Предыдущий | Оглавление | Следующий

Глава IV. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

§ 1. Понятие административного права

§ 2. Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти

§ 3. Сферы государственного управления

 

§ 1. Понятие административного права

Любая социальная система нуждается в управлении, т. е. в деятельности определенных субъектов по руководству элементами этой системы. Управляющие оказывают упорядочивающее воздействие на людей, обеспечивая согласованность их действий, оберегая общество от нежелательного поведения управляемых. Управление обязательно базируется на подчиненности одного лица другому, на определенной иерархии, возникающей между людьми.

Соподчиненность может приобретать различные формы. Она может быть как линейной, т. е. такой, когда лицо непосредственно подчинено другому лицу и обязано выполнять все или большинство его указаний. Однако возможен и другой вид подчиненности. В самом деле, обыкновенный гражданин не подчинен органам государственного управления, он только юридически от них зависим и обязан выполнять их указания лишь в отдельных сферах отношений (например, указания пожарных инспекций – только по вопросам пожарной безопасности). Такое подчинение называется функциональным.

Некоторые сферы общественной деятельности жизни государство считает достаточно значимыми, небезразличными для себя. Поэтому оно применяет методы управления для того, чтобы обеспечить правильное (с точки зрения государства) поведение людей в этих сферах. Такая деятельность государства по управлению называется государственным управлением. В принципе государственным управлением в той или иной мере занимаются все государственные органы (например, парламент в процессе издания законов, суды в процессе разрешения споров). Однако существует более узкое понимание государственного управления как деятельности исполнительно-распорядительного характера, т. е. работы по непосредственной реализации законов и управления

§ 2 Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти 187

гражданами и организациями во исполнение данных законов. Такой деятельностью занимается лишь одна ветвь власти – исполнительная власть, и проведение этой работы составляет ее основную функцию.

Административное право регулирует отношения, возникающие в процессе государственного управления, осуществляемого в процессе функционирования органов исполнительной власти.

В процессе регулирования административное право в основном пользуется такими инструментами, как односторонние предписания и запреты, которые носят юридически обязательный характер и обеспечиваются государственным принуждением (недаром ведь исполнительная власть реализуется через управление, которое основано на отношениях власти и подчинения). Иногда административное право пользуется и таким методом, как дозволение, однако чаще предоставленное право выбора вариантов поведения ограничивается двумя-тремя строго определенными вариантами. И лишь в исключительных случаях административное право предоставляет лицу право самому решать, как ему поступать.

§ 2. Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти

Орган исполнительной власти – это часть государственного аппарата, осуществляющая деятельность по государственному управлению с целью исполнения законов, связанная с полномочиями распорядительного характера.

Конституционный статус органов исполнительной власти.

Конституция РФ установила самостоятельность всех ветвей власти, в том числе и исполнительной, и тем самым формально устранила жесткую зависимость органов государственного управления как от представительных органов, так и от Президента.

188       Глава IV. Административное право

В советское время был провозглашен принцип всевластия и единства советов, согласно которому исполкомы советов народных депутатов входили в советы и были им подотчетны. На сегодняшний день Государственная Дума и Совет Федерации наделены лишь некоторыми полномочиями по отношению к Правительству и другим органам исполнительной власти. Во-первых, Федеральное Собрание с помощью законов может определить основы статуса и порядок деятельности Правительства, других органов исполнительной власти. Во-вторых, Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству и др.

До принятия Конституции 1993 г. Президент являлся главой исполнительной власти и поэтому, что вполне логично, определял характер и содержание деятельности органов исполнительной власти, которые, в общем, были ему подчинены. Теперь же положение Президента в системе ветвей власти изменилось: будучи главой государства, он не является главой исполнительной власти, а лишь осуществляет координацию деятельности всех ветвей власти, т. е. является как бы арбитром и дирижером. По идее, в этом случае Правительство и все другие органы исполнительной власти должны обладать большой степенью самостоятельности в Осуществлении государственно-управленческой деятельности, независимо от Президента (так это сделано, например, во Франции). Однако особенность Российской Федерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет Президенту такие полномочия, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.

Акты Правительства должны издаваться на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, указов Президента. Необходимо учитывать, что Конституция не определяет сфер общественных отношений, где Президент может осуществлять свое регулирование, и уж тем более не разграничивает компетенцию Президента и Правительства. Поэтому Президент может принимать указы в сферах деятельности Правительства. В том случае, если акты Правительства противоречат Конституции, законам, указам, Президент вправе их отменить.

§ 2 Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти 189

Кроме того, Президент РФ в отношении Правительства осуществляет следующие полномочия.

назначает Председателя Правительства и членов Правительства,

определяет структуру федеральных органов исполнительной власти;

определяет основные направления внутренней и внешней политики, которые во многом определяют и деятельность Правительства;

отправляет Правительство в отставку;

может возлагать определенные полномочия на Правительство и др.

Система федеральных органов исполнительной власти. Она включает в себя Правительство, министерства и ведомства (государственные комитеты, федеральные службы и т. д.) (см. рис. 4.1). Президент не входит в систему федеральных органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации является высшим федеральным органом исполнительной власти общей компетенции, т.е. руководит большинством сфер и отраслей управления, обеспечивает общее экономическое, социально-культурное развитие страны. Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. В последнее время получила распространение практика включения в Правительство председателей госкомитетов на том основании, что их статус официально приравнивается к статусу федеральных министров.

Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы. Председатель Правительства предлагает Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, структуру федеральных органов исполнительной власти, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

Основными направлениями деятельности Правительства являются разработка, представление Государственной Думе, исполнение федерального бюджета; обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной, денежной политики, политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения; управление федеральной собственностью и др.

Решения Правительства оформляются постановлениями и распоряжениями, причем первые носят нормативный характер, а

190 Глава IV Административное право

Правительство

 

Президент[1]

 

 

 

Министерства:

 

Государственные комитеты:

 

по атомной энергии

внешних экономических связей и торговли

внутренних дел <*>

по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

по делам национальностей и федеративным отношениям

здравоохранения иностранных дел <*> культуры науки и технологий обороны <*>

общего и профессионального образования

природных ресурсов путей сообщения

сельского хозяйства и продовольствия

по сотрудничеству с государствами – участниками Содружества Независимых Государств

топлива и энергетики транспорта труда и социального развития финансов экономики юстиции <*> государственного имущества по монопольной политике по налогам и сборам

Федеральные комиссии:

по недвижимому имуществу и оценке недвижимости по рынку ценных бумаг <*> энергетическая

Российские агентства

космическое по патентам и товарным знакам

правительственной связи и информации <*>

Федеральные надзоры

горный и промышленный надзор по ядерной и радиационной безопасности <*>

Управление делами Президента Российской Федерации <*>

 

по вопросам развития Севера по государственным резервам по делам молодежи

по жилищной и строительной политике

по земельным ресурсам и землеустройству

по кинематографии по охране окружающей среды по печати

по поддержке и развитию малого предпринимательства

по связи и информатизации

по стандартизации, метрологии и сертификации

по статистике таможенный по физической культуре и туризму по обеспечению монополии на алкогольную продукцию

 

Федеральные службы

 

авиационная архивная <*> безопасности <*>

по валютному и экспортному контролю

внешней разведки <*> геодезии и картографии

по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению

дорожная железнодорожных войск <*> лесного хозяйства миграционная налоговой полиции охраны <*> пограничная<*> по регулированию естественных монополий в области связи по регулированию естественных монополий на транспорте

по телевидению и радиовещанию <*>

специального строительства России

 

 

2 Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти 191

Продолжение таблицы

Федеральные комиссии:

 

по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению

дорожная железнодорожных войск <*> лесного хозяйства миграционная налоговой полиции охраны <*> пограничная<*> по регулированию естественных монополий в области связи по регулированию естественных монополий на транспорте

по телевидению и радиовещанию <*>

специального строительства России

 

по недвижимому имуществу и оценке недвижимости по рынку ценных бумаг <*> энергетическая

 

Российские агентства

 

космическое по патентам и товарным знакам

правительственной связи и информации <*>

 

Федеральные надзоры

 

горный и промышленный надзор по ядерной и радиационной безопасности <*>

 

Управление делами Президента Российской Федерации <*>

 

Рис. 4.1. Система федеральных органов исполнительной власти

вторые – индивидуальный. Акты Правительства не могут противоречить Конституции, законам, указам, в противном случае они отменяются Президентом.

Нормальным вариантом прекращения полномочий Правительства является сложение полномочий перед вновь избранным Президентом. Кроме того, Правительство может прекратить свои полномочия досрочно:

в случае, если оно само подаст в отставку и Президент ее примет;

если Президент сочтет нужным отправить Правительство в отставку, причем перечень оснований для этого нигде не определен,

в случае, если Президент примет решение об отставке Правительства после того, как оно получит вотум недоверия Государственной Думы.

Министерства РФ – это центральные органы исполнительной власти. Свою деятельность они осуществляют на основе едино-

192       Глава IV Административное право

началия, руководят порученными им отраслями народного хозяйства или сферами деятельности. Считается, что государственные комитеты в отличие от министерств осуществляют межотраслевое управление. Поэтому четких критериев отграничения министерств от ведомств (в их число включаются помимо госкомитетов и другие органы исполнительной власти: комиссии, агентства, службы, надзоры), кроме названия, почти не осталось.

Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр), обладающий решающей властью в министерстве и несущий персональную ответственность за его деятельность. Гарантией от произвола министра чаще всего является коллегия министерства, которая имеет совещательное значение и не может принимать обязательных решений. Однако разногласия между министром и коллегией докладываются Правительству.

Перечень министерств устанавливается Президентом. Министерства РФ действуют в масштабах всей Российской Федерации под непосредственным руководством Правительства РФ (кроме министерств обороны, внутренних, иностранных дел, юстиции, которые подчинены Президенту РФ). Министерства действуют на основании Положения о министерстве, утверждаемого Президентом или по его поручению – Правительством РФ. Министры назначаются Президентом и по должности входят в Правительство. Министерства пользуются самостоятельностью во взаимоотношениях с организациями других ветвей власти и между собой.

Государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России. Это – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Оперативное руководство организациями, подчиненными госкомитетам, федеральным комиссиям, осуществляет, как правило, их руководитель единолично. Председатели некоторых госкомитетов входят в Правительство.

Федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Это – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения.

Общий статус ведомств РФ в принципе идентичен статусу министерств, только руководители ведомств не входят в Прави-

§ 2 Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти 193

тельство. Подчиняются ведомства Правительству РФ, за исключением Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки и некоторых других (см. рис. 4.1).

Система органов исполнительной власти субъектов РФ.

Субъекты Российской Федерации устанавливают свою систему органов государственной власти (в том числе и систему органов исполнительной власти) самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами. Поэтому системы органов исполнительной власти достаточно разнообразны, каждый субъект РФ по-своему уникален Однако такое изобилие форм систем органов не исключает некоторых общих черт в построении исполнительной власти субъектов.

Во-первых, системы органов исполнительной власти всех субъектов РФ должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти. В соответствии с этим положением система государственных органов любого субъекта строится на основе народовластия, республиканской, светской форм правления, разделения властей и др. Поэтому существование, допустим, монархии в субъекте РФ немыслимо.

Во-вторых, общие принципы построения системы федеральной исполнительной власти в Российской Федерации оказывают свое влияние на систему органов исполнительной власти субъектов. Так, в любом субъекте Федерации выделяются органы, созданные исключительно для осуществления полномочий Федерации, и органы, созданные для реализации как полномочий Российской Федерации, так и полномочий субъектов Федерации. Первые две группы входят в единую систему органов исполнительной власти РФ. Третью группу образуют органы, которые формируются по предметам ведения субъектов РФ и являются независимыми от федеральных органов исполнительной власти.

B-третьих, структура общественной жизни определяет логику любой системы органов исполнительной власти. Поэтому, несмотря на разнообразие форм (президенты, правительства, администрации, мэрии, префектуры и др.), можно выделить органы общей компетенции, органы отраслевой и межотраслевой компетенции.

В республиках в составе РФ органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является Правительство (Совет

194

Глава IV. Административное право

 

Министров) во главе с Президентом республики или Председателем Правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции является администрация субъекта РФ во главе с губернатором (хотя возможны и другие формы – мэрии, правительства и т. д.). Деятельностью администрации руководит глава администрации (губернатор). На сегодняшний день главы администраций субъектов РФ избираются населением. Правительства или администрации субъектов РФ руководят всеми или большинством отраслей и сфер управления, отнесенных Конституцией к ведению субъектов РФ.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в субъектах РФ являются министерства, государственные комитеты, комитеты (в республиках), главные управления, управления, комитеты, отделы, департаменты (в других субъектах). Все эти органы подчинены главе субъекта РФ, руководители органов назначаются им же (кроме органов внутренних дел и комитетов по управлению имуществом РФ). Структура, полномочия этих органов определяются конституциями республик, уставами других субъектов.

§ 3. Сферы государственного управления

Рис. 4.2. Сферы управления

После того как прорисована система органов управления, необходимо указать сферы общественных отношений, нуждающиеся в государственном управлении (см. рис. 4.2–4.5).

195 § 4. Государственная служба

 

Государственное управление в сфере экономики

Управление промышленностью 1) Общее руководство: Правительство РФ (Промышленный департамент и Департамент оборонных отраслей промышленности). 2) Межотраслевое руководство: Министерство экономики, Министерство государственного имущества, Министерство по антимонопольной политике. 3) Непосредственное управление: министерства топлива и энергетики, по атомной энергии, сельского хозяйства и продовольствия и др. 4) Надзор: Федеральный горный и промышленный надзор, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности.

 

Управление сельским хозяйством 1) Общее руководство: Правительство РФ (Департамент агропромышленного комплекса и потребительского рынка). 2) Непосредственное управление: Министерство сельского хозяйства и продовольствия. В его составе: Департамент ветеринарии, по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов и др. 3) Надзор: Государственная хлебная инспекция при Правительстве, государственные инспекции при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия и др.

 

Управление связью 1) Общее руководство: Правительство РФ (Департамент транспорта и связи). 2) Непосредственное управление: Госкомитет по связи и информации. В его составе: Федеральное управление почтовой связи; Федеральная служба по регулированию естественных монополий в области связи. 3) Надзор: Главное управление государственного надзора за связью при Минсвязи.

 

Управление строительством и жилищно-коммунальным хозяйством 1) Общее руководство: Правительство РФ (Департамент инвестиций и строительства). 2) Непосредственное управление: Госкомитет по жилищной и строительной политике; Федеральная служба специального строительства. 3) Надзор: Государственная жилищная инспекция при Госкомитете.

 

Управление охраной окружающей среды 1) Общее руководство: Правительство РФ (Департамент природопользования и защиты окружающей среды). 2) Непосредственное управление и надзор: Министерство природных ресурсов; Госкомитет по земельным ресурсам и землеустройству, по охране окружающей среды; Федеральная служба лесного хозяйства и другие ведомства. 3) Надзор: Федеральный горный и промышленный надзор, Санэпиднадзор при Министерстве здравоохранения.

 

Управление траиспортпо- дорожным комплексом 1) Общее руководство: Правительство РФ (Департамент транспорта и связи). 2) Непосредственное управление: Министерство путей сообщения (железнодорожный транспорт); Министерство транспорта. В его составе: департаменты воздушного, морского, речного, автомобильного транспорта, дорожный, развития транспортной системы; Межведомственная комиссия по использованию воздушного пространства и управления воздушным движением и другие; Федеральная служба по регулированию естественных монополий на транспорте. 3) Надзор: Государственная автомобильная инспекция МВД РФ, надзорные органы на транспорте и др.

 

Управление торговлей 1) Общее руководство; Правительство РФ (Департамент агропромышленного комплекса и потребительского рынка). 2) Непосредственное руководство: Министерство внешних экономических связей и торговли. 3) Надзор: Государственные инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей при МВЭС и Минторговли.

 

Управление финансами и кредитом: 1) Общее руководство: Правительство РФ (Департамент финансов, бюджета и денежного обращения). 2) Непосредственное управление: Министерство финансов. В его составе: Федеральное казначейство; Центральный Банк, Внешэкономбанк, Министерство налогов и сборов. 3) Финансовый контроль: те же органы, а также Федеральная служба налоговой полиции и др.

 

Рис. 4.3. Государственное управление в сфере экономики

196           Глава IV. Административное право

Государственное управление административно-политической сферой

 

 

 

 

Управление обороной 1) Общее руководство: Президент РФ (как Верховный Главнокомандующий); Правительство РФ. 2) Непосредственное руководство: Министерство обороны. 3) Оперативное управление вооруженными силами: Генеральный штаб Вооруженных сил; командование военного округа, округа ПВО, флота; штабы, управления, отделы округа (флота); командиры соединений, воинских частей. 4) Совещательные органы: Военные Советы в видах вооруженных сил, родах войск, в военных округах, армиях, флотилиях. 5) Военные комиссариаты

 

Управление безопасностью 1) Общее руководство: Президент РФ, Правительство РФ. 2) Непосредственное управление: Федеральная служба безопасности (ФСБ – контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью), Служба внешней разведки; в обеспечении безопасности играют роль также Вооруженные Силы, органы внутренних дел, Министерство налогов и сборов, формирования гражданской обороны, пограличные войска.

 

Управление внутренними делами 1) Общее руководство: Президент РФ, Правительство РФ. 2) Непосредственное руководство: органы внутренних дел (Министерство внутренних дел РФ, министерства, управления внутренних дел субъектов РФ; отделы внутренних дел муниципальных образований, управления внутренних дел на транспорте, внутренние войска). Важную роль играют органы местного самоуправления. 3) Милиция: криминальная и общественной безопасности (входит в систему МВД РФ), самостоятельные подразделения ОВД РФ. 4) Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД – входит в систему МВД): Главное управление ГИБДД МВД РФ, ГИБДД субъектов РФ, муниципальных образований.

 

Управление иностранными делами 1) Непосредственное управление: Президент РФ (определяет основные направления внешней политики и др.), Правительство РФ; Министерство иностранных дел РФ; дипломатические представительства (посольства и миссии); консульства. Кроме того, Министерство внутренних дел (выдача заграничных паспортов).

 

 

 

Управление юстицией 1) Общее руководство: Президент РФ, Правительство РФ. 2) Непосредственное руководство: Министерство юстиции РФ, министерства, управления, отделы юстиции субъектов РФ, муниципальных образований; экзаменационные комиссии при органах юстиции (принятие квалификационного экзамена на должность судьи); органы записи актов гражданского состояния (ЗАГС) при органах юстиции. Управление нотариатом: нотариальные палаты (руководство частными нотариусами); Министерство юстиции (руководство государственными нотариальными конторами и определенное воздействие на частных нотариусов). Управление адвокатурой: коллегии адвокатов (общественная организация) руководят юридическими консультациями.

 

Рис. 4.4. Государственное управление административно-политической сферой

§ 4. Государственная служба               . 197

Государственное управление социально-культурной сферой

 

 

 

 

Управление образованием 1) Общее руководство: Правительство РФ, правительства, администрации субъектов РФ. 2) Непосредственное управление образованием: Министерство общего и профессионального образования РФ; министерства, комитеты, департаменты, управления, отделы образования в субъектах РФ и муниципальных образованиях; важную роль играют органы местного самоуправления.

 

Управление здравоохранением 1) Общее руководство: Президент РФ и Правительство РФ. 2) Непосредственное управление: Министерство здравоохранения. Управление государственной системой здравоохранения: министерства, департаменты, отделы, управления здравоохранения в субъектах РФ. Управление муниципальной системой здравоохранения: управления здравоохранения в муниципальных образованиях. Управление ведомственной системой здравоохранения: медицинские службы Министерства обороны, МВД, ФСБ и т. д. (всего в 23 министерствах и ведомствах). 3) Надзор: санитарно-эпидемиологический надзор при Минздраве РФ и его территориальные отделения; органы ведомственного санитарно-эпидемиологического надзора.

 

Управление наукой 1) Общее руководство: Правительство РФ. 2) Непосредственное руководство: Министерство науки и технологий; Российская Академия наук, отраслевые академии наук (общественные организации) – управление фундаментальной наукой; Министерство общего и профессионального образования (управление вузовской наукой); отделы различных ведомств (управление ведомственной наукой).

 

Управление культурой 1) Общее руководство: Правительство РФ (Департамент культуры); правительства и администрации субъектов РФ. 2) Непосредственное осуществление государственной политики в сфере культуры: Министерство культуры РФ. 3) Управление отдельными отраслями культурной сферы: Госкомитет РФ по печати; Госкомитет РФ по кинематографии; Федеральная служба по телевидению и радиовещанию. 4) Контроль: Государственная техническая инспекция по телерадиовещанию..

 

Управление в области социальной защиты граждан 1) Общее руководство: Президент РФ и Правительство РФ. 2) Непосредственное управление: Министерство труда и социального развития РФ; Федеральная миграционная служба. Велика роль органов местного самоуправления: управление учреждениями социального обеспечения, органами опеки и попечительства и др.

 

 

 

Рис. 4.5. Государственное управление социально-культурной сферой

198 Глава IV. Административное право

Предыдущий | Оглавление | Следующий



[1] не входит в систему органов исполнительной власти, но обладает некоторыми полномочиями по отношению к ним. Кроме того, ему непосредственно подчинены некоторые министерства и ведомства (обозначены знаком *)










Главная| Контакты | Заказать | Рефераты
 
Каталог Boom.by rating all.by

Карта сайта | Карта сайта ч.2 | KURSACH.COM © 2004 - 2011.