Предыдущий | Оглавление | Следующий

Раздел I. Государственная служба России: проблемы демократизации и реформирования

Тема 1. Государственная служба в системе современного государственного управления

1. Государственная служба как институт государственного управления

2. Государственная служба в странах с унитарным и федеральным типами государственного управления

3. Актуальные проблемы развития государственного управления и государственной службы

1

Государственная служба (синонимами которой выступают: «аппарат государственного управления», «аппарат исполнительной власти», «государственная бюрократия», «кадры чиновничества») является одним из главных институтов современного государства. Понятие института давно используется и в юридических науках, и в политологии. Юристы характеризуют институт как совокупность правовых норм, регулирующих какие-либо однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы, проникнутые внутренним единством и охватывающие все существенные моменты регулирования соответствующего участка[1]. Представители политической науки, исследуя политический институт, трактуют его не только как инструмент управления, но и как упорядоченный механизм взаимодействия управляющих и управляемых, «верхов» и «низов» общества, который эффективен только тогда, когда укоренен в усвоенных обществом не только писаных, но и неписаных нормах, образцах поведения, ценностных системах[2].

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 3

Науке государственного управления присуще такое понимание института, которое находится на стыке правоведения и политологии. Если для общей теории права важны именно правовые нормы, то для науки государственного управления важны реально существующие структуры. Иногда их реальное значение отличается, причем существенно, от правовых характеристик.

Известный специалист В. Е. Чиркин предлагает такую концепцию института государственного управления, для которой существенное значение имеют следующие характеристики. Во-первых, государственный институт – это не система норм, как это имеет место в отношении правового института, а фактическое явление. Речь идет не о статьях конституций, регулирующих, например, правовое положение государственных служащих, а о самом институте государственной службы, о ее роли в государственном управлении, определении основных направлений государственной политики и т. д. Конечно, при изучении институтов государства отнюдь не исключается анализ правовых норм, но акцент делается не на явлении de jure, а на явлении de facto.

 Во-вторых, хотя роль и место любого института могут быть полностью поняты только в системе, с учетом всех ее элементов, государственный институт – относительно обособленная часть государственной структуры, обладающая определенной «автономией». Свою сферу деятельности имеет, например, институт правительства, своя роль у института государственной службы, специфические функции выполняет институт чрезвычайного положения и т. д.

В-третьих, институт государства всегда является тем или иным способом организации определенных связей и отношений, а также «материального субстрата», являющегося реальной основой института. Эти качества характеризуют аппарат государственного управления, который, с одной стороны, представляет собой всю совокупность государственных органов, включая главу государства, парламент, вооруженные силы, дипломатические учреждения, а с другой – идентифицируется с собственно управленческим аппаратом, кадрами чиновничества, которыми руководят высшие исполнительные органы. «Материальным субстратом» выступает объективная потребность общества в современном государственном управлении, базирующемся на законности, профессионализме, эффективности.

В-четвертых, любой институт государства всегда имеет функциональное назначение. Такие институты и создаются именно для того, чтобы выполнять какие-то задачи по государственному управлению обществом[3].

Классификация институтов государственного управления проводится по различным основаниям. Если принять четырехчленную концепцию разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную и контрольную, то в пределах каждой сферы можно выделить несколько одно-порядковых институтов. Так, институтами законодательной власти являются парламент, референдум, институт делегированного законодательства и др. Институты исполнительной власти – монарх, президент, правительство, аппарат государственного управления. Институты судебной власти – обычные, чрезвычайные, специальные суды. Институты контрольной власти – конституционный контроль, омбудсмен, прокуратура, институт аудита и т. д.

В ходе рассмотрения интересующей нас темы важно упомянуть и о том, что проблема институтов государственного управления тесно связана с социальными характеристиками государства. Так, для функционирования государственной службы социально-правового и демократического государства характерны такие черты, как судебная ответственность государства и его должностных лиц перед гражданами, ограничение сроков занятия высших государственных постов, верховенство закона, открытость и подотчетность обществу аппарата исполнительной власти и т. д. Асоциальное авторитарно-бюрократическое государство, напротив, характеризуется всевластием государственной бюрократии, формальным исполнением закона, лишенного многих гуманитарных ценностей, закрытостью и не подконтрольностью государственной службы обществу.

Государственную службу определяют по-разному. Г. В. Мальцев рассматривает ее как «профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов»[4]. В учебном пособии, подготовленном авторским коллективом под руководством А. В. Оболонского и А. Г. Барабашева, государственная служба характеризуется как «вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд»[5]. Этими же авторами государственная служба определяется как правовой институт, т. е. комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок их поступления на службу и ее прохождения, их ответственность и формы поощрения.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 4

Г. В. Атаманчук анализирует ряд весьма отличающихся друг от друга трактовок государственной службы, вытекающих из сущности различных моделей последней. Прежде всего, по его мнению, речь идет о трудовой модели государственной службы, в соответствии с которой гражданин вступает в отношения трудового найма с определенным государственным органом и таким образом участвует в исполнении его компетенции. Понятно, что в соответствии с этой моделью государственная служба и определяется как вид трудовой деятельности. Далее следует «сервисная» модель, в рамках которой государственная служба является системой специфических услуг, оказываемых современным государством обществу. Третья – политическая модель государственной службы, суть которой состоит в том, что государственная служба является (в направлении «вверх») административной поддержкой политических руководителей и (в направлении «вниз») средством проведения политики этих руководителей в жизнь. Следующая модель является либерально-рыночной: государственная служба рассматривается здесь как элемент рыночных отношений наряду с капиталом, товаром, услугами, трудом и прочими элементами и соответственно имеет рыночную стоимость.

Государственно-административная модель государственной службы раскрывает последнюю как «публичный социально-правовой институт», суть которого в признании многогранной роли государства в жизнедеятельности современного общества, актуальности введения всех проявлений государственной власти в правовые рамки, необходимости повсеместного и гарантированного обеспечения прав и свобод граждан, условий рыночных отношений. Именно в такой модели, соединяющей государство (как объединение всех) и администрацию (в виде государственного управления), вводящей все отношения политического слоя в конституционно-правовые рамки, и нуждается, по мнению Г. В. Атаманчука, наше Отечество[6].

В русле государственно-административной трактовки государственной службы находится позиция В. П. Мельникова и В. С. Нечипоренко, которые представляют государственную службу как правовой, организационный и социальный институт[7].

Важно также отметить, что в большинстве развитых демократий государственная служба носит название «публичной» или «гражданской»: Civil Service – Fonction Publique – Offentlicher Dienst. «Гражданская служба есть корпус должностных лиц органов государственного управления, исполняющих гражданские, а не политические или судебные функции», – постулирует Британская энциклопедия. И далее: «Гражданская служба является сообществом лиц, нанятых государством в качестве профессиональных управленцев. В идеале гражданская служба есть неполитическое сообщество, члены которого служат в военной, полицейской, правительственной или дипломатической сферах»[8]. В качестве комментария к определению, сформулированному Британской энциклопедией, отметим: изначально «гражданскими» в Великобритании называли «слуг Короны», служивших именно в гражданской, а не в военной или дипломатической, сферах государственного управления.

В науке существует двоякое понимание системы государственного управления, государственного аппарата – в широком и узком смысле этих слов. В первом случае имеется в виду вся совокупность государственных органов, включающих главу государства, парламент, местные органы управления[9], гражданскую службу, вооруженные силы, полицию, дипломатические представительства за границей и т. д. Во втором случае речь идет о собственно управленческом аппарате, кадрах чиновничества. Это – аппарат исполнительной власти, которым руководят высшие исполнительные органы – глава государства, правительство, министры, руководители государственных ведомств.

 Двояким является и понимание государственной службы. Государственные служащие составляют огромную армию труда в любой стране. В широком смысле слова к государственным служащим относятся самые разные категории работников, в том числе учителя государственных школ, преподаватели высших учебных заведений, работники государственных больниц, библиотек, музеев, почты, телеграфа – т. е. вся совокупность людей, работающих в государственных и муниципальных учреждениях и на предприятиях, независимо от характера их деятельности.

В узком смысле слова под государственной службой подразумевается только персонал органов государственной власти и управления, т. е. лица, обладающие исполнительно-распорядительными полномочиями от имени государства. Это классифицированная государственная служба. Во многих странах данных лиц относят к чиновникам и отличают от простых государственных служащих. С точки зрения права различия между ними состоят в том, что служебные права и обязанности, правовой статус чиновников определяется нормами административного права, а права и обязанности простых государственных служащих, их правовой статус в трудовых отношениях – нормами трудового права (посредством трудового договора). Кроме того, чиновник поступает на службу особым образом, имеет некоторые привилегии (например, несменяемость), приносит присягу на верность конституции и т. д.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 5

Во многих зарубежных странах именно деятельность многочисленной группы работников государственного сектора называют публичной службой. Деятельность же собственно государственных служащих относят к гражданской службе. В то же время гражданская служба понимается как разновидность публичной службы. Во Франции, например, публичной службой считают именно то, что в России называется государственной службой. При этом публичная служба не рассматривается как любая другая профессия. Она является социальной функцией. Государственный служащий выполняет публичную функцию в том смысле, что он служит не частным (privés), а общественным (publiques) интересам[10].

Кроме гражданской службы в системе государственной службы выделяют военную, полицейскую, судебную и др. Административное право устанавливает строгую соподчиненность государственных служащих – вводятся классы, ранги, разряды, чины. Обычный список классов (разрядов) таков: 1) администраторы; 2) профессионалы; 3) исполнители; 4) высшие технические служащие; 5) канцелярские работники; 6) субклерки и обслуживающий персонал.

Администраторами являются главы департаментов министерств и их заместители. На ступень ниже стоят профессионалы – инженеры, агрономы, врачи и другие специалисты, работающие в системе министерств и их региональных органов. Определенная часть специалистов занимают высокие посты на канцелярской работе. Субклерки и обслуживающий персонал – технические работники. Существует также ряд должностей, которые считаются политическими и на замещение которых конкурс не производится. К политическому классу государственных служащих относятся министры и некоторые их заместители, иногда – главы департаментов.

Многообразие определений и трактовок государственной службы, указывающих на ее правовой, социальный, публичный характер, не противоречит идентификации государственной службы как института государственного управления, то есть фактически сложившейся, относительно обособленной организационно-функциональной структуры в целостной системе государственного управления обществом. Государственная служба регулируется различными социальными нормами (правом, моралью, обычаями, традициями) и выполняет частичную функцию по государственному управлению[11].

Из сказанного следует, что государственное управление составляет содержание государственной службы. Именно государственная служба во многом реализует волю государства, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью убеждения, регламентации и санкций. Государственная служба реализует на практике легитимное принуждение, монополия на которое принадлежит исключительно государству.

Непосредственная связь государственного управления и государственной службы определена законодательно. В Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» в качестве основных принципов организации государственной власти признаны верховенство Конституции России и законов Российской Федерации, единство системы государственной власти и разделения властей.

Для более глубокого понимания содержания деятельности государственной службы следует разграничить государственное управление в широком и узком смысле слова. В. П. Мельников и В. С. Нечипоренко считают, что в широком значении слова государственное управление – это осуществление управленческих функций государства в целом. Его основными субъектами являются полномочные органы государственной власти – законодательные, исполнительные, судебные. Их управленческие функции реализуются лицами, занимающими государственные должности категории «А» (политики). Сущность их действий – осуществление преимущественно стратегического управления. Государственное управление в узком значении слова – это осуществление управленческих идей, воплощенных в законах, указах, постановлениях и других нормативных правовых актах органов государственной власти и управления. В этом смысле государственная служба играет роль механизма и технологии государственного управления[12].

Таким образом, государственное управление составляет содержание деятельности государственной службы. Если для высших государственных органов – правительства, парламента – это только одна из многочисленных функций, то для государственной службы государственное управление составляет основное содержание. Государственные служащие должны обладать управленческими знаниями, умениями и навыками, управленческими способностями и опытом управления.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 6

Предыдущий | Оглавление | Следующий