Предыдущий | Оглавление | Следующий

§ 23. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ И СОГЛАСИТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ

 

1. Конфликт в системе разделения властей и его особенности.

2. Предотвращение конфликта.

3. Способы и процедуры разрешения конфликтов.

 

Утвердившаяся в большинстве государств с демократическим режимом правления, в том числе и в России, система разделения властей означает такую форму организации государственной власти, при которой возможно оптимальное регулирование социальных интересов. Она позволяет уравновешивать сталкивающиеся социальные интересы, и тут возможен «юридический консенсус»[1]. Именно при такой функционально-институциональной организации в обществе могут быть реально обеспечены гарантии свободы, самостоятельности и собственности.

223

Вместе с тем политическая практика показывает, что, являясь, по существу, элементом эффективного государственного управления, принцип разделения властей одновременно может служить объективной базой для зарождения и развития юридических конфликтов. Это споры о компетенции органов, «война актов», споры о формах и процедурах взаимоотношений органов власти, конфликты, вытекающие из переплетения внутрифедеральных проблем, отношений с политическими партиями и движениями и др. В широком контексте в конфликт могут втягиваться все элементы, в том числе и те субъекты, которые не отождествляются с властью государства[2].

Строгое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную теоретически делает невозможным или по крайней мере существенно ограничивает административный и судебный произвол. Оно подчиняет также государственную власть в целом интересам гражданского общества и свободного бытия человека в обществе.

Теория государства и права, исследуя институт разделения властей, определила его институциональное и функциональное содержание, основные предпосылки реализации. Ими являются демократическая процедура законотворчества, действие всех государственных органов в рамках и на основе закона, наличие правовых процедур разрешения споров.

Разделение законодательной и исполнительной власти – необходимая институциональная гарантия от произвольного вмешательства правительственно-административных органов в общественные отношения. Но это реализуется только при наличии независимой судебной власти, которая способна контролировать законность и правомочность действий исполнительной власти и защитить общество от возможных законодательных нарушений с помощью процедуры конституционного контроля. Специфическая власть судебного решения, обязывающая спорящие стороны к его исполнению, становится мощным средством достижения социальной справедливости и согласия.

Признанное ныне в России разделение властей нашло закрепление в ст. 10 Конституции Российской Федерации. Как же реализуется этот принцип и каково его реальное наполнение?

До сего времени в обыденном понимании граждан сохраняется образ единого государственно-властного начала, недооценивается роль конституционных положений о разграничении функций и компетенции государственых органов. Сказывается недоверие к возможностям судебной процедуры разрешения споров. С другой стороны, сохраняются попытки представителей различных ветвей власти выйти за пределы их конституционной компетенции, воздействовать на судебные органы и т.п. Зачастую администрация либо определенные социальные группы и политические лидеры

224

вмешиваются в процесс выработки нормативных решений, преследуя корпоративные или местнические цели. Любые попытки отторжения и ревизии основ конституционного строя, невысокая правовая культура в обществе создают почву для возникновения конфликтов. Тем не менее процесс утверждения основного конституционного принципа идет, хотя и не безболезненно, постепенно приобретая общественную поддержку.

1. Конфликт в системе разделения властей и его особенности.

Краткая характеристика сущности и целевой направленности системы разделения властей позволяет выяснить некоторые особенности конфликтов, возникающих и разрешаемых на ее основе. Первая из них состоит в том, что в разрешении конфликтов всегда активно действующим субъектом являются государственные органы. Это происходит и в том случае, когда они не входят в число конфликтующих сторон, а выполняют функцию посредника или арбитра.

Вторая особенность заключается в преимущественном использовании легальных средств разрешения конфликтов или в их последующей легитимации. В условиях разделения властей разрешение конфликтов осуществляется предпочтительно правовыми, а не силовыми средствами. Но даже в случае применения вооруженной силы, результат принуждения находит впоследствии юридическое закрепление с помощью принятия нормативных актов, изменения конституции, подписания общественных соглашений.

Конфликты властей имеют, как правило, всеобъемлющий характер, затрагивают разнообразные социальные интересы. Поэтому н поиск согласия предполагает использование всего спектра способов широкой социальной поддержки. Этот фактор был использован в России, когда к выработке проекта новой конституции в рамках Конституционного совещания в течение 1993 года привлекались самые широкие круги политиков, специалистов, предпринимателей, представителей регионов.

Попытаемся определить, по каким направлениям институт разделения властей способствует разрешению конфликтов и достижению согласия.

Отметим прежде всего преодоление разногласий между самими государственными институтами. В соответствии с принципом разделения властей законодательная, исполнительная и судебная власти наделены, согласно конституции, самостоятельной компетенцией и набором средств социального управления. Однако реарганизация полномочий с помощью специфических, присущих лишь латентному государственному институту средств и методов осуществляется им не в изоляции, а в русле сложного, многофакторного процесса общественного развития. Важное значение при этом имеет социально-исторический фактор.

Существует ряд условий, которые способствуют развитию конфликта властей. Это прежде всего переходные состояния государственного развития, причиной которых является экономический, политический или военный кризисы. Другой причиной может вы-

225

ступать незрелость демократических начал в обществе и неразвитость политической системы, в особенности в период преодоления последствий тоталитаризма в обществе. Наконец, отсутствие или противоречивость конституционной и законодательной базы также является провоцирующим конфликты фактором. Названные обстоятельства по отдельности или в сочетании чреваты противостоянием социальных сил в обществе. А это неизбежно приводит к нарушению баланса властей. Совокупностью всех этих факторов характеризуются конфликты властей, возникающих в России, государствах, бывших в составе СССР, ряде государств Восточной Европы. Но история дает примеры подобных конфликтов и в развитых демократических государствах.

Даже всенародное голосование не всегда становится радикальным выходом из спорной ситуации и дает ответ на вопрос об оптимальном объеме полномочий законодательной и исполнительной властей. Так произошло в России, когда результаты референдума в апреле 1993 года не дали однозначного ответа о доверии одной из спорящих сторон. Итогом стало резкое противостояние властей и даже применение вооруженной силы в интересах сохранения общественной стабильности.

2. Предотвращение конфликта.

Возникает вопрос: всегда ли разделение властей ведет к их конфликту или этого можно избежать? Естественно, путь безконфликтного развития предпочтителен, поскольку столкновения государственных институтов между собой имеют весьма пагубные последствия. Поэтому главным способом сохранения стабильности в демократическом государстве является деятельность самих государственных органов по предупреждению конфликтных ситуаций.

Выбор этого пути предполагает прежде всего осуществление государственными органами своей деятельности строго в рамках установленных предметов ведения и компетенции. Но выполнение этого требования предполагает решение нескольких задач.

Во-первых, своевременное получение и объективный анализ достоверной социальной информации об обстоятельствах, способных породить конфликт властей, своеобразный мониторинг взаимоотношений государственных органов между собой, а также государственных органов с другими институтами политической системы и гражданами.

Отметим, что эта информационная задача решается в условиях демократического государства правовыми средствами. Таковыми являются закрепленные в конституции и законодательстве функции взаимного контроля властей, а также специальные информационные полномочия государственных органов и должностных лиц. С этой же целью должны использоваться и сведения, имеющие неофициальное выражение: материалы изучения общественного мнения, публикации, заявления политических лидеров и государственных деятелей и др.

Во-вторых, осуществление государственными органами своей деятельности в условиях широкой публичности и информирования

226

граждан, учета общественного мнения. Подобные средства позволяют готовить социальную поддержку готовящихся решений и одновременно отразить в них совокупность социальных интересов.

Нельзя не заметить, что в сегодняшней российской государственной практике эти средства используются не лучшим образом. Почти забыты всенародные обсуждения законопроектов, прекратилась практика их обнародования в широкой печати. Отметим, что за последние два года из числа официально разработанных фундаментальных законопроектов только проект Общей части нового Гражданского кодекса РФ обнародовался в государственных средствах массовой информации.

В-третьих, взаимодействие властей на этапе подготовки правовых решений[3]. При подготовке концепций, проектов законов и других нормативно-правовых актов создаются совместные рабочие коллективы, в состав которых входят представители различных ветвей власти: депутаты, руководители и специалисты органов исполнительной власти, представители партий, общественных движений и организаций. Такой подход соответствует принципу взаимодействия общества и государства и позволяет обеспечить полноценный общественный диалог, в котором координируются позиции и действия властей по конкретному вопросу.

Необходимость такого взаимодействия подтвердили участники Совещания по государственной поддержке институтов гражданского общества, состоявшегося 25 мая 1994 года в Москве, в котором приняли участие представители Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, Центральной избирательной комиссии, эксперты. Участники Совещания подчеркнули, что эффективность законодательной деятельности может быть повышена, если будет обеспечено постоянное информирование о готовящихся законопроектах всех субъектов законотворчества, а также заинтересованных общественных структур и граждан России. Тесно связанные между собой законы могут объединяться в блоки для согласования их концепций, содержания, увязки понятий, принципов и норм с учетом многообразных политических и общественных интересов.

Потребность во взаимодействии властей требует вырабатывать различные организационные формы сотрудничества. Непростая практика реализации принципа разделения властей в условиях становления института президентской власти и перехода к парламентской демократии в России, на Украине, Казахстане и других государствах заставила создать специальные службы, которые занимаются вопросами обеспечения взаимодействия в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. В качестве иллюстрации сошлемся на Указ Президента Российской Федерации 23 мая 1994 года об утверждении Положения об отделе Администрации Президента Российской Федерации по взаимодейст-

227

вию с депутатами Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Основными функциями отдела являются: выяснение политических позиций фракций и групп депутатов и их отношения к законодательной стратегии Президента; разъяснение депутатам целесообразности разработки и внесения законодательных инициатив Президента; информирование Президента о ходе развития парламентской ситуации, отношениях между фракциями и группами депутатов в палатах Федерального Собрания.

В структуре аппарата Правительства Российской Федерации имеется управление с подобными функциями. Оно координирует взаимодействие федеральной исполнительной власти с Федеральным Собранием. В частности, через это управление осуществляется предварительное согласование проектов законодательных инициатив Правительства с палатами парламента. Организуется предварительная экспертиза проектов правительственных актов в части парламентских полномочий, таких, например, как проект порядка рассмотрения и принятия федеральных государственных программ.

Особо следует выделить регламенты и положения об участии в законопроектной деятельности, в которых регулируются этапы и формы участия каждого субъекта в данном процессе. В июне 1990 года утверждено Временное положение об участии Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. И все же рассогласованность во внесении законопроектов не устранена.

Отметим также, что взаимодействие необходимо поддерживать не только между исполнительной властью и законодателями, но и между главой государства и правительством. Указом Президента Российской Федерации № 1185 от 10 июня 1994 года установлены формы такого сотрудничества. К ним относятся: информирование, предварительное согласование, подготовка заключения на проект решения. В зависимости от характера и сферы действия актов, подготавливаемых Президентом или Правительством в соответствии с их конституционной компетенцией, определяются виды взаимодействия и сроки обмена информацией.

Судебная власть также не остается в стороне, когда речь идет о предотвращении конфликтов. Для этого у нее есть специальные полномочия, которые могут использоваться не только непосредственно при рассмотрении судом спора, но и на предварительных стадиях разрешения спорной ситуации.

Предотвращению кризисных ситуаций способствует наличие специальных государственных органов или должностных лиц, призванных анализировать информацию о взаимоотношениях государства и гражданина в обществе. Обладая различным объемом компетенции и статусом (в России – это институт парламентского уполномоченного по правам человека, во Франции – Посредник, назначаемый декретом Совета Министров, в Литовской республике – контролеры Сейма и т.п.), эти должностные лица

228

имеют рычаги воздействия на законодательную, исполнительную и даже судебную власти, содействуя соблюдению государством прав человека, одновременно обобщая важную социальную информацию.

3. Способы и процедуры разрешения конфликтов.

Каковы же пути преодоления конфликтов властей? Как мы уже упомянули выше, первым по значимости способом является осуществление государственными органами своей властной деятельности в пределах их компетенции. Немалая часть противоречий, коллизий возникает, когда орган превышает пределы своей компетенции, присваивает полномочия других звеньев либо не использует свои собственные правомочия. Все эти случаи довольно распространены, причем зачастую выход за пределы своих полномочий сочетается с пассивностью, бездействием государственного органа в собственной сфере[4].

Другим не менее важным средством является укрепление, развитие и упорядочение правового статуса государственных органов и других институтов политической системы, включая партии, общественные организации и движения, местное самоуправление. Эта задача также решается постоянно, поскольку связана с необходимостью конкретизировать правомочия различных участников общественной деятельности, корректировать и развивать их взаимосвязь.

Теперь перейдем к способам, которыми разрешаются возникшие конфликты. Их можно классифицировать по уровню принудительности для конфликтующих сторон, поскольку они могут избираться сторонами либо по доброй воле и согласию, либо могут потребовать применения принуждения и силы для реализации принятых в интересах общественного согласия решений.

К первой группе относятся средства, к которым участники конфликта прибегают добровольно. Это переговорный путь.

Наиболее эффективной формой добровольного сотрудничества конфликтующих сторон является создание специальных комиссий, которые могут включать в свой состав не только представителей сторон, но и посредников, специалистов. Согласительные комиссии готовят проект решения, имеющего целью разрешение или предотвращение конфликта. Известно, что конституционная практика большинства демократических государств предусматривает создание согласительных комиссий, действующих в рамках законодательного процесса.

В работе такого согласительного органа участвуют представители палат парламента, а в ряде случаев и правительства. Таковы, например, предусмотренный Конституцией ФРГ согласительный комитет, смешанная паритетная комиссия французского парламента, согласительная конференция Палаты представителей и Сената в США. Члены парламента в согласительном органе совместно изыскивают политические пути преодоления или смягчения

229

разногласий. По данным Конституционного суда ФРГ, проводившего обобщение, за период с 1949 по 1990 г из 520 законопроектов, потребовавших созыва согласительного комитета, согласие не было достигнуто только в 53 случаях[5].

Конституция Российской Федерации впервые ввела в национальную конституционную практику понятие согласительных комиссий, урегулирующих разногласия палат Федерального Собрания по принимаемым законопроектам.

Разумеется, круг проблем, требующих использования согласительных процедур, не ограничивается рамками законодательного процесса. Так, в «Договоре об общественном согласии» предусмотрено создание Согласительной комиссии, ведущей постоянную координационную работу по реализации предусмотренных в нем задач. В ее состав вошли представители власти, политические и профсоюзные лидеры. Появились и начали работу и другие тематические комиссии (например, по проблемам налогообложения), которые сформированы на широкой социальной основе

Исполнительная власть также заинтересована в использовании согласительных процедур. Большой опыт накоплен российским правительством во взаимодействии с различными профсоюзами в рамках совместно созданных комиссий. Принята практика организации работы проблемных комиссий правительства для решения региональных проблем, в состав которых входят обычно не только представители исполнительной и законодательной власти на местах, но и лидеры общественных и национальных движений, религиозных организаций.

Наблюдается даже крайность, когда происходит невероятное разрастание числа согласительных и координирующих органов. Например, палатами Федерального Собрания создан Координационный совет по взаимодействию с органами законодательной власти субъектов Федерации. Совет будет обеспечивать сотрудничество не только с органами государственной власти регионов, но и с негосударственными межрегиональными ассоциациями, вырабатывая общие подходы и рекомендации. В план работы этого согласительного органа включаются вопросы проведения выборов органов законодательной власти в регионах, финансово-экономические проблемы на местах, согласование законотворчества, вопросы разграничения полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Федерации и другие.

Представляется, что деятельность данного органа, возглавляемого на паритетных началах председателями палат парламента, будет конструктивна, если сосредоточится на проблемах информационного и методического взаимодействия самостоятельных государственных и негосударственных структур, в противном случае из инструмента социального баланса он может превратиться в источник напряженности. Приведенный пример иллюстрирует от-

230

мечаемое сегодня политологами и юристами явление «рассыпания власти», характеризующееся возникновением параллельных центров принятия управленческих решений.

Во вторую группу средств урегулирования конфликтов можно отнести те из них, которые связаны с применением властных полномочий сторон. Это оценка, данная в заявлении или обращении, об ошибочности или неправомерности акта, официальное признание акта незаконным. Это приостановление или отмена акта, предложение о заключении договоров по спорным вопросам. И, наконец, – обращение в Конституционный суд для рассмотрения дел о конституционности акта. Использование подобных полномочий оправдано не только «по горизонтали», на уровне органов федерации и ее субъектов, но и «по вертикали» между этими органами. Во втором случае оно должно быть очень взвешенным и мягким, не давая повода к обострению внутрифедеральных отношений. Но нельзя и пренебрегать такими полномочиями, поскольку всякое бездействие властей чревато социальными осложнениями и экономическими противоречиями. К сожалению, федеральные власти редко применяют такие полномочия, даже в случаях конституционных противоречий.

Третья группа средств преодоления конфликтов охватывает поиск согласованных решений не только парламентом, президентом и правительством, но и между ними и общественными силами Партии, профсоюзы, объединения предпринимателей, общественные организации, включенные в этот процесс, следуют не столько критическому и деструктивному курсу, сколько общим согласованным программам. Берут на себя обязательства не нарушать рамки действия государственных институтов, воздерживаться от враждебной пропаганды, поддерживать экономические и иные реформы, проводимые правительством. Два примера тут достаточно красноречивы. Первый касается «Пактов Монкло» в Испании в 1977 г., объединивших усилия разных социальных сил и получивших их реализацию в парламенте в виде совместной законодательной инициативы, второй – подписания в России в 1994 г «Договора об общественном согласии».

Четвертая группа средств связана с модификацией правового регулирования взаимоотношений властей и изменением статуса государственных и общественных институтов. Общественный опыт подталкивает даже к таким радикальным решениям, как реорганизация и приостановление или даже упразднение органов.

В ситуации конституционной и законодательной неурегулированности разделение властей превращается в их дробление. Каждая власть стремится к самодостаточному существованию и к расширению властных полномочий за счет других. Самостоятельной властью считают себя представители региональных элит, административный аппарат Президента, мэрия Москвы, предпринимательские объединения. Все это ведет к параллелизму в управлении, очень плохо, если создаваемые согласительные межинституциональные органы станут выходить за пределы своих функций.

231

Чтобы этого не произошло, следует укреплять и конкретизировать правовой статус государственных органов и других участников политического процесса. Процесс формирования обновленной на основе Конституции правовой системы должен сопровождаться принятием целого ряда статутных актов, среди которых главнейшее место занимает ряд федеральных конституционных законов – о правительстве, о федеральных органах исполнительной власти, об основах судебной системы, о федеральных судах конституционном, арбитражном и общей юрисдикции. Закрепления в законе требуют институты непосредственной демократии и самоуправления, статус средств массовой информации, учреждений пауки, хозяйствующих субъектов, некоммерческих организаций, политических партий и других общественных организаций.

Таким образом, разделение властей как принцип и институт конституционной организации государства двояким образом влияет на разрешение юридических конфликтов. Имеются средства для погашения конфликтов между властями, с одной стороны, и для преодоления юридических конфликтов в более широком социальном контексте, с другой. И необходимо обеспечить их эффективное и своевременное использование.

Предыдущий | Оглавление | Следующий