Президиума Верховного Совета, изданными по вопросам ком-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.221

потенции Верховного Совета в период между его сессиями).

По особенностям правотворческой процедуры закон- это правовой акт, принятый в особом порядке. Законы принимаются общегосударственными представительными органами власти (Верховным Советом СССР, Верховными Советами союзных и автономных республик), а также в порядке референдумов. Внесение законопроектов, их обсуждение, рассмотрение, принятие и опубликование законов подчинено строгой процедуре, специально регламентированной в особых нормативных актах. Законы согласно действующей Конституции получают адекватное терминологическое обозначение: все они называются законами.

И материальные, и специфически правовые признаки закона в социалистическом обществе тесно связаны между собой, последовательно предопределяют друг друга. Именно потому, что в условиях общенародной социалистической демократии решающая роль в правовой системе придается общей воле всего народа, законы, посвящены основным вопросам жизни социалистического государства. А отсюда, в свою очередь, следуют первичность законов, их высшая юридическая сила, а также особый порядок их принятия. В конечном счете специфически правовые признаки закона есть выражение его социального и материального содержания, его первичного значения в правовой системе[14].

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.222

Единство материальных и специфически правовых признаков закона облегчает решение практических вопросов, связанных с отграничением законов от иных нормативных актов. По Конституции СССР к законам относятся все правовые акты, принятые в установленном порядке высшими органами государственной власти или в порядке референдумов и официально именуемые "законы".

Материальные и специфически правовые признаки свидетельствуют о том, что закон, и прежде всего Конституция, занимает ведущее, определяющее место в системе нормативных актов социалистического государства.

Законы образуют ядро, стержень правовой системы. Все это и предопределяет верховенство закона – важнейшего требования законности (1.14.4.).

Ведущая и определяющая роль закона в социалистическом государстве – это не автоматически действующий факт, который существует сам по себе. Поскольку верховенство законов является выражением социалистической законности, от состояния последней зависит фактическое положение законов среди нормативных юридических актов. Существенное значение здесь имеют уровень демократического развития общественного строя, степень совершенства и культуры законодательства, эффективность и культура работы правоприменительных органов.

Верховенство закона – именно требование социалистической законности. И оно должно соблюдаться в практической работе правотворческих органов. Соблюдение этого требования охватывает, в частности, следующие основные моменты: а) существенность законодательства – законы должны быть посвящены действительно решающим, коренным вопросам жизни страны;

б) полнота законодательства – в законах должны быть с максимальной полнотой урегулированы все вопросы, требующие законодательного решения; в) непререкаемость законодательства – строгое соблюдение высшей юридической силы закона, в том числе недопустимость издания актов, противоречащих закону; г) совершенство законодательства по содержанию – его устойчивость, систематическое обновление и др.; д) культура законодательства (юридическое совершенство) – его кодифицированность, широкое применение достижений юридиче-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.223

ской техники, обеспечивающей правильное и единообразное понимание законов.

Среди законов выделяется особая их группа – конституционные. Это-конституция и примыкающие к ней основополагающие законы, посвященные главным вопросам общественного и государственного строя.

Особенности конституции, ярко проявившиеся в Советских Конституциях 1918, 1924, 1936, 1977 гг., состоят в следующем:

а) конституция – не только нормативный юридический акт; по своему содержанию и значению она представляет собой государственно-политический документ учредительного характера. Именно конституция учреждает, конституирует институты социально-политического и экономического строя, социалистической демократии, государственно-национального устройства. Конституция СССР 1977 года провозгласила, что высшей целью Советского государства является построение бесклассового коммунистического общества (преамбула);

б) конституция – политико-правовой акт этапного характера, закон, непосредственно выражающий и оформляющий самостоятельный этап развития государства и права;

в) конституция – Основной Закон в том смысле, что представляет собой особый и единственный закон, который является основополагающим началом всей правовой системы страны;

г) конституция отличается всеобъемлющим юридическим действием. Влияя на общественную жизнь через всю систему законодательства, конституция вместе с тем прямо регулирует общественные отношения, ее нормы служат и непосредственной нормативной основой при решении юридических вопросов.

Среди других конституционных законов можно назвать законы, направленные на регулирование судоустройства, бюджетных прав Союза ССР, союзных и автономных республик, гражданства, и др.

По своему содержанию значение конституционных законов в СССР имеют Основы законодательства (хотя в общепринятых классификациях они еще и не получили такого статуса)[15]. А.В. Мицкевич правильно указывает на то, что "среди общесоюзных законов различаются Основы законодательства Союза ССР и законы, принимаемые "в соответствии с Основами". Именно эти последние

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.224

и следует называть "текущим законодательством", учитывая, что речь идет о законах по отдельным вопросам, не кодифицированным и не играющим той основополагающей роли, которая принадлежит Основам законодательства[16].

В специальном обсуждении нуждается вопрос о том, облекаются ли в форму закона лишь юридические нормы.

Мнение о том, что закон – это всегда нормативный акт, нередко рассматривается в качестве само собой разумеющегося положения. Отсюда – и несколько необычный характер разработки общих вопросов юридических норм: порой не делается даже попыток вскрыть юридические особенности содержащихся в законах предписаний, все они объявляются только нормами (в том числе акты планирования), и поэтому некоторые авторы стремятся найти признаки нормативности у таких предписаний, в отношении которых следовало бы сначала все же выяснить, являются они нормами права или же предписаниями особого индивидуального характера.

Между тем указание на нормативность как на отличительный признак закона ничего решительно не дает. Нормативность – общая черта многих актов (в том числе актов, если можно так сказать, "низшего" ранга – ведомственных, внутриорганизационных, локальных). В то же время есть такие особые индивидуальные акты в области государственного права, которые могут иметь определяющее значение в правовой системе и влечь за собой издание других актов, в том числе нормативных (например, акт-директива о строительстве комплекса химических предприятий может предопределить издание не только иных, более конкретных плановых актов, но и ведомственных инструкций о порядке комплектования поставляемого химического оборудования и др.).

Однако следует подчеркнуть: в большинстве случаев законы имеют нормативный характер. К тому же далеко не всегда индивидуальные акты, в том числе плановые, возможно облечь в форму закона; законами может быть только особая, высшая их разновидность – акты-директивы, т.е. акты, которые, как законы, играют определяющую роль в социалистической правовой системе.

5. Указы, вносящие изменения в действующие законодательные акты.

Значительное число указов Президиум Верховного Совета СССР, Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик издают по вопросам, которые они вправе решать сами окончательно.

Эти акты относятся к подзаконным. Но своеобразие Президиума как постоянно действующего органа Верховного Совета состоит в том, что Президиум осуществляет в пределах, предусмотренных Конституцией, некото-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.225

рые функции высшего органа государственной власти СССР в период между его сессиями. В соответствии с этим Президиум Верховного Совета СССР в период между сессиями (с последующим представлением на утверждение Верховного Совета на очередной сессии) вносит в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты (ст. 122 Конституции СССР).

Принимаемые в этих случаях указы "фактически выполняют роль закона"[17].

Их можно условно назвать "законодательными указами". Они близки по юридической силе к законам, но им не тождественны. Юридическая сила таких указов все же отличается от юридической силы законов. Особенность юридической силы "законодательных указов" выражается в следующем.

Во-первых, как показывает практика работы Президиума, последний издает законодательные указы в случае необходимости и соответственно этому не по всем вопросам компетенции Верховного Совета, а по вопросам, требующим, как правило, срочного решения в период между сессиями.

Во-вторых, указ лишь прекращает действие закона, в который вносится изменение или дополнение. Это значит, что изменения в законодательстве еще не являются окончательными. Верховный Совет может не одобрить указ, что влечет за собой восстановление действия прежнего закона (без какой-либо новой процедуры его принятия).

В-третьих, нормативные указы, вносящие изменения и дополнения в законодательство, подлежат обязательному утверждению Верховным Советом на его очередной сессии. Это утверждение сообщает нормам, содержащимся в законодательном указе, такую же юридическую силу, какую имеют нормы закона. Поэтому официальные изменения в текст закона вносятся после одобрения указа Верховным Советом.

В литературе высказано мнение, согласно которому указ, вносящий изменения в действующее законодательство, приостанавливает действие закона[18]. Возражая против этого мнения, И.Н. Куз-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.226

нецов пишет, что «в буквальном смысле слова "приостановление" действия какого-либо акта означают временное прекращение его применения органами государства, но отнюдь не замену его новым актом, вступающим в действие вместо приостановленного»[19].

Приведенное соображение заслуживает внимания. Однако надо видеть и то, что замена старого акта после принятия указа еще не является окончательной: такого рода последствия наступают лишь после утверждения указа Верховным Советом. До этого же момента указ только прекращает действие закона, но не отменяет его.

Обосновывая конструкцию "прекращение действия" закона, следует обратить внимание на то, что и принятые нормативные акты могут определенный промежуток времени не действовать, т.е. существовать, но еще не обладать юридической силой. Такое своеобразное состояние нормативных актов наблюдается в случаях, когда они вступают в действие не сразу в момент их принятия. Здесь до вступления в силу нормативный акт существует, хотя и не действует. Аналогична в принципе картина при издании указа, изменяющего или дополняющего закон (с той лишь разницей, что в данном случае идет процесс отмены закона).

Защищаемая конструкция "прекращение действия" закона важна и в практическом отношении: если считать, что указ непосредственно отменяет или изменяет закон, то при отказе Верховного Совета в утверждении указа пришлось бы не восстанавливать его действие, а заново принимать прежний закон, изменения же в действующее законодательство вносить сразу после издания указа.

6. Подзаконный нормативный акт.

Это – нормативный юридический акт компетентного органа, который основан на законе и закону не противоречит.

Необходимо сразу же подчеркнуть главное: самое существование категории подзаконных актов, выявляемой с достаточной четкостью именно в социалистическом обществе, предопределено требованием верховенства закона, В условиях строгой законности все юридические акты (нормативные и индивидуальные) подразделяются на две соподчиненные группы-законы и подзаконные акты. Это является реальной гарантией высокого демократизма всей системы правовых актов, неуклонного проведения в ней общих принципов социалистического права.

Понятие "подзаконные акты" отражает одну общую черту их содержания-то, что они основываются на законе, а также одну общую особенность их юридической силы-то, что они закону не противоречат. В остальном же акты рассматриваемой группы во многом различаются между собой, имеют существенные особенности и

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.227

по содержанию, и по юридической силе. Причем последний из указанных критериев применительно к подзаконным актам берется в связи с двумя признаками: а) компетенцией правотворческого органа" и б) сферой (областью) действия акта.

По указанным признакам все подзаконные нормативные акты могут быть подразделены на четыре основные группы: 1) общие, 2) местные, 3) ведомственные, 4) локальные (внутриорганизационные).

Рассмотрим вкратце эти группы на материале советской законодательной системы.

Общие подзаконные акты. Это – нормативные подзаконные акты, которые издаются органами общей компетенции и распространяются на всех лиц в пределах страны. По своему значению они занимают второе, после законодательных актов, место в социалистической законодательной системе. Подобно законам, общие акты могут устанавливать субъективные права и обязанности в отношении всех субъектов в пределах страны; причем даже акты, принятые по отдельным вопросам, имеют общую юридическую силу: они должны признаваться обязательными всеми субъектами.

К общим подзаконным актам относятся:

а) акты постоянно действующих органов Верховных Советов. К ним принадлежат указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик, принятые по вопросам, которые они вправе решать сами окончательно;

б) акты высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти (правительства). Совет Министров СССР и Советы Министров союзных и автономных республик оформляют свою правовую деятельность в виде постановлений и распоряжений. Как .общее правило, нормативный характер имеют в основном постановления; такой же характер могут иметь и отдельные распоряжения. В постановлениях Совета Министров СССР нередко содержатся первичные нормы. По отношению к актам, издаваемым органами управления, и актам местных органов государственной власти постановления правительства обладают превосходящей юридической силой[20];

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.228

в) акты отдельных ведомств. В некоторых случаях отдельным ведомствам предоставляется право издавать акты не только внутреннего (ведомственного) значения, но и внешнего действия – общие подзаконные акты. Таковы, например, акты Министерства путей сообщения СССР, которое вправе издавать правила перевозок отдельных видов грузов, а также правила перевозок пассажиров и багажа. Во всех указанных случаях основы взаимоотношений между данным ведомством и иными субъектами должны быть урегулированы в законах и других общих нормативных актах (указах Президиума Верховного Совета, постановлениях правительства).

Местные подзаконные акты. Это – нормативные подзаконные акты, издаваемые территориальными органами государственной власти и управления и распространяющиеся на лиц, находящихся на данной территории. В отличие от общих, рассматриваемая группа актов посвящена вопросам местной жизни в пределах той или иной административно-территориальной единицы-края, области, района, города, поселка, села и др.

Отсюда и своеобразие их юридической силы. Местные акты, в принципе, имеют внешнее действие – распространяются на всех лиц, но в пределах данной территории.

Местные акты издают местные Советы и их исполкомы. В соответствии со ст. 148 Конституции СССР местные Советы народных депутатов принимают решения в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики. Решения местных Советов обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами.

Ведомственные подзаконные акты. Это – подзаконные нормативные акты, которые издаются органами специальной компетенции (ведомствами) и распространяются на организации и лиц, входящих в данное ведомство[21]. Они, в отличие от общих и местных актов, посвящены вопросам, имеющим внутреннее значение для определенного ведомства – министерства, государственного комитета. Поэтому, в принципе, они обладают внутрен-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.229

ним действием: распространяются только на организации и лиц в пределах данного ведомства.

Ведомственные акты издают многие государственные органы (а также общественные организации в тех пределах, в каких они наделены государством правотворческими функциями).

Большое число разнообразных ведомственных актов издают исполнительно-распорядительные органы – органы государственного управления. Ведомственные акты органов государственного управления сами подчас образуют определенную систему, различаются по своей юридической силе. Наибольшей, (преобладающей) юридической силой среди ведомственных актов органов государственного управления обладают акты центральных органов отраслевого или функционального управления. К ним относятся, например, приказы и инструкции министров, председателей государственных комитетов.

Ведомственные нормативные акты издают также органы юстиции, надзора и контроля. Может сложиться впечатление, что органы юстиции, надзора и контроля не обладают правотворческими функциями: они призваны обеспечить действие права, а не творить его. В принципе, это правильно, но только в отношении общих нормативных актов. Между тем центральные органы юстиции, надзора и контроля управомочены на издание ведомственных актов, регламентирующих внутреннюю деятельность соответственно судебной системы, прокуратуры, органов государственного контроля.

Локальные (внутриорганизационные) подзаконные акты. Это – нормативные подзаконные акты, издаваемые организацией только для решения своих внутренних вопросов и действующие лишь в ее пределах. Таковы, в частности, правила внутреннего трудового распорядка на предприятиях, в колхозах. Они имеют много сходных черт с ведомственными актами. Однако их содержание и юридическая сила еще более ограничены. Локальные акты являются внутренними в строгом смысле этого слова, выражают начала децентрализации в правовом нормативном регулировании, выступают в качестве формы локальных юридических норм (11.25.7.).

Внутренний характер рассматриваемой группы актов выражается в компетенции организаций (предприятий, колхозов), которые вправе их издавать. Эти акты посвящены организационным отношениям, которые складыва-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.230

ются на данном предприятий, в колхозе. В большинстве случаев они касаются вопросов дисциплины труда, порядка взаимоотношений между подразделениями данной организации и т.д.

В юридической литературе нормативные юридические акты (в частности, подзаконные) классифицируются в зависимости от органа, издавшего их, и соответственно этому по наименованиям актов. Например, широко распространена классификация нормативных актов на такие виды: а) законы; б) указы; в) акты местных органов государственной власти; г) акты органов государственного управления.

Классификация по органам издания не является, однако, достаточно точной, полной и юридически последовательной. Она не может быть признана достаточно точной потому, что один и тот же государственный орган нередко обладает компетенцией на издание нормативных актов с различной юридической силой (например, Президиум Верховного Совета может издавать указы законодательного значения и указы, которые являются чистыми подзаконными актами). Такая классификация не является полной, ибо она не вмещает всех разновидностей нормативных актов (например, здесь из поля зрения выпадают ведомственные акты, издаваемые органами юстиции, надзора и контроля, внутриорганизационные акты органов власти). Наконец, рассматриваемая классификация юридически непоследовательна, так как она не всегда отражает юридическую силу нормативных актов (например, под рубрику актов государственного управления подпадают и общие, и ведомственные, и внутриорганизационные акты).

7. Отрасли законодательства.

Кодифицированные акты. Рассматривая законы и подзаконные акты в качестве основной собственной иерархической структуры законодательства (вертикальный разрез), нужно держать в поле зрения и другие подразделения актов. Среди них необходимо выделить классификацию актов по отраслям советского законодательства, а также разграничение актов на кодифицированные и текущего законодательства.

Прежде всего существен такой момент. В собственной, вертикальной структуре законодательства так или иначе проявляется и деление нормативных актов в горизонтальной плоскости, т.е. деление по отраслям. Каждый нормативный акт – это всегда акт, входящий в ту или иную отрасль законодательства, которая соответствует либо известному подразделению права (основной отрасли или комплексному образованию), либо объединению нормативных актов, образуемому по предметному и целевому критерию, в плоскости лишь внешней формы, т.е. объединению инкорпоративного типа. В зависимости от того, представляет или нет данная отрасль законодательства соответствующее подразделение в самом праве,

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.231

а также от того, каковы место и роль данного подразделения в правовой системе, во многом определяются значение той или иной отрасли законодательства, ее место в иерархической структуре. Ведущее положение в структуре занимает конституционное законодательство, затем следуют отрасли, соответствующие профилирующим (фундаментальным) отраслям, иным основным отраслям, после этого – отраслям, охватывающим нормативный материал комплексных образований, и, наконец, объединения нормативных актов инкорпоративного типа.

Отрасли законодательства, прежде всего те, которым соответствуют основные отрасли права, имеют свою, нередко весьма специфическую, структуру, причем как горизонтальную, так и вертикальную[22]. Обязательные признаки системы актов, составляющие ту или иную отрасль законодательства, отмечал А.Ф. Шебанов, следующие: иерархичность ее структуры, соподчиненность, согласованность и взаимодополняемость указанных актов, последовательное развитие и конкретизация вышестоящих актов нижестоящим актом. Для каждой отрасли законодательства характерно также наличие основного (иногда ряда основных) закона, содержащего важнейшие нормы этой отрасли, и дополняющих его нижестоящих актов разных уровней[23].

Существенное значение в структуре законодательства имеет выделение в ней кодифицированных актов и актов текущего законодательства.

По сути дела, само построение системы законодательства, ее подразделение на отрасли выражено в составе и соотношении кодифицированных актов. Это происходит потому, что кодифицированные акты представляют собой результат юридически развитого, высшего вида правотворчества, отличительной чертой которого являются нормативные сообщения, формулирование общих норм. Общие же нормы, выраженные в кодифицированном акте, закрепляют юридические особенности данной отрасли,

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.232

подотрасли, правового института[24]. А это придает особую юридическую силу кодифицированным актам. Все иные отраслевые нормативные акты должны издаваться применительно к кодифицированным.

Акты текущего правотворчества включают, ,уак правило, небольшое число конкретных норм-предписаний, которые принимаются в соответствии с кодифицированными актами. Нередко они издаются в виде указов, постановлений правительства и имеют характер актов-документов, в которых содержатся правотворческие действия, вносящие изменения и дополнения в кодифицированные акты[25].

Таким образом, кодифицированные акты образуют ядро той или иной области законодательства. Следует напомнить, кроме того, что именно кодифицированные акты выполняют преимущественно функцию внешней формы, внешнего бытия юридических норм. Другие же акты, находящиеся в "силовом поле" Основ или кодекса, воплощают главным образом правотворческую функцию: с их помощью вносятся изменения и дополнения в содержание кодифицированных актов.

В системе законодательства существует еще ряд подразделений нормативных актов, тоже классифицируемых чаще всего по характеру и особенностям их юридической силы, хотя в иных плоскостях.

К числу таких подразделений относятся, в частности, следующие.

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.233

А. Нормативные акты внешнего и внутреннего действия. В принципе, нормативные акты распространяются на всех лиц, которым они адресованы (независимо от того, в какое ведомство или организацию они входят). Ведомственные же и локальные акты отличаются "внутренним действием", они распространяются только на лиц, которые входят в данное ведомство и организацию. И именно в отношении второй из указанных групп актов понятие "внутреннее действие" оказывается конструктивным, "работающим". Характерно, что опять-таки применительно к ведомственным актам следует признать оправданным и понятие "внешнее действие": некоторые из ведомственных актов могут распространять свою юридическую силу за пределы ведомства (11.34.6.).

Б. Государственные нормативные юридические акты и нормативные юридические акты общественных организаций. Нормативные акты, исходящие непосредственно от государственных органов, занимают ведущее место среди источников права не только в количественном отношении, но и по своему значению в иерархической структуре законодательства.

В то же время в зависимости от исторического типа права, от политического режима, от особенностей данной структурной общности национальной правовой системы среди источников права то или иное место, нередко весьма заметное, занимают нормативные юридические акты негосударственных образований, общественных организаций. В социалистическом обществе издание нормативных юридических актов массовыми общественными организациями трудящихся представляет собой одно из проявлений социалистической демократии. Происходящий в настоящее время процесс дальнейшего развития и углубления социалистической демократии выражается, в частности, в расширении нормотворческой деятельности общественных организаций[26]. В нормативных актах общественных организаций могут содержаться как нормы внутреннего действия, так и нормы внешнего действия[27].

Характеризуя акты общественных организаций, нужно отметить, что все эти акты – всегда акты санкционированные[28]. Они так или иначе получили санкцию от органов государства, санкцию в том смысле, что государство не только одобряет их, но и вкладывает в них также свою, государственную волю. Санкционирование государством нормативных актов общественных организаций является источником их юридической силы. Следовательно, в конечном итоге различие между рассматриваемыми разновидностями нормативных актов касается главным образом именно внешней формы, а также источников волевого содержания акта (единая го-

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.234

сударственная воля, государственная воля, сочетаемая с волей негосударственного общественного образования). Санкционирование нормативных актов общественных организаций может быть предварительным и последующим[29].

В. Нормативные акты. издаваемые одним правотворческим органом, и совместные нормативные акты. Конкретное содержание воли в нормативном акте может быть различным не только по источнику этого волевого содержания, но и по строению выраженной в нем воли. Акт может исходить от одного правотворческого органа, а может – и от нескольких органов (совместные акты).

Обычно нормативный акт издается одним правотворческим органом. Как правило, он согласовывается с компетентными и заинтересованными организациями и лицами в процессе подготовки проекта. Некоторые акты согласовываются и на стадии принятия (в этом случае при опубликовании акта указывается на факт согласования). Однако и в том и в другом случае нормативный акт издается только данным правотворческим органом, исходит только от него.

Совместные нормативные акты – это акты, исходящие от двух или более правотворческих органов. Основания для их издания различны.

Однако совместный акт во всех случаях призван так или иначе выразить большую юридическую силу данного нормативного решения.

Совместные нормативные акты нередко принимаются для соединения силы юридических норм с авторитетом норм общественных организаций. Такое значение имеют нормативные акты, издаваемые в социалистическом обществе совместно государственными органами и массовыми общественными организациями трудящихся.

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.235

Особое значение принадлежит в социалистическом обществе нормативным актам, которые исходят от государственных органов и Коммунистической партии. В них соединены характерные признаки правовых актов и актов общественных организаций, правовых норм и партийных директив. Такое соединение существенно поднимает общественное значение и авторитет нормативных актов, означает подкрепление правовых норм авторитетом и директивой ЦК КПСС[30].

Г. Нормативные договоры. Специфической разновидностью совместных актов являются нормативные договоры. Конечно, издание любого совместного акта связано с определенным соглашением правотворческих органов, согласованием их воль. Но все же, как правило, совместный акт оформляется в качестве обычного юридического акта; лишь по его наименованию и юридической силе можно определить, что он принят несколькими органами.

Нормативные договоры – это совместные акты-документы, выражающие в своем нормативном содержании взаимное изъявление воли правотворческих органов, встречное принятие на себя каждым из них юридических обязанностей. Нормативные договоры как источник внутригосударственного права встречаются сравнительно редко (в государственном и трудовом праве). Более широкое распространение получили нормативные договоры в международном праве, где они являются основным источником права. Из самой сути международного права, регулирующего межгосударственные отношения, следует, что юридические нормы в большинстве случаев устанавливаются путем согласования воль между государствами[31].

Наряду с рассмотренными разновидностями нормативных актов можно указать и на другие виды, отражающие иерархическую структуру законодательства.

Так, в теоретическом и практическом отношениях целесообразно проводить классификацию нормативных юридических актов по их действию во времени, в пространстве, по кругу лиц. Например, в зависимости от срока действия во времени необходимо различать акты неопределенно-длительного действия и акты временные. В зависимости от сферы действия в пространстве нормативные юридические акты могут быть подразделены на общие и местные (партикулярные), а по действию в отношении круга лиц – на общие, специальные и исключительные[32].

Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С.236

Предыдущий | Оглавление | Следующий

 



[1] ' Общую характеристику системы законодательства см.: Система советского законодательства.

[2] См.: Шебанов А.Ф. Система законодательства как научная основа кодификации. – Сов. государство и право, 1971, № 12, с. 33.

[3] См.: Поленина С.В. Система советского гражданского законодательства.-Сов. государство и право, 1971, № 6, с. 33.

[4] См.: Васильев Ю.С., Евтеев М.П. Кодификация и систематизация законодательства.-Сов. государство и право, 1971, № 9, с. 16.

[5] С этой точки зрения надо видеть, что признанная и автором этих строк возможность использования термина "отрасль законодательства" при обозначении комплексных образований в праве имеет теневую сторону. Использование термина, выработанного применительно к внешней форме права, для характеристики явлений, имеющих юридически-содержательный характер, хотя и позволяет четко отграничить основные и комплексные образования, но приводит к смешению разнопорядковых явлений. Такое смешение отчетливо просматривается в анализе системы законодательства, проведенном С.В. Полениной в книге "Теоретические проблемы системы советского законодательства" (М., 1979). Правильно отметив сначала, что вопрос о законодательстве и его системе относится к внешней форме права (с. 5-6), автор затем видит, однако, в законодательстве нечто большее и более содержательное, чем лишь явление, относящееся к актам-документам. В книге говорится о законодательстве как об "органичной структуре" (с. 37), причем даже комплексные отрасли законодательства оцениваются как "системные образования", отличающиеся "структурной определенностью и закономерными связями между элементами" (с. 56), "связями управления", а также наличием "двойного (тройного и т.д.) управления" (с. 59-61), активных центров, т.е. такими характеристиками и определениями, которые вполне основательно используются в научных разработках, посвященных структуре самого права и к ней только относящихся.

[6] См.: Шебанов А.Ф. Указ. статья. Автор отмечал, что в советском законодательстве можно различать вертикальную структуру (акты общесоюзных органов, акты республиканских органов, акты местных органов) и горизонтальную структуру-систему отраслей законодательства. Именно в вертикальной структуре различаются виды актов – законы, указы, ведомственные акты и т.д. (с. 33).

[7] Новые убедительные соображения о необходимости строгого разграничения однородных (основных) отраслей и комплексных образований в их связи с системой законодательства приведены А.В. Мицкевичем, который к тому же справедливо заметил, что авторы, употребляющие термин "массив", в сущности, имеют в виду те же самые комплексные образования (см.: Свод законов Советского государства. Теоретические проблемы. М., 1981, с. 90-95).

[8] См.: Самощенко И.С. Методологическая роль системного подхода в изучении структуры советского законодательства.- Вопросы философии, 1979, № 2, с. 72, 74.

[9] Весьма отрадно, что в последнее время высказаны глубокие соображения о необходимости комплексного регулирования, связанного, в частности, с разработкой комплексных целевых программ крупного общегосударственного значения. Основателен и обобщающ вывод: "Комплексные отрасли законодательства выражают линию интеграции разнородных правовых норм... в то время как обособленные отрасли права выражают дифференциацию правового регулирования" (Свод законов Советского государства. Теоретические проблемы, с. 95).

[10] См.: Самощенко И. С. Иерархия и основные подразделения нормативных актов социалистического государства – Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 15. М., 1968, с. 3-17; Поленина С. В. Взаимосвязь нормативных актов в системе советского гражданского законодательства.-Сов. государство и право, 1972, №8, с. 63 и след.

[11] См.: Фарбер И.Е., Ржевский В. А. Вопросы теории советского конституционного права. Вып. I. Саратов, 1967, с. 70 и след.

[12] См.: Самощенко И. С. Основные черты нормативных актов социалистического государства.- Сов. государство и право, 1968, № 4, с. 25.

[13] Как правильно подчеркивает С.Г. Дробязко, единство правового регулирования в стране реально возможно только при наличии единой правовой основы, абсолютной непререкаемости высшего юридического авторитета, четкой иерархии правовых форм (см.: Дробязко С.Г. Роль законодательства в создании материально-технической базы коммунизма. Минск, 1971, с. 70).

[14] В буржуазном праве существует (и оправдывается правовой доктриной) деление законов в "формальном смысле" и в "материальном смысле". Это объясняется тем, что в период империализма правительственные нормативные акты все более оттесняют законы в "формальном смысле". Буржуазные парламенты нередко издают законодательные акты по второстепенным вопросам жизни государства. В то же время правительственные органы принимают акты, определяющие основы данной правовой системы, причем подчас вразрез с действующим законодательством. В буржуазной же теории права прямо обосновывается уравнение правительственных нормативных актов и законов и, в частности, вывод о том, что любая абстрактная общая норма является законом в "материальном смысле" (см.: 3ивс С.Л. Развитие формы права в современных империалистических государствах, с. 26-31). Все это является ярким выражением крушения буржуазной законности в период империализма. В силу единства всех признаков закона в социалистическом обществе наша наука отвергает деление законов на законы в "формальном смысле" и законы в "материальном смысле".

[15] См.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства, с. 44.

[16] Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства, с. 76.

[17] См.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства, с. 118.

[18] См.: Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. М., 1960, с. 181-182.

[19] Теоретические вопросы систематизации советского законодательства, с. 120.

[20] См.: Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства, с. 122-123.

[21] О ведомственных актах см.: Ноздрачев А. Ф Место ведомственных актов в иерархии нормативных актов Советского государства.-Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 19. М" 1969, с. 76-92.

[22] О структуре законодательства (на материале гражданского права) см.: Поленина С.В. Система советского гражданского законодательства и основные тенденции ее развитая. – Автореф. докт. дисс. М., 1971.

[23] См.: Шебанов А.Ф. Система законодательства как научная основа кодификации. – Сов. государство и право, 1971, № 12, с. 34. См. также: Беляева 3.С. Источники колхозного права. М., 1971, с. 12-13.

[24] Если учесть, что в кодифицированных актах закрепляется юридическое своеобразие отраслей права, то станет ясным, что перемещение юридических норм из одного подразделения системы законодательства в другое, как правило, означает известное преобразование в природе данных норм. Вот почему нельзя признать точной мысль о том, что "выражающую данную норму статью закона можно, используя различные ее признаки, расположить в разных подразделениях системы законодательства и выбор конкретного из таких подразделений целиком зависит от усмотрения законодателя" (Систематизация хозяйственного законодательства. М., 1971, с. 49- 50).

[25] Существенно важное деление нормативных актов (под несколько иным углом зрения) вводит А.С. Пиголкин. Он различает три самостоятельных вида нормативных актов: 1) нормоустанавливающие акты (устанавливают новые правовые нормы); 2) акты вспомогательного или корректирующего регулирования (вносят изменения в общую систему правового регулирования, не устанавливая при этом новых самостоятельных норм); 3) акты консолидации (Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР.-Автореф. докт. дисс., с. 37).

[26] См.: Баймаханов М.Т. Нормотворческая деятельность общественных организаций в процессе выполнения переданных им государственных функций. – Сов. государство и право, 1963, № 9, с. 94-101.

[27] См.: Корельский В.М. О характере норм, издаваемых общественными организациями. – Сов. государство и право, 1963, № 9, с. 101.

[28] См.: Горшенев В.М. Санкционирование как вид нормотворческой деятельности органов Советского государства. – Правоведение, 1959, № 1, с. 11 и след.

[29] В юридической литературе было высказано мнение о том, что термин "предварительное санкционирование" неудачен, так как санкционировать можно только разработанные нормы (см.: Антонова Л.И. Некоторые вопросы теории правотворчества. – Правоведение, 1963, № 3, с. 18). С точки зрения М. Геновски и Л.И. Антоновой, лучше употреблять в соответствующих случаях термин "правотворческое делегирование" (см.: Геновски М. Преминоване функции на държавни органи въход обществени организации. София, 1962, с. 67; Антонова Л.И. Указ. статья, с. 18). В предыдущем изложении уже говорилось об условности юридической терминологии. К, тому же в данном случае термин "санкционирование" имеет обобщающее значение: он отражает все случаи придания государством юридической силы социальным нормам иных видов.

Более широкое значение (но уже в другой плоскости) имеет и термин "правотворческое делегирование": он охватывает все случаи передачи правотворческих полномочий от одного органа другому, в том числе и государственному органу. Поэтому термин "предварительное санкционирование" целесообразно сохранить. Вместе с тем необходимо использовать и выражение "правотворческое делегирование", не забывая, разумеется, того, что в данном случае перед нами лишь одна из разновидностей делегирования правотворческих полномочий.

[30] См.: IIIабанов А.Ф. Форма советского права, с, 180; Корельский В.М. Об особенностях и значении норм, содержащихся в совместных постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров. – Правоведение, 1957, № 8, с. 23-24; Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства.

[31] См.: Минасян Н.М. Источники современного международного права, Ростов, 1960; Лукашук И.И. Источники международного права. Киев, 1966; Курс международного права. Т. 4. М., 1969; и др.

[32] Эти и некоторые иные виды нормативных юридических актов -выделены и обстоятельно рассмотрены А.Ф. Шебановым (см.: Шебанов А.Ф. Форма советского права, с. 89-91).










Главная| Контакты | Заказать | Рефераты
 
Каталог Boom.by rating all.by

Карта сайта | Карта сайта ч.2 | KURSACH.COM © 2004 - 2011.