Предыдущий | Оглавление | Следующий

Тема 6. Законодательство Российской Федерации о СМИ: история и современность

1. Законодательство о СМИ Российской империи и Советского периода

2. Общие принципы законодательства о СМИ новой России

3. Обретение правового статуса: законодательные нормы, регламентирующие деятельность СМИ в Российской Федерации

 

1

Характер, содержание, сферы взаимоотношения государства и СМИ в правовом демократическом государстве определяет, прежде всего, та законодательная база которая регулирует положение и роль СМИ в обществе. Это в равной мере касается как специальных законов о СМИ, так и других законодательных актов, Конституции – в первую очередь. По сути законодательство определяет ту роль, которую играют СМИ в определенном обществе, объем их полномочий, те рамки и пределы, в которых государство в лице тех или иных своих органов может оказывать воздействие на СМИ с другой стороны– те обязанности, которые берут на себя СМИ перед обществом и государством. Баланс прав и обязанностей и отличает законодательство одной страны, в которой свобода слова представляется и гарантируется, от другой в которой ее нет или она лишь декларируется.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 50

Русская журналистика, возникнув по воле Петра Первого, отражала не случайную прихоть одного лица, а являлась следствием роста национального самосознания и культуры, была насущной потребностью общества и государства. К середине 18 в. русская журналистика во многих отношениях встала вровень европейской печати. А к XIX в. в России уже сложилась достаточно гибкая, чтобы отвечать запросам читателей, система печати. Русская печать формировалась как самостоятельный общественный институт и занимало нередко критическую позицию по отношению к власти.

Не желая видеть на страницах газет и журналов критику в свой адрес, правительство использовало законодательство о средствах массовой информации для ограничения свободы слова. В связи с этим, законодательство о СМИ в России развивалось в первую очередь как «цензурное» право. [1] При Павле Первом, по сущеcтву, впервые устанавливается официальная правительственная цензура в Петербурге, Москве, Одессе, Риге. Были назначены цензоры – чиновники управы благочестия, т. е. полицейские. Издание новых газет и журналов стало строго регламентироваться. В имеющихся же изданиях был ограничен объем политической информации. В официальной печати, а также в печати, поддерживающей монархизм, разумеется, не обсуждались острые социальные проблемы. А после французской буржуазной революции именным указом Павла Первого были запрещены все издания, помеченные «каким-нибудь годом французской республики», а из обращения изъяты такие слова, как «гражданин» (следовало говорить: «обыватель», «житель»), «отечество» (заменено на «государство»), а слово «общество» вообще было запрещено. Дело дошло до абсурда, когда император запретил носить широкополые шляпы и платья определенного покроя, так как это, по его мнению, напоминало о событиях во Франции.

С вступлением на престол Александра Первого в общественной жизни России наблюдается некоторое оживление, положение прессы и литературы несколько смягчается. Вновь разрешается ввоз книг из-за границы, снимается запрет на открытие частных типографий. Ведение цензурой было передано Министерству просвещения, а точнее университетам. На место цензоров-полицейских пришли цензоры – профессора Московского и других университетов. В 1804 г. был принят цензурный устав, который сохранял предварительную цензуру, но разрешал толковать спорные вопросы в выгодном для автора свете. Однако отмена ряда ограничений в области печати принципиально ничего не изменила: цензоры, которые в большинстве своем стояли на монархических позициях не давали ходу «вольнодумным» материалам.

Николай Первый в 1826 г. ввел новый устав о цензуре, который прозвали «чугунным». В отличие от принятого Александром Первым устава 1804 г. в нем была запрещено пропускать печать текст, который можно было бы истолковать двояко. Запрещено было обозначать точками места, откуда цензорами была вычеркнута часть текста. В 1828 г. в новый устав были внесены некоторые изменения, но поскольку формулировки различных понятий были расплывчаты, цензорам не составляло труда интерпретировать их в свою пользу. В 30е г. г. вводиться ряд дополнительных ограничений в области печатного слова. С 1832 г. разрешения на новые издания могут выдавать только царь. В 1836 г. министр просвещения Уваров издает циркуляр о том, что «представление о дозволении новых периодических изданий на некоторое время запрещается». Реформы Александра II: крестьянская, судебная, городская, земская, подготовили почву для реформ в области свободы слова.

В 1859 – 1861 г. г. Россия пережила первую революционную ситуацию: поражение в Крымской войне 1853 – 1856 г. г. обнаружило военно-техническую отсталость России и кризис крепостнических отношений. Крестьянские волнения охватили обширные районы. Экономика требовала новых условий развития, политика тоже нуждалась в переменах. Внутриполитическая ситуация вынудила Александра II признать, что «лучше освободить сверху, чем ждать, пока свергнут снизу». Стремясь утихомирить общество, правительство провело крестьянскую, судебную, городскую, земскую и другие реформы. А в 1857 г. оно приступило к подготовке нового закона о печати, который обещал некоторое послабление цензурного режима.

В 1865 г. в России был принят первый закон о печати, который носил временный характер и назывался «Временные правила о печати». По своему содержанию реформа печати была либеральной – отменялась предварительная цензура для столичных (Санкт-Петербург, Москва) журналов и газет, книг объемом более 10 печатных листов. Это новшество не распространялось на сатирические издания с карикатурами и на всю провинциальную печать. К тому же в конце 60х – начале 70 г. г. было издано множество частных распоряжений по цензуре, запрещавших прессе освещать наиболее важные политические вопросы и ставившие прессу в подчинение царских администраторов всех рангов – от министра внутренних дел до губернатора.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 51

Общее наблюдение за периодической печатью передавалось из Министерства просвещения в Министерство внутренних дел. За МВД оставалось право давать разрешения на новые издания, назначать редакторов, делать предостережения журналам и газетам (если журнал или газет игнорировала 3 предостережения, то ее могли закрыть на срок до 6 месяцев). Устанавливалась ответственность печати перед судом. Однако судебные преследования печати не получили широкое распространение, т. к. на практике правительству было удобнее и выгоднее применять административные меры.*

На практике, далеко не все журналы и газеты были освобождены от предварительной цензуры: например, в Петербурге в 1879 г. из 149 изданий 79 оставались под предварительной цензурой. Секретная инструкция министра внутренних дел предписывала проверять благонадежность журналистов. Так, например, Некрасов, редактор журнала «Отечественные записки», был вынужден, во избежание ареста отдельных номеров, давать на просмотр материалы одному из цензоров. И, несмотря на это, журнал получив ряд предупреждений, был в последствие закрыт.

«Либеральные» настроения правительства переменились в 1866 г. после покушения Д. Каракозова на царя: были закрыты два лучших прогрессивных журнала «Современник» и «Русское слово».

Нужды революционного движения, реакционная политика царизма по отношению к оппозиционной печати вынудили русских революционеров-демократов в 1868 г. начать издание бесцензурных нелегальных революционных газет и журналов – сначала в эмиграции, а затем и в самой России.

В 1882 г. были введены новые Временные правила, утвердивший полный административный контроль над прессой. Совещанию четырех министров было предоставлено право прекращать издание любого периодического органа, лишать издателей и редакторов продолжать деятельность, если она будет признана «вредной».

После первой русской революции 1905 г. правительство, стремясь смягчить революционные настроения, выпустило Манифест от 17 октября 1905 г. Этот документ провозгласил, правда, в самой общей форме, политические свободы. Это предопределило в частности развитие легальной многопартийной печати (до 1905 г. радикальная революционная печать формировалась за границей). Манифест даровал населению России гражданские права «на началах неприкосновенности личности, свободы слова, совести, собраний и союзов»[2]. Также было учреждено первое законодательное учреждение в России – Государственная Дума.

Специальный указ от 24 ноября 1905 г. декларировал устранение административного вмешательства в дела прессы, восстанавливался порядок судебной ответственности за нарушения в печати. Вместе с тем, главное управление по делам печати при МВД и полиции имело право конфисковать номера, приостановить неугодные издания, закрыть типографии. На работников печати могли также накладываться денежные штрафы, арест до трех месяцев, тюремное заключение от 2 месяцев до 1,5 лет, ссылка на поселение. Первоначально на волне революционного подъема пресса игнорировала это указ, но уже с 1906 г. он начал действовать достаточно сурово. Чтобы оказать влияние на экономическое положение оппозиционной прессы, правительство стало выделять субсидии изданиям правительственной, консервативной ориентации.

Война 1914 г. внесла существенные коррективы в положение печати. С самого начала военных действий правительством была введена военная цензура, которая распространялась на все фронтовые и прифронтовые губернии. Деятельность военных корреспондентов была строго регламентирована. Количество журналистов при Ставке Верховного главнокомандующего ограничивалась 10 персонами. Нижним армейским чинам запрещалось принимать участие в работе печати. Военное руководство, следуя указаниям правительства, усиленно распространяло в армии про монархические издания.

Легальные большевистские издания были закрыты, и журналистам, работавшим в этих изданиях, пришлось опять, как и в ХХ в., обращаться за помощью за границу. Легальные социал-демократические, эсеровские издания в годы войны чаще появлялись в провинции, но были, как правило, недолговечны. Подводя итоги можно отметить, что законодательство о СМИ Российской империи носило преимущественно запретительный характер. Иного, при отсутствии политических свобод в стране и быть не могло.

Хотя большевистские издания в свое время весьма пострадали от цензуры, когда сами большевики пришли к власти, то они в течение нескольких месяцев фактически в том же ключе решили судьбу прессы. Одним из первых декретов Совета Народных Комиссаров был Декрет о печати, датированный 27 октября 1917 г., в котором говорилось следующее: «со всех сторон поднялись критики о том, что новая социалистическая власть нарушила основной принцип своей программы, посягнув на свободу печати. Всякий знает, что буржуазная пресса есть одно из могущественнейших оружий буржуазии. Это оружие не менее опасно…чем бомбы и пулеметы. Вот почему были приняты временные и

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 52

экстренные мер для пресечения потока грязи и клеветы, в которых охотно потопила бы молодую победу народа желтая и зеленая пресса». [3] Далее в Декрете утверждалось, что «как только новый порядок упрочиться, – всяки административные меры воздействия на печать будут прекращены, для нее будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом, согласно самому широкому и прогрессивному в этом отношении закону».

 В «общих положениях о печати» данного Декрета устанавливался порядок закрытия тех органов прессы, которые призывают к открытому сопротивлению или неповиновению Рабочему и Крестьянскому правительству, сеют смуту путем явно клеветнического извращения фактов, призывают к деяниям явно преступного, т. е. уголовно наказуемого характера.

С этой формулировкой были закрыты все контрреволюционные газеты, а их типографии были реквизированы и переданы большевистским изданиям.

8 ноября (21 по новому стилю) 1917 г. Председателем Совета Народных Комиссаров В. Ульяновым (Лениным) и Народным Комиссаром по просвещению А. В. Луначарским был подписан второй важный документ в области СМИ – «Декрет о введении государственной монополии на объявления». Это означало, что все издания негосударственного типа лишались доходов и, соответственно, возможности существования.

28 января (10 февраля) 1918 г. был утвержден «Декрет о революционном трибунале печати»[4], согласно которому «преступления и проступки против народа, совершаемые путем использования печати» поступали в ведение Революционного трибунала печати, состоявшего из трех человек (избираемых на срок не более 3 месяцев Советом рабочих и солдатских депутатов). Решения революционного трибунала – от денежного штрафа или общественного порицания до конфискации имущества и типографий, удаления за пределы Российской Федерации и лишения всех политических прав – не подлежали обжалованию.

3 апреля 1918 г. было принято «Постановление Президиума ВЦИК об обязанности газет печатать все декреты и распоряжения ВЦИК и СНК, а также распоряжения и приказы местных Советов».

После принятия Конституции РСФСР 1918 г. в отечественной правовой системе сложилась традиция рассматривать деятельность печати исключительно с классовых позиций. Чтобы удержать власть, большевикам была необходима строго монолитная партия. Постепенно от широких дискуссий партия перешла к принятию решений малой группой высших партийных руководителей. Съезды партии созывались для одобрения «де юрэ» принятых в узком смысле «де-факто» решений. В этих условиях СМИ должны были выполнять роль коллективного агитатора и организатора. Выступая в роли пропагандиста идей и интересов партии, СМИ не имели возможность разносторонне отражать реальность и не обладали возможностью влиять на положение дел в государстве и обществе с целью принятия альтернативных партийному курсу решений. В этих условиях законодательное оформление отношений прессы с государством и обществом не было в интересах правящей партии. Кроме того, целого ряда обсуждаемых сегодня проблем просто не существовало в силу упрощенных, подчиненных отношений прессы с государством.

Предперестроечная Конституция СССР 1977 г. хотя и гарантировала свободу печати, юридическое содержание понятие «свобода печати» не определялось. На практике законодательные нормы, которые должны были гарантировать свободу печати, использовались с целью борьбы с инакомыслием, в частности, с диссидентами. Посадить или выслать могли за неосторожное цитирование классической литературы, «злонамеренное» сопоставление статистических данных и обнаружение безвозвратно утерянных документов, несанкционированный выпуск печатной продукции, фиксацию на фото-, кино– и видеопленку событий и фактов действительности, составляющей клевету на советский государственный строй и т. д. Первая попытка законодательного определения понятия «свобода печати» была предпринята в первой статье Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации»[5] (принят12 июня 1990 года).

В нем была зафиксировано, что «Печать и другие средства массой информации свободны.

Свобода слова и свобода печати, гарантированные гражданам Конституцией СССР, означают право высказывания мнений и убеждений, поиска, выбора, получения и распространения информации и идей в любых формах, включая печать и другие средства массовой информации.

Цензура массовой информации не допускается». [6]

Сформулированное таким образом понятие свободы печати включало три компонента: свободу средств массовой информации, право граждан на свободу слова в СМИ и недопустимость цензуры. В сравнении с теми законодательными нормами, которые существовали в СССР до этого закон 1990

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 53

 года о СМИ был большим шагом вперед по пути свободы слова и демократии, но юридическое содержание понятия свобода слова оставалось довольно туманным. Советское законодательство о СМИ, сохранив во многом запретительный характер, нацеливало одновременно СМИ на другую, более активную роль – быть агитатором и пропагандистом коллективных действий. Во-вторых, будучи декларировано демократическим это законодательство не предусматривало реализацию демократических идей на практике.

2

Эти недостатки были в основном преодолены в российском Законе «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 года, в котором было дано более развернутое понятие цензуры. Также в этом законе объем полномочий субъектов информационных отношений определялся по принципу «все что не запрещено, то разрешено». Согласно 1 статье закона РФ о СМИ не подлежат ограничениям

– поиск, получение, производство и распространение массовой информации,

– учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими,

– изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции СМИ.

Конечно, в статье 1 российского Закона о СМИ[7] лишь намечены контуры понятия свободы массовой информации, раскрытия которого происходит на протяжении всего законодательного текста. Однако здесь зафиксировано главное: свобода информации, понятие которой почти повторяет положения статьи 19 Всеобщей Декларации прав человека; право частной собственности на средства массовой информации; свобода экономической деятельности в сфере массовой информации.

Изменение политического строя в нашей стране предопределило и характер изменений в законодательстве о СМИ, в сравнении с бывшим Союзным.

В новых условиях свобода является главным условием функционирования СМИ в правовом государстве. Без нее невозможен диалог между индивидов, обществом и властью. Политический плюрализм поощряет способность общества к саморазвитию, давая индивидов возможность формировать мнение, обсуждать и выбирать альтернативы поведения. По новому выстраивается и отношения СМИ с государством а в 1 части статьи 47 Закона о СМИ закрепляется право журналиста искать, запрашивать, получать и распространять информацию, излагать свои суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью, отказаться от подготовки за своей подписью сообщения или материала, противоречащего его убеждениям.

Ряд положений закона о СМИ в более концентрированном и масштабном виде нашел отражение в Конституции Российской Федерации.

Согласно пункту 5 статьи 29 действующей в настоящее время Конституции Российской Федерации, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г., «гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается».

Исключения из общего правила могут быть сделаны, во-первых, в законодательных актах РФ и республик, входящих в ее состав, а во-вторых, конкретно в законодательстве о СМИ, которое, в свою очередь, должно соответствовать федеральному Закону о СМИ. Такое толкование вытекает из сопоставления статей 1 и 3 Закона. Исключения из Закона о СМИ могут также применяться при необходимости защиты репутации и прав других людей, для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения. Но эти исключения должны соответствовать положениям статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, гласящей:

Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.

Каждый человек имеет право на свободное выражение этого мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ, письменно или в перечне, а также посредством художественных форм выражения или иным способом по выбору.

Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Поэтому оно может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые должны быть установлены законом и являться необходимыми: а) для уважения прав и репутации других лиц, б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.

Кроме этого, согласно статье 20 того же пакта запрещаются «всякая пропаганда войны» и «всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию».

Итак, Конституция РФ утверждает следующие принципы, гарантирующие свободу массовой информации:

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 54

A) Принцип непосредственного действия конституционных норм закреплен в статье 18 Конституции РФ. И хотя в формуле «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими» разработчики закона допустили юридическую неточность (непосредственно действующими могут быть не нормы, а права), ссылка на данную норму Конституции все же может быть использована в правоприменительной деятельности.

B) Принцип прямой имплементации норм международного права, закрепленный в пункте 4 статьи 15 Конституции. Согласно этой норме, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. В пункте 1 статьи 17 утверждается следующее: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам и в соответствии с настоящей Конституцией». Кроме того, каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (пункт 3 статьи 46). При этом на конституционном уровне закреплена общая норма, согласно которой устанавливается приоритет международных договоров, участницей которых является РФ, над положениями внутреннего законодательства (пункт 4 статьи 15).

Помимо норм статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, непосредственное влияние на содержание свободы массовой информации оказывает, в частности, Европейская конвенция о защите прав человека, статья 10 которой гласит:

«Каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своего мнения, получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Эта статья не препятствует государствам вводить лицензирование радиовещательных, телевизионных и кинематографических предприятий.

Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступности, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитет и беспристрастности правосудия».

Европейская Комиссия и Европейский Суд по правам человека также дали расширенное толкование понятия «выражение своего мнения», постановив, что оно распространяется не только на информацию и идеи, которые воспринимаются государством благожелательно или с безразличием, но и на те, что шокируют или вызывают беспокойство со стороны властей и части населения. Правда, «выражения» коммерческого характера в СМИ (т. е. реклама), хотя и попадает под действие статьи 10, но должна пользоваться меньшей защитой, чем собственно «политические» выступления [8]. Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) также приняла ряд актов, направленных на защиту свободы массовой информации. К ним в первую очередь относиться резолюция 428 (1970), в которой перечисляются принципы, соблюдение которых способствует выполнению в интересах общественности функций СМИ:

1. Свобода выражения мнений должна распространяться на СМИ.

2. Свобода выражения мнений в СМИ должна включать свободу искать, получать, передавать, публиковать и распространять информацию и идеи.

3. Власти обязаны в разумных пределах предоставлять информацию по вопросам, представляющим интереса для общественности, а СМИ обязаны сообщать полную и исчерпывающую информацию о государственных делах.

4. Независимость СМИ от государственного контроля должны быть записана в законе; любое ущемление независимости допустимо только на основании решения суда, но не органов исполнительной власти.

5. Не должно быть ни прямой, ни косвенной цензуры печати или содержания телерадиопрограмм; ограничения могут налагаться лишь в пределах, разрешенных Европейской конвенции о правах человека.

6. Внутренняя организация СМИ должна гарантировать свободу ответственных редакторов выражать свое мнение, их независимость должна быть защищена.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 55

7. Независимость СМИ должны быть защищена от угрозы со стороны монополий.

8. Ни частные предприятия, ни финансовые группы не должны иметь права на монополию в области СМИ и не следует разрешать образование монополии, подконтрольной правительству.

9. Необходимо принять специальные меры для обеспечения свободы иностранных журналистов, включая статус, обязанности, привилегии и защиту от произвольной депортации, что предполагает соответствующую. обязанность иностранных журналистов точно освещать события.

Указом Президента РФ Ельцина Б. Н. от 20 марта 1993 года этот акт наряду с Рекомендацией 748 (1975) «О роли национального вещания и управления им» и Резолюцией 820 (1984) «Об отношении парламентов государств со средствами массовой информации» был рекомендован в качестве образца всем государственным телерадиокомпания.

Перечисленные декларации поощряют «создание журналистами своих собственных независимых СМИ, деятельность и финансирование которых обеспечиваются самими журналистами и которые, в случае необходимости, получают поддержку в виде субсидий, предоставляемых на основе гласности и с гарантиями того, что финансирующие учреждения не вмешиваются в издательскую политику»[9]. Они призывают направлять международную помощь «на развитие печатных и электронных средств массовой информации, независимых от правительств, с тем, чтобы поощрять плюрализм», а государственным СМИ предоставить «статус, обеспечивающий их журналистскую и издательскую независимость в качестве открытых учреждений государственной службы»[10].

С) Принцип независимости судебной власти, согласно статьи 1 Конституции, провозглашающей РФ правовым государством. На практике выполнение этого принципа должно выражаться в независимости судей и подчинении их только закону, публичности и гласности судебного процесса, его коллегиальности, участии представителей гражданского общества, состязательности и равенстве сторон, строгой регламентированности, возможности обжалования вынесенных решений.

Только суд полномочен решать вопросы о признании недействительным свидетельства о регистрации СМИ (часть 1 статьи 15), о прекращении и приостановлении деятельности СМИ (статья 16), о прекращении распространения продукции СМИ (часть 5 статьи 25), о возложении ответственности за нарушение законодательства о СМИ (статьи 58 – 60), о возмещении морального ущерба (статья 62). Дела, связанные с функционированием СМИ, помимо судов общей компетенции, рассматривает также Конституционный Суд РФ.

Принципы свободы массовой информации в более общем виде были зафиксированы и в других конституционных нормах. Так в общем контексте Конституции, интегрировав содержание других норма, норма свободы массовой информации обретает необходимую конкретность и системность. Так, пункт 1 статьи 29 гарантирует каждому свободу мысли и слова; пункт 3 – недопустимость принуждения человека к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них; пункт 4 – право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Защитные механизмы, которые в случае необходимости могли бы противостоять попыткам сворачивания информационного плюрализма, в том числе путем концентрации и монополизации средств массовой информации, конституционно закреплены в статьях 8, 34 и 35 Конституции, в которых идет речь о свободе экономической деятельности и праве частной собственности, а также в статье 13, предусматривающей, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

Конституционные гарантии свободы массовой информации закреплены также в нормах, устанавливающих ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (пункт 3 статьи 41); в нормах, закрепляющих право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (статья 42), свободу творчества и преподавания, охрану интеллектуальной собственности (пункт 1 статьи 44), открытость заседаний палат Федерального собрания (пункт 2 статьи 100), открытость судопроизводства (пункт 1 статьи 123) и др.

Конституционные нормы разграничивают полномочия в сфере массовой информации между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления: в ведении Федерации находятся «регулирования и защита прав и свобод человека и гражданина», а также «федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь» (пункты «в», «и» статьи 71). «Защита прав и свобод» относиться в сфере совместной компетенции РФ и ее субъектов (пункт «б» статьи 72). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон (пункт 5 статьи 76). Если же федеральному закону противоречит нормативный правовой акт субъекта РФ, изданный в пределах его исключительной компетенции, то действует именно этот акт (пункт 6 статьи 76).

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 56

Конституцией предусмотрена возможность законодательного освобождения от обязанности давать свидетельские показания (пункт 2 статьи 51). Журналист и редакция имеет право сохранять конфиденциальность информации и ее источник (статья 41; абзац 5 первой части 49). Примечательно, что до принятия этой нормы существовало противоречие между нормами Закона о СМИ и Уголовного процессуального кодекса РСФСР, обязывающей раскрывать источник доверительной информации органами дознания и предварительного следствия.

Все вышеперечисленные нормативные акты призваны пресечь возможность урезания свободы массовой информации через нормотворчество того или иного субъекта РФ, но такая возможность все – таки существует из-за того, что некоторые конституционные формулировки довольно туманны и могут быть по-разному истолкованы. В первую очередь разночтения могут возникнуть по поводу пункта «и» статьи 71, где существительные «информация» и «связь» использованы вместе с прилагательным «федеральный». Это может быть истолковано следующим образом: средства массовой информации, не имеющие федерального значения относятся к исключительному ведению субъектов РФ, поскольку они не упомянуты среди предметов совместного ведения. В то же время не подлежит сомнению, что все СМИ относятся исключительно к ведению своих учредителей.

3

Общие положения, касающиеся свободы СМИ реализуются на практике лишь в том случае, если они детально прописаны в специальном законодательстве, определяющим систему правовых отношений СМИ и государства, СМИ и общества.

Систему правовых отношений, касающихся СМИ, можно определить в категориях теории права как массово-информационное право.

Согласно части третьей статьи 2 Закона о СМИ[11] под средством массовой информации понимается «форма периодического распространения массовой информации». Категория правового статуса СМИ призвана отразить юридическое опосредование их фактического положения: сначала регистрируется СМИ, а потом уже редакция организуется в форме юридического лица в соответствии общим правилам Гражданского кодекса РФ. Структура правового статуса СМИ состоит из следующих основных элементов: правовое состояние, правосубъектность, статусные права и обязанности, гарантии их реализации.

Первая стадия на пути обретения правового состояния – учреждение СМИ, совершаемое по волеизъявлению управомоченного физического или юридического лица. Учредителем может быть любой совершеннолетний, гражданин РФ (за исключением отбывающих наказание по приговору суда и душевно больных, признанных судом недееспособными), а также любое объединение граждан, предприятие, корпорация, учреждение, государственный орган и т. д. Единственное существующее ограничение – деятельность учредителя не должна противоречить закону, что имеет иногда место, примером чему может служить Постановление Президиума Верховного Совета РФ «Об учреждении газеты Верховного Совета Российской Федерации «Юридическая газета России» от 23 июня 1993 г. №5573 – 1. В этом акте, сошлись сразу несколько нарушений Закона о СМИ. А именно:

Президиум как государственный орган был вправе учредить газету, но только свою. Действовать от имени Верховного совета как учредителя СМИ он мог лишь при наличии соответствующих полномочий, каковые из текста статьи 114 Конституции РФ не вытекали;

осуществить регистрацию газеты поручалось парламентскому комитету по СМИ, что противоречило статье 8 Закона о СМИ;

Постановлением утверждался главный редактор, которому поручалось представить в Президиум проекты устава газеты и договора между учредителем и редакцией, что противоречит статье 20 закона о СМИ, согласно которому устав редакции (а не газеты) сначала принимается на общем собрании коллектива журналистов и только затем утверждается учредителем. Причем, именно в уставе должен определяться порядок выбора главного редактора.

Вторая стадия – регистрация СМИ – носит не разрешительный, а уведомительный характер и начинается с подачи заявления учредителем или лицом, действующим по его полномочию. Уполномоченный государственный орган должен проверить законность учреждения СМИ как в материально-правовом, так и в процессуально правовом аспектах.

Регистрация не является обязательной для тех СМИ, которые создаются органами власти исключительно для издания официальных материалов и иных актов или выпускаются тиражом менее одной тысячи экз.

Заявка подается в регистрирующий орган в зависимости от территории распространения продукции регистрируемого СМИ. Так, согласно части второй статьи 8 Закона о СМИ, если продукция СМИ предназначается для распространения преимущественно на всей территории России, в нескольких субъектах федерации или за рубежом, то регистрация производится Министерством печати и информации РФ

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 57

(ныне – Комитетом РФ по печати и Федеральной службой по телевидению и радиовещанию). Если же основной аудиторией является населению субъекта Федерации или административно-территориальной единицы, то регистрация СМИ осуществляется соответствующими региональными властями.

Именно учредитель решает, для распространения на какой территории он предназначает продукцию регистрируемого СМИ.

Поскольку редакция СМИ может осуществлять свою деятельность лишь после его регистрации, поскольку территория распространения определяется исключительно в предположительном плане. Например, учредитель указал в заявлении, что намерен издавать газету только для одной области, однако фактически она стала всероссийской. Здесь нет нарушения закона, но есть необходимость перерегистрации по правилам статьи 11.

Закон говорит не обо всей территории распространения, например, тиража газеты (очевидно, что отдельные номера могут продавать или рассылаться по подписке практически повсюду), а о территории преимущественного распространения. Иными словами, для периодических печатных изданий речь идет о территории, на которой регулярно распространяется более половины тиража, а для аудиовизуальных СМИ – обеспечивается уверенный прием сигнала, несущего программу.

Заявление о регистрации подается в письменной форме, в нем должно указываться:

– название регистрируемого СМИ,

– сведения об учредителе (необходимо сообщить о достижении 18-летнего возраста, отсутствии ограничений в дееспособности, о наличии российского гражданства; если учредитель постоянно не проживает на территории РФ, то СМИ будет считаться зарубежным),источник финансирования, язык, адрес редакции, форма периодического распространения массовой информации, максимальный объем СМИ, примерная тематика и/или специализация СМИ.

При этом для СМИ, которые намерены специализироваться на сообщениях и материалах для детей и подростков, инвалидов, а также образовательного и культурно-просветительского назначения, причитается пониженный регистрационный сбор. Со СМИ, которое будет специализироваться на сообщениях и материалах рекламного и эротического характера, будет взиматься повышенный регистрационный сбор.

Регистрирующим органам запрещено предъявлять заявителю при регистрации какие-либо дополнительные требования, не предусмотренные Законом о СМИ.

Как уже было отмечено, регистрация СМИ носит уведомительный характер – указанные данные не надо подкреплять справками из банка или протоколами из типографии. Однако если у уполномоченного госоргана во время проверки законность учреждения СМИ в материально-правовом и в процессуально-правовом аспектах возникнут сомнения, то он имеет право потребовать от заявителя дополнительные документы.

Отказ в регистрации возможен :

1. Если заявление подано от имени субъекта, не обладающего правом на учреждение СМИ (иностранцем, лицом без гражданства, не проживающим постоянно в РФ).

2. Если указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности. Для закона не имеет значения, на какой вопрос, по какой причине, умышленно или случайно заявитель дал неверный ответ. В то же время следует еще раз подчеркнуть, что на большинство вопросов заявитель может и должен отвечать в предположительном ключе.

3. Если примерная тематика или специализация СМИ представляет собой злоупотребление свободой массовой информации в смысле части первой статьи 4 (разжигание национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости и розни и т. д. ).

4. Если уже зарегистрировано СМИ с тем же названием и той же формой распространения массовой информации. Цель данного запрета состоит в том, чтобы не создавать путаницу на рынке СМИ. Запрет на повторяемость является не абсолютным, а относительным. Так, например, под одним названием могут выходить и телепередача, и журнал. Можно учредить одноименную газету, но в другом регионе. Однако если одноименная газета уже зарегистрирована федеральным регистрирующим органом, то путь новой газете будет закрыт.

Большинство все имевших место случаев отказа в регистрации были именно по причине повторяемости названия.

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ. Государственная Дума 236 голосами «за» (при 47 «против») в первом чтении приняла поправки в ст. 31 и 32 закона о СМИ, касающиеся лицензирования теле– и радиовещания. Эти поправки направлены на то, чтобы привести Закон о СМИ в соответствие с законом о лицензировании. Вступивший в силу с 11 февраля закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»⁵ не относит телерадиовещание к деятельности, на которую необходимо получать лицензию. Но в законе о СМИ (написанном 11 лет назад) получение теле– и радио вещателями лицензий предусмотрено.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 58

Закон установил общественный порядок выдачи лицензий на теле– и радиовещание. Вместо Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (что было предусмотрено законом о СМИ) около двух лет назад при Министерстве печати была создана Федеральная конкурсная комиссия, которая формировалась по другим принципам. Большинство членов этой комиссии – государственные чиновники. Во главе встал министр Михаил Лесин, который, в случае разногласий имеет право решающего голоса. Имея абсолютное большинство в Федеральной конкурсной комиссии, государство может оказать самое существенной влияние в вопросах медиа-политики любого конкретного СМИ. Можно сказать, что фактически Государственная Дума лишь утвердило действующий механизм, когда функции по лицензированию телерадиовещания принадлежат правительству, а следовательно и возможность «оценивать» и «судить» о полезности для общества того или иного СМИ, той или иной информации.

СМИ как субъект и объект права.

В статье 1 Закона о СМИ, говорится о владении, пользовании и распоряжении средствами массовой информации. В 30 статье (во второй части) Федерального закона «Об общественных объединениях», допускает нахождение средств массовой информации в собственности общественных объединений, обладающих правами юридического лица. Наконец, статья 128 Гражданского кодекса РФ относит информацию, а также результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним к объектам гражданских прав.

Хотя ГК РФ допускает случаи, когда учредитель юридического лица и собственник его имущества – разные лица (пункт третий статьи 56), на практике нередко наблюдается положение когда учредитель и собственник СМИ является одним и тем же лицом.

Специфичность средства массовой информации как объекта права проявляется, и в том, что право собственности на него может быть не связано с правом собственности на редакцию как на имущество. Если редакция организована в форме предприятия, то, как объект гражданских прав она представляет собой имущественный комплекс, в состав которого, помимо прочего, входят и продукция данного СМИ, и права на обозначения, индивидуализирующие редакцию и продукцию.

Важнейшее правом любого СМИ является право на название, этой своего рода торговой марки, бренда СМИ. Именно с названием, как правило, связаны «потребительские» свойства издания, его имидж, рейтинг, договора с рекламодателями и партнерами и т. д.

В модульных уставах предусматривается, что право на выпуск газеты под заявленным при ее регистрации названием (право на название) принадлежит учредителю газеты (или это право реализуется совместно – если учредителей несколько). В случае смены учредителя, право на название переходит к его правопреемнику. В случае прекращения деятельности учредителя в результате его ликвидации право на название переходит к редакции.

В некоторых случаях правовой режим СМИ, меняется в зависимости от специализации средства массовой информации. Так режим финансовой поддержки, предусмотренный Федеральным законом «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания в Российской Федерации», который неоднократно менялся и дополнялся, не распространяются на периодические печатные издания рекламного и эротического характера (часть первая статьи 6). В поддержке нуждаются СМИ, деятельность которых носит в первую очередь общественно полезный, просветительский, а не коммерческий характер. К сожалению, обоснованность предоставления (или не предоставления льгот) в законе была прописана не достаточно, и носила скорее исключающий характер по принципу «льготы не предоставляются...»

После 2002 года налоговые льготы (от таможенных пошлин освобождались все периодические печатные издания, ввозимая бумага, инженерное оборудование для печатных и электронных СМИ) решением Государственной Думы были отменены, что существенно сказывается на всех СМИ, и в особенности электронных СМИ, использующих дорогую импортную технику при производстве своей продукции, которая быстро морально устаревает и требует периодической замены.

Определенные льготы предусмотрены законом «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» и по части занимаемых редакциями, издательствами и телерадиокомпаниями помещений. Но, их реализация сталкивается с большими трудностями. И дело даже не в сознательном сопротивлении, когда местные власти откровенно игнорируют федеральные установления, а в несовершенстве самого закона. Так, часть вторая статьи 5 упомянутого закона устанавливает расценки на оплату помещений: «Редакции средств массовой информации, издательства полиграфические предприятия и организации, информационные агентства, телерадиовещательные компании, организации по распространению периодических печатных изданий и передающие центры оплачивают аренду помещений в зданиях, являющихся федеральной собственностью, по тарифам и ставкам не превышающим установленные для организаций сферы культуры». [12]

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 59

В тоже время если собственником здания является местные власти, то и вопрос о величине арендной платы так же находиться в их ведении, следовательно, как и получение льгот по оплате аренды помещений. Таким образом создается ситуация когда местные власти вполне могут предоставлять льготы лояльным к ним средствам массовой информации, на фактически законных основаниях, и не предоставлять их оппозиционным местной власти СМИ.

Постановление Верховного Совета Российской Федерации «Об экономической поддержке и правовом обеспечении деятельности средств массовой информации» от 17 июля 1992 года, так же было направлено на поддержку СМИ, с помощью системы дотаций. Дотации устанавливались Мининформпечатью РФ под контролем депутатской комиссии пропорционально результатам подписки и тиражу периодических печатных изданий. Фактически законодатели с одной стороны ставили возможность получения дотаций в зависимость от тиража, т. е. общественной важности и значимости издания, с другой стороны создавали вполне конкретные преимущества одних изданий перед другими. Отметим что, Во многих странах Европы НДС не превышает 5%, либо отсутствует вовсе. По рекомендации Европейского Союза странам Европы рекомендовано отменить НДС на печатную продукцию. Кроме того, Россия присоединилась в 1996 г. к Флорентийскому соглашению, согласно которому государство создает беспрепятственный режим для ввоза и вывоза печатной продукции, а также материалов и машин, не производящихся в стране, для производства книг, аудиовизуальных материалов и др.

Выборочная поддержка средств массовой информации, какой бы общественно-важный смысл не вкладывали в нее законодатели в своей основе несет возможность влиять с помощью экономических рычагов на политику СМИ. В постановлении Правительства РФ «Об улучшении информационного обеспечения населения Российской Федерации»[13] прописано, что отдельные «информационно-аналитические материалы информационных агентств, социально значимые телерадиопрограммы и издания» могут быть отнесены к категории продукции для федеральных государственных нужд с соответственно оплачиваться из средств федерального бюджета. Основной вопрос, кто и на каких основаниях будет определять социальную значимость, и важность для «федеральных нужд» тех или иных информационно-аналитических материалов.

В субъектах Российской Федерации приняты и действуют близкие по тематике нормативные акты. В ряде случаев такие нормативные акты фактически предусматривают оказание экономической поддержки только тем средствам массовой информации, которые лояльны по отношению к властям.

Будучи объектом права, средства массовой информации могут переходить от одного владельца к другому и в конце концов концентрироваться в руках немногих. Эти немногие могут оказывать значительное влияние на формирование общественного мнения за счет проведение во всех принадлежащих СМИ единой информационной политики. Российские законодатели пытаются решить эту проблему с помощью запретов – нельзя владеть лицензией на вещание и одновременно быть издателем ежедневной массовой газеты, распространяемой на той же территории, в одних руках не может быть две и более лицензии на теле– или радиовещание на одной территории, монополисты на рынке товаров и услуг не могут быть владельцами лицензий на теле– радиовещание, издателями массовых периодических изданий, а также владеть пакетами акций СМИ, позволяющими «контролировать принятие управленческих решений». Здесь особенно остро встает вопрос о прозрачности СМИ, так как не секрет с какими сложностями связанно установление истинного владельца СМИ и принятие соответствующих мер в случае нарушение закона.

Помимо законодательных ограничений в решении этой проблемы можно воспользоваться опытом Совета Европы и в частности, принятым в 1994 году рекомендациями «0 мерах обеспечения прозрачности средств массовой информации». Основная идея этого документа сделать более прозрачной информацию о том кто владеет СМИ, и возможность формировать общественное мнение к данным СМИ. Публичные знания что, определенная группа СМИ принадлежит одному (или нескольким владельцам) и соответственно может оставаясь как бы «независимыми» проводить одну и ту же информационную политику, позволяет потребителям информации составить более объективное мнение по освещаемой этими СМИ проблеме. Важный вопрос, в связи с этим,– приватизация предприятий, имеющих отношение к издательской деятельности.

Статья 7 Федерального Закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» вводит ограничения на приватизацию. Приватизации не подлежат предприятия «отнесенные исключительно к федеральной собственности:

– полиграфические предприятия, являющиеся монополистами на общероссийском рынке товаров (услуг);

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 60

– полиграфические предприятия, оснащенные высокими технологиями для выпуска высокохудожественной и высококачественно печатной продукции;

– издательства-монополисты на общероссийском рынке товаров (услуг);

– предприятия монополисты, обеспечивающие функционирование полиграфической отрасли».

Важное средство борьбы с монополиями – обеспечение строгого следования положениям Закона о СМИ в части обеспечения прав журналистов и профессиональной самостоятельности редакций.

Некоторые гарантии редакционной независимости могут быть обеспечены через учредительные документы СМИ и их редакций – уставы. Разработанные модельные уставы дают возможность учредителю контролировать стратегическую линию СМИ.

В то же время редакция вправе по своему усмотрению публиковать материалы по любым вопросам, относящимся к заявленной при регистрации примерной тематике газеты. Учредитель же обязан обеспечивать профессиональную и творческую самостоятельность редакции, защищать профессиональные интересы журналистов редакции как лиц, выполняющих общественный долг. С другой стороны, очевидно, что учредитель готов защищать профессиональную творческую самостоятельность редакции ровно в той мере насколько это соответствует его интересам.

В заключении отметим, информационно-коммуникативные технологии являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование информационного общества XX века. Их революционное воздействие касается образа жизни людей, их образования и работы, а также взаимодействия правительства и гражданского общества. Чем более прописаны, более равноправны созданные властью системы взаимоотношений власть-общество – СМИ, тем в большей степени можно говорить о соблюдении демократии в государстве.

Поэтому такое большое значение, особенно в век новых информационно-коммуникативных технологий имеют те законы, которые регулируют деятельность СМИ.

По своему духу российское законодательство о СМИ можно считать достаточно демократичным, позволяющим обеспечить реализацию СМИ своих функций.

Однако, имеющиеся еще в нем пробелы, недоработки, равно как и общая атмосфера «не обязательного» выполнения законов в стране, приводит к тому, что демократический потенциал СМИ оказывается часто не задействован, а сами они по-прежнему не редко попадают под влияние и контроль властных структур или коммерческих организаций.

Контрольные вопросы и задания:

1. Когда и кем впервые в России введена законодательная регламентация деятельности прессы?

2. Какой был общий характер законодательства о СМИ в Российской империи, на что оно было направленно?

3. Какие черты прежнего законодательства о прессе сохранились в советской системе и какие новации в нем появились?

4. Что регламентируется российским законом о СМИ при регистрации газет?

5. Чем отличается регистрация от лицензирования?

6. Какие льготы существуют в России для печатных изданий. Насколько справедливо они распределяются?

7. Какие меры предусматривает российское законодательство по недопущению монополизации СМИ? Насколько они, на Ваш взгляд эффективны?

Литература:

«Законодательство о средствах массовой информации. Учебно-практические материалы», серия»Журналистика и право». выпуск 15, центр «Право и СМИ», 1999.

«Сборник правовых и нормативных документов об издательской деятельности и смежных правах». СПб. 1995.

«Средствах массовой информации в современном мире», М., 2002.

Есин Б. И. «История русской журналистики (1703 – 1917)», М., 2000.

Есин Б. И. «История русской журналистики 19 в. «, М, 1985.

Жирков Г. В. История цензуры в России XIX-XX вв., М., 2001.

Коновченко С. В. «Общество – СМИ – Власть», Ростов-на-Дону, 2001

Лукашук И. И. «Средства массовой информации, государство, право», М., 2001.

Федотов М. М. Правовые основы российской журналистики. М., 2002

Предыдущий | Оглавление | Следующий